关于重大事项决定权立法的调研与思考

谢计来

根据《河北省人大常委会关于2015年调研工作安排意见》和省委关于健全完善人大常委会讨论决定重大事项法规的重大改革举措,2015年5月,省人大常委会组织开展了重大事项决定权立法调研活动。在调查研究过程中,基层人大的同志普遍认为,适应新的改革发展形势,重新制定讨论决定重大事项法规,进一步对全省县以上各级人大常委会行使重大事项决定权作出规范很重要、很及时,并对该项立法提出了许多有价值的建议。

一、目前我省各级人大常委会行使重大事项决定权的现状

2005年5月,河北省第十届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《河北省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》。该规定对重大事项的概念、范围进行了界定,确立了省人大常委会讨论决定重大事项的基本程序,并对贯彻落实人大常委会决议决定提出了要求,明确了法律责任。规定的出台既为省一级人大常委会依法履职提供了规范性依据,也对市县两级人大常委会行使重大事项决定权提供了参照。10年来,各地人大常委会认真落实宪法法律赋予的职责,立足各地实际,就本地区改革发展稳定中的根本性、全局性、长远性的重大事项作出决议决定,及时将党委的主张和意图通过法定程序转化为国家意志,形成全体人民的共同行动,为经济社会持续健康平稳发展作出了积极的贡献。

毋庸讳言,各地在行使重大事项决定权方面,也有一些需要解决的问题,主要集中在以下几个方面∶一是“一府两院”提出动议多、人大提出动议少。由政府、法院、检察院建议讨论决定的事项相对多一些,比如各地在城镇建设、项目建设中需要贷款担保时,政府一般要提出由人大常委会作出决议,以实现贷款的合法化。但是,由人大常委会主任会议、人大专门委员会和常委会组成人员提出动议的少。二是法定项目多、自主项目少。对于宪法法律明确规定的具体项目,如国民经济和社会发展计划、预算在执行过程中所必须作的部分调整方案、年度财政预算执行和其他财政收支的审计情况、年度财政决算情况等,各地都严格依照法定权限和程序进行审议,并作出相关决议决定。但是,在法定授权范围内,根据当地经济社会发展状况,自主选择一些事项进行调研、论证并作出决议决定,则比较少。三是提出审议意见多、作出决议决定少。人大常委会讨论“一府两院”报告时,多数情况下形成了审议意见,转交“一府两院”研究处理,而具有法律效力的决议决定较少作出,不利于强化人大职能。四是程序性决议决定多、实质性决议决定少。人大常委会所作决议大多是对某项报告议案表示满意,予以通过。相对缺乏一些具有实质性内容、可操作性意见的决议。由于人大决议决定内容相对原则,“一府两院”的办理答复也就非常空泛,形成“空对空”的局面。五是讨论审议多、督办落实少。许多重大事项满足于讨论了、审议了。提出审议意见或作出决定后,缺乏跟踪问效,抓落实的力度不够。

分析造成这些问题的原因,主要有以下方面∶一是法律法规规定不明确。目前,国家层面尚未出台相关专门的法律。我省的地方性法规于2005年颁布实施,10来年未作修改,已不适应当前形势。同时,该法规仅调整省人大常委会讨论决定重大事项的权限、程序和责任,对市县人大常委会没有约束性;且法规中关于重大事项的界定也有不全面、不清晰之憾。二是党委决策与人大决定之间界定不明。有些地方人大常委会的同志认为,人大的决定权同党委的决策权界定不明,存在与党委争权之嫌,故而在工作上放不开手脚。甚至有的同志认为,党委作出决策之后,人大常委会没有必要再开一次会进行讨论,直接由党委交政府执行,可以提高工作效率。三是人大决定与政府执行在认识上有偏差。有的认为政府是执行人代会批准的国民经济社会发展五年规划和年度计划,其中的重大事项不需要再报人大批准;而人大的同志认为,其中有些重大事项仍需报人大常委会讨论决定。四是机构设置与人员素质不适应。特别是县级人大常委会机关行政编制较少,一些县级人大常委会的工作机构除主要负责人外,没有工作人员,“一人一委”的现象较多,且缺乏对行使重大事项决定权的研究,致使重大事项决定权的行使流于形式。

二、重大事项决定权立法需要把握的几个关系

通过发放调查问卷、访谈、实地考察等多种途径的实践和调查,掌握了比较丰富的第一手材料,并运用科学的思维方法对这些感性材料进行了初步加工,深刻体会到在立法过程中必须正确认识、准确把握以下几个关系。

第一,党委决策、人大决定、政府执行的关系。《中国共产党地方委员会工作条例》规定∶“党的地方各级委员会的领导主要是∶对本地区的重大问题作出决策……”;而宪法和地方组织法也规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”;“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。进行重大事项立法,必须将党委、人大、政府的权限梳理清楚。这需要把握以下几个要点∶一是要明确,人大工作必须坚持党的领导,人大行使决定权一定要服从党委的决策权。二是要明确,中国共产党各级地方委员会作出决策,就其内容而言,主要包括党的事务和国家事务。对于涉及地方国家事务的事项,人大常委会依据党委的决策部署,讨论和决定重大事项,经过法定程序将党的主张转化为国家意志,使党的主张具备了普遍约束力,这是依法治国的需要。三是要明确,政府管理本行政区域的各项工作,是作为国家权力机关的执行机关在具体工作实施中所做的管理活动,是执行层面的。综上所述,党委决策、人大决定、政府执行三者之间并不矛盾,而是在一个统一目标下的合理工作分工。

第二,立法的理论性、实践性和法律性的关系。立法应当体现我们国家的基本性质,体现人民代表大会制度这一根本政治制度的内在要求,应当正确把握党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,正确处理党和法治的关系,体现出理论性。同时,立法还要总结各地在行使重大事项决定权过程中积累的丰富经验,回答各地关心的问题,为决定权的依法运行提供规范性依据,体现出实践性。立法过程,必须全面梳理宪法、地方组织法、中国共产党地方委员会条例、监督法和我省贯彻实施监督法办法、重大发展战略法制化决定等法律法规,既要全面体现上位法的要求,同时又不能越权,体现法律的协调性、权威性、一致性。

第三,调整省本级和调整全省各级人大常委会的关系。2005年出台的法规仅调整省人大常委会讨论决定重大事项的权限和程序,同时授权市县级人大常委会可以依据该法规制定相关规定。在调研期间收回的103份问卷中,全部要求出台的法规应当调整全省各级人大常委会履职情况。考虑到,全省各级人大常委会讨论决定重大事项的范围和项目是一致的,兄弟省也有调整各级人大常委会的法规,建议出台调整全省各级人大常委会讨论决定重大事项的法规。

第四,重大事项范围、项目、标准的关系。根据宪法和地方组织法的规定,重大事项的范围包括“政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等”。但是仅凭这一原则规定,实践中还是不易把握重大事项究竟包括哪些。重大事项的特点是全局性、根本性、长远性、特殊性。特殊性是指特殊时期、特殊地域的重大事项,比如京津冀协同发展、抗震救灾、重大疫情防治等。为此,在明确重大事项范围的同时,还要点出若干具体项目。比如,在经济方面,可以点出“国民经济建设布局和产业结构调整的执行情况”“对经济社会发展、环境和资源保护有重要影响的重大项目或者以财政性资金投资为主的公益性大型基础设施建设项目立项及建设情况”;在政治方面,可以点出“坚持和完善人民代表大会制度,推进社会主义民主政治建设的重大措施”“贯彻依法治国方略,加强法治建设的重要举措”等等。还要作出一条兜底的规定,即“其他需要依法作出决定的事项”。调研中有的同志提出,法规中应当明确重大事项,特别是工程项目的数额标准。鉴于该条例调整的是各级人大常委会讨论决定重大事项,而各地情况又有一定差别,不宜在条例中规定数额标准,可以授权各地人大常委会自行界定标准,并根据经济发展情况进行适时调整。

第五,法规性决定、程序性决定、延伸性决定的关系。根据实践情况,人大常委会作出的决定可以分为三类。一是法规性决定,此类决定针对某项工作提出具体的、可操作性的规范,并明确了相关责任。如,近期刚刚通过的《河北省人大常委会关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》。二是程序性决定,即表示同意相关报告,同时提出一些原则性的要求。如,关于计划、预算的决议。三是延伸性的决定,此类决定是人大常委会在听取审议有关专项工作报告时,根据调研和审议情况作出决议,对相关工作提出规范性要求。其内容介于前两者之间。应当说,每一种决定都有其重要意义。但是,从增强人大工作实效,发挥人大职能作用的角度看,法规性的决定应当加强。

三、立法框架建议

(一)关于条例的调整对象和体例

2005年制定的《河北省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》,仅限于调整省本级人大常委会,市县人大常委会参照执行,内容相对简单,在体例上没有划分章、节,只列了条、款、项。为方便市县依法行使重大事项决定权,应当将条例调整对象扩大到市县人大常委会,同时对相关规定进行细化,将法规升格为条例。

(二)关于人大常委会讨论决定重大事项的基本原则

参照监督法、借鉴兄弟省市的法规,人大常委会讨论决定重大事项应当坚持以下五项原则∶一是坚持中国共产党的领导,二是坚持依法行使职权,三是坚持民主集中制,四是坚持实事求是,五是坚持公开原则。

(三)关于重大事项的界定

2005年《规定》使用了“全局性、根本性、长远性”的表述。调研期间各市人大常委会建议增加“特殊性”,具体表述为∶“本条例所称重大事项是指在本行政区域内事关改革发展稳定和人民群众切身利益,带有全局性、根本性、长远性、特殊性,依法应当由人大常委会讨论、决定的事项。”

重大事项范围包括政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面。为方便操作,可以将其从工作层面分为4类,包括各级人大常委会应当依法讨论并作出决议、决定的重大事项;各级人民政府、人民法院、人民检察院应当提出议案,提请本级人大常委会审议审查并作出决议、决定的重大事项;人大常委会对本级人民政府、人民法院、人民检察院及有关部门的专项工作报告和提出的重大事项报告,根据审议讨论情况,可以就改进相关工作、解决突出问题,作出相应的决议、决定的重大事项;应当先征求本级人大常委会意见,然后按照审批权限报请批准,并报本级人大常委会备案的重大事项。

有的地方人大常委会建议,在条例草案中明确重大事项特别是工程项目的金额标准,考虑到各地发展不平衡,且随着经济发展金额标准也应当随之调整,认为不必在条例中对此作出统一规定,可以授权各级人大常委会与本级人民政府商定。

(四)关于讨论决定重大事项的基本程序

1.有权提出重大事项动议的有∶常委会主任会议、人大各专门委员会,人民政府、人民法院、人民检察院,省、设区的市的人大常委会组成人员五人以上联名,县级的人大常委会组成人员三人以上联名,可以向本级人大常委会提出有关重大事项的议案。为了保障党的领导,更好地实现党的主张和意图,本级党委就涉及国家事务的重大事项提出的建议,应当由人民代表大会常务委员会主任会议提出议案。

2.常委会主任会议对重大事项议案进行初审∶常委会主任会议提出的议案,由人大常委会会议审议。人大专门委员会、人民政府、人民法院、人民检察院提出的议案,由常委会主任会议决定提请人大常委会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定提请人大常委会会议审议。人大常委会组成人员提出的议案,由常委会主任会议决定是否提请人大常委会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否提请人大常委会会议审议。

3.人大常委会会议讨论、决定重大事项之前,应当进行调查研究,广泛征求意见。遇有重大事实不清或者争议较大的,可以责成有关部门进行调查研究,必要时可以组织特定问题调查委员会。

4.人大常委会会议审议有关重大事项的议案或者报告时,提议案人或者报告人应当到会作出说明,听取审议,回答询问。人大常委会关于重大事项的决议、决定,由人大常委会全体组成人员的过半数通过。

5.人大常委会讨论通过有关重大事项的决议、决定后,应当及时予以公布。

(五)关于保障人大常委会决议、决定的落实

各承办单位要认真落实人大常委会作出的决议、决定,并及时向人大常委会反馈办理情况。人民政府、人民法院、人民检察院在执行人大常委会关于重大事项决议、决定过程中,遇有情况变化需要修改完善的,应当向常委会主任会议提出建议。

人大常委会应当依照法定形式加强对重大事项的决议、决定贯彻执行情况的监督检查,保证决议、决定的贯彻执行。必要时列入人大常委会会议议程,由人民政府、人民法院、人民检察院负责人或者委托的有关部门负责人报告决议、决定的执行情况或者审议意见的研究处理情况。

(六)关于法律责任

有关国家机关违反条例的,由人大常委会责令改正;拒不改正的,人大常委会可以依法提出询问、质询,必要时可以组织特定问题调查委员会进行调查,并根据具体情况提出处理意见∶未按本条例规定报告、备案重大事项的;报告、备案的内容严重失实的;执行不力或者拒不执行人大常委会的决议、决定的;不按规定报告贯彻执行情况的。

(作者为河北省人大常委会副主任)