关于做好新形势下地方人大工作的几点思考

宋恩华

党的十八大以来,我国社会主义民主法治建设进入了一个新时期,对人大依法有效履职提出了新的更高要求。2013年以来,结合自身履职工作,围绕“地方人大如何依法有效履职,如何充分发挥职能作用”这一课题,先后到11个设区市、82个县(市、区)和60多个乡镇,以及安徽、广东、江苏、北京、天津等地,通过实地察看、听取汇报、问卷调查、座谈交流,进行了学习考察和调查研究。其内容既涉及思想认识、精神状态,又涉及体制机制、方式方法问题;既有困扰已久的老问题,又有实践中出现的新问题。经过认真梳理和进一步思考,感到需要切实抓住抓好的,也是带有共性的问题,主要集中在五个方面∶

一、如何更好地坚持党的领导

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。坚持党的领导,是实行人民代表大会制度的内在要求,是人民代表大会制度的重要优势所在。各级人大及其常委会作为国家权力机关,其履行职能、开展工作、发挥作用的一切活动,首要的政治原则就是坚持党的领导、把握正确的政治方向。人大工作坚持党的领导,就是要善于通过坚持和完善人民代表大会制度,巩固党的执政地位,发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,实现党对国家的有效治理;就是要善于通过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员;就是要善于运用法治思维、法治方式,有序推进民主法治建设,真正实现人民当家作主。

同时,争取党的领导也是坚持党的领导。从实际情况看,地方人大如果能够破除被动的“等、靠、要”思想,主动置身于党委全局中想事、谋事、做事,积极争取同级党委的领导和支持,这个地方的人大工作就能创新、就能活跃、就能发展。相反,这个地方的人大工作就少有作为、缺乏亮点,就难以打开局面。省人大常委会始终自觉坚持在省委的正确领导下履行职能、开展工作,主动争取省委对人大工作的重视、领导和支持,并着力研究解决全省人大工作如何更好地坚持党的领导、坚持正确的政治方向,不断推动人大工作与时俱进、创新发展。建议省委召开全省人大工作会议,作出了《关于进一步改进和加强人大工作的决定》,推动了人民代表大会制度的地方实践和全省人大工作水平的提高。

实践表明,新形势下人大工作更好地坚持党的领导,仅仅解决工作主动性的问题还远远不够,必须从坚持和完善人民代表大会制度的高度,探索如何完善工作制度,提升工作水平,切切实实把党的领导贯彻于人大工作的各方面和全过程。一是更好地体现党的集中统一领导。坚持党的领导首先要坚持党中央的集中统一领导。各级人大都应当研究,立法、监督、决定、任免等各项工作和活动,如何贯彻党的路线方针政策和党委的重大决策部署。二是保证党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。党的领导集中体现为党的执政,集中体现在党通过国家政权机关治国理政的各方面、各层级、各环节。更好地坚持党对人大工作的领导,就是要使党的主张通过人民代表大会、经过法定程序转化为国家意志,成为全社会一体遵循的行为准则和活动准则。适应形势要求,加强法律立改废释,及时作出决定决议,加强对一府两院的监督和执法检查。三是充分发挥人大常委会党组的作用。党的领导在各级人大主要体现为各级人大常委会党组的工作。人大常委会党组是同级党委在地方国家权力机关设立的组织机构,是党领导人大工作的重要组织保障。要充分发挥人大常委会党组的组织领导作用,认真贯彻执行党的路线、方针、政策,讨论和决定本单位的重大问题,统领引导常委会会议顺利实现党委意图,完成同级党委交给的重大任务。

二、如何更好地围绕中心、服务大局

人大工作作为党和国家工作的重要组成部分,如何找准立足点、着力点,“把好钢用在刃上”,既切实发挥法定职权的威力,又起到服从服务全局的作用,是各级人大及其常委会需要思考的重要问题。实践表明,人大必须从自身定位和特点出发,找准自身优势与中心工作的最佳结合点,主动融入改革发展稳定大局,自觉服从和服务于中心和大局,在指导思想上围绕中心,在工作部署上突出中心,在工作方法上贴近中心,在监督重点上紧扣中心,始终保持与党委政治上同向、思想上同心、工作上同步、发展上同力,充分发挥职能和作用。特别是要做好以下两点∶

一是要突出重点,精准发力。人大工作涉及方方面面,什么都可以抓,但又不能眉毛胡子一把抓,必须集中力量、突出重点,把该做能做的事情一抓到底,做深做实做到位。而最该做能做的事情,就是始终与党委工作大局紧紧相扣,着力推动党委重大决策部署贯彻落实。要紧跟核心,围绕中央和同级党委战略部署开展工作,全力支持相关战略在本行政区域的贯彻实施;要紧扣中心,把政府工作的重点作为人大监督的重点,政府工作的难点作为人大支持的重点,及时组织视察调研活动,为之把好脉、建好言、献好策,在监督中支持、支持中监督,形成促进经济社会发展的合力;要紧贴民心,把促进解决群众最关心的问题、满足群众最现实的需求作为工作的重点,切实把群众呼声作为行使权力的第一信号,把解决实际问题放在履职的第一位置,把群众满意作为工作的第一标准。

二是要综合用权,依法履职。人大的四项基本职能各有特点和作用,只有综合运用才能更好地发挥作用。认真扎实、不走样子地把每一项权力行使好,把每项规定动作一丝不苟地做扎实、做到位,是各级人大开展工作的基本遵循。只有综合用权,依法履职,才能充分发挥人大的职能作用,更好地围绕中心、服务大局。立法重在质量,为全省改革发展稳定大局提供有力的法治保障;监督重在有效,有针对性地完善听取和审议专项工作报告、执法检查、视察等监督形式,提高监督实效。在加快地方重大事项决定立法的同时,重点研究解决认识不到位、权力行使弱化、决定质量不高、贯彻落实不力的问题,切实把本地区全局性、长远性、根本性重大问题的决定和实施纳入法治轨道。

三、如何更好地体现人民主体地位

人民代表大会制度之所以具有生命力和优越性,关键在于它深深地植根于人民群众之中。保障好、发展好人民当家作主,是各级人大义不容辞的责任。各级人大及其常委会,必须在工作中贯彻“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来、到群众中去”的群众路线,从各层次、各领域扩大公民的有序参与,依法保障全体社会成员的知情权、参与权、表达权、监督权。通过完善具体制度、提供扩展平台,保证人民群众的意志和愿望依法有序进入国家决策,保证人民通过人大制度行使国家权力。在这方面,各级人大在工作实践中创造了丰富经验。

一是把连民心、表民意、保民权作为工作立足点。牢固树立以民为本的理念,就涉及改革开放、经济发展、社会稳定、民生保障等重大事项作出决定,制定转型升级、生态保护、教育医疗、科技创新、食品安全等方面地方性法规,切实反映和体现人民的意愿、要求和呼声,维护人民群众的合法权益。扩大公民和专家有序参与的广度和深度,畅通社会各阶层和各种利益主体充分表达利益诉求的渠道,提高决策、立法的科学化、民主化水平,使之更加符合我省实际,更好体现全省人民意愿。

二是把察民情、汇民智、聚民力作为工作着力点。充分发挥组成人员和人大代表来自人民、根植人民的优势,工作上加强与人民群众的联系,生活中密切与人民群众的关系,通过视察、调研等活动,切实了解群众关心的热点难点问题,善于代言群众对美好生活的新期待,勤于反映群众对享受社会保障的新要求。建立完善履职保障、学习培训、开展活动、提出议案建议以及激励监督等机制,充分发挥代表主体,凝聚推动经济社会发展和维护社会稳定的磅礴力量。改进工作作风,身体力行中央和省委关于转变工作作风密切联系群众的各项规定,牢记宗旨,勇担使命,反对“四风”,坚持工作重心下移,真心访民情、虚心汇民智、耐心释民惑、倾心解民忧、尽心惠民生,以为民务实清廉的实际成效取信于民、造福于民。

三是把解民忧、惠民生、谋民利作为工作落脚点。围绕全面建成小康社会和建设经济强省、美丽河北的目标,综合运用听取和审议专项工作报告、计划预算审查、执法检查、规范性文件备案审查等形式,加强对“一府两院”的法律监督与工作监督,重点加强对政府全口径预算决算的审查和监督,确保财政资金取之于民、用之于民。以锲而不舍的精神跟踪问效,通过开展专题询问、专题调研等形式,督促和支持“一府两院”改进工作,抓好落实,让群众见到实效。

四、如何改革创新、增强生机和活力

习近平总书记指出,新形势下,要毫不动摇地坚持人民代表大会制度,也要与时俱进地完善人民代表大会制度。坚持改革创新,推动人大工作与时俱进,是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求,也是做好新形势下人大工作应有之义。随着实践的发展和形势的变化,人大工作的观念、思路、举措、作风必须与新形势、新常态、新任务相适应,跟得上,做得好。

实践表明,在人民代表大会制度的整体完善和发展上,在立法、监督、代表等总的制度安排上,人大必须严格按照宪法和法律的规定履职行事。同时,为了提高工作质量和实效,在不违背宪法法律的前提下,在工作的理念、具体工作制度、方式方法、工作机制等方面,还有不小的创新空间。人大工作必须按照“总结、继承、完善、提高”的要求,遵循科学化、民主化的路子,在实践中大胆探索、积极创新。

观念创新是先导。没有观念的创新,就不可能有创新的思路和举措。一要针对“形式论”的思想认识,破除人大难创新的观念。人大该干什么、能做什么都有法律规定,但不代表不能创新、无法创新。相反,人大履职方式的选择、程序的确定、细节的安排、结果的运用等都有很大创新空间。二要针对“二线论”的思想认识,破除求稳不求进的观念。按照张德江委员长“人大处在民主法治建设的第一线”的定位,忠实履职,扎实尽责、开拓创新。三要针对“经验论”的思想认识,破除务虚不务实的观念。审议决定重大事项、监督“一府两院”开展工作、任免国家机关工作人员,看起来“虚”,是固定“套路”,但要使程序与内容更紧密地结合,取得更好的实效,也需要认真探索、不断创新。

制度创新是保障。人大工作的特点是遵循民主集中制原则,依照法定程序,通过会议形式,集体行使职权,集体决定问题,这就需要以完善的制度做保证。制度越完善,工作就越规范,成效就越明显。这几年,省人大常委会高度重视制度创新,力求从制度发展的高度建立权力运用的规范化机制,取得了明显成效。修订人大常委会议事规则,从议事原则、程序、内容等方面予以完善,使审议决定重大事项更加科学、更加符合实际;制定常委会组成人员依法履职规定,就人大常委会组成人员参会、开展活动、联系代表和群众等提出硬性要求,促使大家认真履职;制定提高立法质量、公开监督、发挥代表主体作用等多项制度,有效促进了工作的规范化。

方法创新是关键。严格依法履职,与履职方式方法创新并不矛盾。实践表明,在严格依法履职的前提下,至少可以从三个方面的方法创新,提高工作质量和效果。一是在细节上深化。如办理代表议案建议,改变传统的“关起门来办理”和“文来文往办理”的工作方式,加强走访、沟通,邀请代表参与重点建议办理的调研,提高了办理质量。开展全口径预决算监督,将国有资本预算、社会保障专项预算纳入审查监督范围,实现监督无禁区。二是在方式上改变。换届以来,省人大常委会注重多种监督方式综合运用,执法检查、代表视察与听取审议专项报告相结合,听取审议专项报告与开展专题询问、满意度测评相结合,审议意见的交办督办与督促整改落实相结合,初次监督、跟踪监督与公开监督相结合,有效增强了监督的针对性、实效性。三是在协同上突破。召开全省人大工作座谈会,对省市县三级人大常委会负责同志统一培训,组织省市县三级人大联合开展行政许可法律法规执法检查等,取得了不错的效果。

五、如何加强人大自身建设、提升履职能力和水平

加强自身建设,是人大依法有效履职,做好各项工作的基础和保证。人大工作的政治性、程序性、法律性都很强,人大及其常委会要想成为真正有权威的国家权力机关,成为能够担负宪法法律赋予各项职能的工作机关,成为联系群众、反映民意、解决人民实际问题的代表机关,必须不断加强自身建设,不断提高履职能力和水平。从实践看,人大自身建设涉及思想政治作风、组织机构、干部队伍、工作制度等各个方面,其中比较具有普遍性、实效性的做法,主要集中在三个方面∶

加强“三支队伍”建设。地方权力机关的性质、地位、作用,对人大干部队伍有着特殊要求∶必须注意与人民群众的密切联系,时刻注意倾听群众的呼声;要有民主氛围,创造能让人知无不言、言无不尽的环境;要有法律意识,讲究法言法语,讲究程序规则等。人大有三支队伍,即常委会组成人员、专门委员会委员和机关干部队伍,三支队伍的总体素质直接影响着地方国家权力机关职能作用的发挥。近年来,省人大着力加强三支队伍建设,强化常委会组成人员履职尽职的责任意识、担当意识,加强培训,统一组织学习考察,强化参会纪律、审议质量;注重提高专委会组成人员专业水平的提高;在人大机关干部的培养使用上,创造条件、争取条件使干部流动起来,既进行机关内部的交流,也搞好向外部的交流,打破“一潭死水”,激发调动人大机关干部工作的积极性。在探索和实践中,提高了三支队伍的理论水平、法律素养以及调研、学习创新、联系代表等方面的能力,提升了人大履职的整体能力。

提高例会质量。会议是人大履行职能的基本方式和重要载体。人大会议的层次和类别比较多,一些会议的质量不够高,影响了人大履职能力的发挥。省人大常委会围绕提高会议审议和决策质量,坚持“会议的质量在会前、会议的实效在会后”,合理配置会前、会中、会后的工作资源,增强工作的主动性,下力抓好会前的准备工作和会后的督查工作,提高了“三会”组织服务水平。

加强机关建设。人大机关是“铁打的营盘流水的官”,加强机关建设对于保持人大工作的连续性、实现可持续发展尤其重要。本届以来,省人大常委会以机关建设为抓手,加强思想政治建设,深入开展学习教育和培训活动;加强制度建设,形成了涵盖依法履职、服务保障等九个方面,共276项、75万余字的制度体系,用制度管人管事管权;加强作风建设,在巩固发展群众路线教育成果的基础上,开展“作风建设年”“调查研究年”活动,努力践行“三严三实”;加强机关服务保障,开展信息化建设,实现机关后勤服务保障社会化,提升了机关净化、绿化、美化水平,推进了机关文化建设。

总之,新时期对人大工作提出了新课题,新实践推动了人大工作的新进展,新常态要求人大工作有新作为。为此,人大工作需要继续在实践中探索,在探索中实践,通过“滴水穿石”地不懈努力,推动人民代表大会制度的不断完善和发展。

(作者为河北省人大常委会原党组书记、常务副主任)