关于全省地方性法规实施情况的调研与思考

马兰翠

依照党组要求,结合工作实际,就全省地方性法规实施情况作了专题调研。通过不同形式听取了“一府两院”、专家学者、行政相对人和各方面群众的意见建议,调阅了相关资料,掌握了较为充分的数据、事例和面上情况。在此基础上,采用定量分析和定性分析、个别和一般、既往和现实相结合方法,进行了深度理性思考。

一、我省地方性法规实施中存在的主要问题

全省181部法规,基本涵盖了经济社会生活各领域,有法可依的问题已经基本解决,但有法必依、执法必严、违法必究的问题未能从根本上得到解决,法规不少、执行不好的问题依然严重存在,法规受到漠视、削弱甚至破坏的现象十分突出。

第一,重立法、轻普法、轻实施的倾向严重存在。有些部门争上立法项目,急于推进立法,但法规出台后束之高阁,高高挂起,不去宣传、不管落实、不问效果。对省本级181部法规执法检查情况进行汇总分析,结果表明,开展过执法检查的51件,占总数的28.2%;没有开展过的130件,占71.8%;法规颁布后超过10年没有开展执法检查的69件,占总数的38.1%。这从一个侧面反映出法规实施工作弱化的状况,与依法治省形势极不适应。

第二,法规实施中较为普遍地存在留“暗门”、开“天窗”现象,有些领域甚至存在“破窗效应”。有的部门搞选择性执法,有利于增进部门利益的就执行,无利的就不执行,使一些法规沦为僵尸法规、僵尸条款。有的部门搞变通执法,对约束行政权力、保护公众利益的一些条款作出任意解释,甚至通过部门文件另搞一套。有的把低位阶的政府文件置于高位阶的法规之上,以文件形式废止地方性法规中的行政许可规定。在各类行政案件和民事案件的审理裁判中,仅在计划生育、土地管理等领域个别适用了地方性法规的一些条款,地方性法规的适用率与办案率相差很多。

第三,各界对地方性法规普遍缺乏了解、不够重视、甚至漠视。全社会尊法学法守法用法氛围不浓,对法规学习不够、了解不够、使用不够,信闹不信法、信钱不信法、信权不信法问题突出,这种情况在基层尤为严重。不少踩红线、越底线、碰高压线现象得不到及时有力查处,潜规则大行其道,法规规定基本落空。尤需警醒的是,多数人对此司空见惯、习以为常、见怪不怪。

二、原因分析

形成上述情况,原因是多方面的。但主要是∶

第一,法规实施的监督机制和保证制度不健全。法规从制定到实施,尚未形成高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,确保法规实施的主体责任、监督责任、领导责任还不够健全,对法规实施不力、监督不力、保障不力的问责体系还没有完全建立起来,更缺乏有力的刚性约束。法规宣传缺乏力度、广度和深度,法规实施中普遍存在重罚轻教倾向,往往以罚代管、一罚了之。全省普法与立法基本脱节,普法规划、年度普法计划与全省立法规划、年度立法计划各行其是。

第二,法治权威在全社会还没有完全树立。宪法法律至上还没有在头脑中完全扎根,“黑头不如红头、红头不如笔头、笔头不如口头”的认识根深蒂固,不愿违法、不能违法、不敢违法的氛围还没有完全形成。一些干部尤其是领导干部,对党与法、权与法、改革与法治的关系,还存在种种认识误区。有的片面认为改革要上路、法律法规要让路,对违法行为视而不见,在执法上不作为、慢作为、乱作为,甚至以言代法、以权压法、徇私枉法。司法系统在审理和裁判具体案件时,存有将地方性法规作为参考而不是依据的认识误区。

第三,法规本身存在质量不够高的问题。有的法规反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题的有效性不足,针对性、可操作性不强,影响和制约了法规效用的发挥。有的法规大而化之,回避问题、无的放矢,不能够很好地把上位法原则精神和我省具体实际有机结合起来,缺乏关键条款,没有刚性,不能落地。有些提请省人大常委会初审的法规案,质量不高、操作性差,甚至有的大篇幅直接或变相照抄照搬上位法原文。法规质量问题的深层次原因,是立法队伍在素质能力方面仍有欠缺,在调查研究上不够深入,由立法工作“不接地气”带来立法决策既缺乏科学性,又缺乏民意基础。

三、对策建议

立治有体、施治有序,是法治建设的基本要求。要从依法治省实际出发,把科学立法、严格执法、公正司法、全民守法更好统筹起来,针对全省地方性法规实施中存在的突出问题,综合施策、精准发力,把依法治省提高到一个新水平。

第一,建立法律法规实施的长效刚性考核机制。根据十八届四中全会提出的“依法治国依法执政依法行政共同推进,法治国家法治政府法治社会一体建设”的要求,必须抓紧建立确保法规实施的长效机制和刚性制度,并坚持以此为导向,把法规实施纳入领导干部任期目标,建立健全考核体系,把地方性法规同宪法法律一并列为干部学习、教育、培训的必修课和干部任前必考科目,把法规实施成效纳入各级领导班子和领导干部政绩考核的重要内容。要牢固树立正确的执政理念,坚持明确的履职导向,那就是∶不善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、维护稳定,是最大的失策;不坚持有法必依、执法必严、违法必究,是最大的失职;不重视法律法规实施,是最大的失误。应抓紧对法治建设实绩考核制度进行顶层设计,把推动法律法规实施情况作为考察任用干部的重要依据,以此来有力规范、约束、激励各级领导班子和领导干部,把实施法规置于战略和全局高度。通过机制制度建设,把这项工作纳入各级各部门重要议事日程,真正做到有部署、有检查、有监督,一级抓一级、层层抓落实,从根本上改变在法规实施上用心不够、抓而不紧、软弱无力的被动状况,形成有法必依、执法必严、违法必究,法律法规落地生根的新常态。

第二,领导干部要在实施法律法规上发挥表率作用。再好的法律法规也是要靠人执行的,能否落地见效,最终取决于各级领导干部这个“关键少数”。因此,领导干部必须牢固树立对宪法、法律和法规的敬畏观念,牢固树立依法按权限和程序办事的意识,牢固树立把依法办事作为从政底线的信仰。在指导思想和实际工作中,心中高悬法律明镜,手中紧握法律戒尺,在树立法治信仰、增强法治素养上当好标兵,在遵守党纪国法、执行法规制度上立好标杆,以更高的标准、更严的要求,先人一步、走在前列,用自身的模范行动以上率下,影响和带动广大群众言必合法、行必守法,充分发挥法律法规的利器作用。各级领导干部要紧密联系法治建设的实际,遵循依法治省的要求,深入思考和精准把握自身的职责定位,在建设法治河北的实践中,善于抓住制约法规有效实施的种种问题,敢于较真、敢于碰硬,坚决依法予以纠正和解决,努力做法治建设的示范者、引领者和开拓者。一要全面提高运用法治思维和法治方式的能力,严守法无禁止即可为、法定职责必须为、法无授权不可为。二要改变凡事向红头文件要依据、凡事靠行政手段作决策的思维定式和习惯做法,摈弃人治思维和长官意识,真正做到想问题、办事情、作决策都务必于法有据,解决问题、化解矛盾都务必合乎法理,以实际行动加速实现向办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的根本转变,做到在法治之下而不是在法治之外更不是在法治之上想问题、办事情、作决策。三要切实加强对本行政区域内法规实施工作的领导,既当好合格的“关键少数”,也要下管一级,履行好治理一方的责任,切实肩负起依法监督职责,健全监督机制、制度和程序。不能一年开一两次会、讲一两次话了事,要亲力亲为、靠前指挥,每年都确定法治重点任务,明确完成时间,做到年初有分工、年中有督查、年末有考核,全年有台账,坚决避免搞形式主义、做表面文章。四要带头改变说法与落实法两张皮、在执法中搞变通甚至选择性执法等倾向,带头纠正违法行为,带头杜绝以言代法、以权压法、徇私枉法,自觉主动推动法律法规落地生根。

第三,全面提高立法质量和效率。质量第一、效率优先,是地方性法规的生命线,是确保法规有效实施的前提和基础。要大力加强立法队伍建设,进一步加强和改进立法工作,深入探索科学立法、民主立法,着力发挥立法的引领推动作用,着力发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,不断提高立法的针对性、及时性、系统性、有效性。当前,要加速建立健全省人大常委会初审法规案的问题引领机制,以此为牵引,把问题导向贯穿于法规立项、起草、审议、修改、表决和实施全过程,坚持针对问题立法、立法解决问题,确保所立法规反映规律、顺应民意和有刚性、能落地。

第四,各级各部门和全社会要形成实施法律法规的强大合力。立法是基础,执法是关键,监督是保障。确保法律法规落到实处,是全党全民全社会共同的责任。一是各级党委要全面履行好确保法律法规实施的重大职责,把推动法律法规落实作为改进领导方式和执政方式的重要内容,从统揽全局、协调各方的高度,提高依据法治治国理政、依据党章从严治党的能力和水平。要及时对法律法规实施情况进行研判,有针对性地协调解决实施中存在的突出问题。要进一步加大督察督办和问效问责,对落实有力、实绩突出的通报表扬,对落实不力、虚与委蛇的通报批评,并约谈单位主要负责人。二是各级人大及其常委会要肩负起宪法法律赋予的神圣职责,强化对“一府两院”的监督,特别是依法加大对法律法规实施情况的监督力度,重点针对社会反映强烈、矛盾问题突出的领域加强监督。要在提高立法质量和效率的同时,建立健全严格的监督机制,将法律法规学习宣传、贯彻实施情况的监督检查列入工作日程,督促政府及其有关部门依法严格落实和执行,增强监督的针对性和实效性,提升监督质量,大力强化人大监督和执法检查的权威性、威慑力。三是各级人民政府作为国家权力机关的执行机关和国家行政机关,要全面担当贯彻实施法律法规的重要职责,深刻理解有法可依是前提,有法必依、执法必严是目的,牢牢把握“最先一公里”与“最后一公里”的辩证关系,依靠依法施政推动“良法”成为“善治”,规范施政行为,切实做到严格规范公正文明执法,全面落实有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益,努力实现将政府活动全面纳入法治轨道。京津冀协同发展、全面深化改革、环境污染治理等所涉及的法规,综合性强、关注度高、影响面大,其执法主体也涉及多个部门,尤其需要政府加强统筹,确保法规得到全面有效实施。四是各级审判机关、检察机关要严格执法、公正司法,紧紧围绕保障和促进公平正义,进一步提高办案质量、司法效率和社会公信力,促进法律法规实施,让违法者付出成本,让尊法守法者增进信心,从根本上解决信闹不信法、信钱不信法、信权不信法问题。五是各级群团组织和各类基层组织,要把学习普及法律法规、弘扬法治精神、培育法治文化作为基本职责,发挥基础作用,大力加强法治文化建设,把普法宣传、法律法规教育纳入国民教育体系和精神文明创建活动,广泛开展群众性法治文化活动,推动法律法规家喻户晓、入脑入心,使实施法律法规成为全社会的自觉行动。六是各类新闻媒体要利用现代传播体系,发挥舆论监督和引导作用,加大法律法规实施的宣传力度。通过社会各界持续不懈的努力,全面增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法的意识,着力营造、培养法治氛围和法治习惯,着力健全确保法律法规实施的保障体系,着力构建科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治格局,加速推进依法治省进程。

(作者为河北省人大常委会副主任)