框架研究报告

宋太平

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国、建设有中国特色的社会主义法治体系的伟大目标。科技创新立法是国家法治体系的重要组成部分,在创新驱动发展战略中占有极其重要的地位。作为地方立法机关,主动适应京津冀协同发展和经济发展新常态的需要,开展科技创新立法(法规)框架研究,对于营造良好的创新法治环境和促进全省经济社会持续健康发展,具有基础性、针对性和前瞻性的意义。

一、我省科技创新立法现状

到目前为止,我省已经初步形成了包括《河北省科学技术进步条例》《河北省科学技术普及条例》《河北省高新技术产业开发区条例》《河北省专利保护条例》《河北省促进科技成果转化条例》《河北省技术市场条例》等地方性法规在内的科技立法框架,这些法规的实施对我省科技创新起到了一定的促进和保障作用。2015年,全省高新科技企业达到1200多家,科技型中小企业1.3万家,全省规模以上战略性新兴产业增加值实现1540.4亿元,占GDP的5.2%,比2010年提高1.2个百分点,增速达到13.2%,增长26.5%。

但是,同先进兄弟省市相比,我省科技创新工作仍存在较大差距,投入少、企业发展动力不足、人才队伍建设亟待改进、成果转化不畅等问题仍十分突出。2013年,全省综合科技进步水平指数排在全国的第25位,科技人才资源指数排在第28位,应用性科技成果转化率不足20%,低于全国平均水平。从法律制度建设角度分析,无论是创新能力还是法制保障环境,我省科技创新立法与建设创新型社会的客观需要都尚有一定差距,在科技创新资源分散和低效、科技人员合法权益保护不够、产学研结合不紧密、创新成果不足等涉及科技创新的关键性问题上还存在立法空白,或者只有原则性的内容,缺少可操作性。科技创新立法对全省经济社会发展的引领、促进和保障作用还不十分明显,特别是在与京津科技创新立法对接方面还较为滞后。虽然省政府也陆续出台了《河北省促进高等学校和科研院所科技成果转化暂行办法》《河北省关于支持科技型中小企业发展的实施意见》《河北省关于支持鼓励科技人员创办科技型企业的实施办法》等一系列规范性文件,但由于涉及主体较多,规范层面广,各项政策之间不能很好地衔接,同时又缺少法律层面的制约,使得一些规定难以落实到位。

二、我省科技创新立法存在的主要问题

一是缺乏科学的立法规划和立法设计。在立法过程中,由于机构设置变化、职能定位不清、行政职能条块分割等因素,使得地方性法规、政府规章、部门规定之间出现脱节和矛盾现象,影响了法律制度的统一性和完整性。

二是整体效力层次不高。在我省现有的科技创新规范性制度中,法律规范较少,政策规范较多,大量的科技社会关系由政府规章和部门文件调整,导致规范的科技创新活动内容有限,调整社会关系面比较窄,整体效力层次偏低。

三是创新性不足。虽然我省在科技地方立法中努力突出本省特色,也有所创新,但是与上海、广东等发达省市相比,创新性规则不多,制度化程度较低。

四是特色不够明显,可操作性有待加强。科技立法中常常倡导性、原则性规定较多,可操作性不强。我省在思想观念、社会基础、科技创新发展能力、科技创新文化环境、市场经济发展程度以及行政管理机制等方面都有自己的特色和具体情况。突出本省特色,保证法规落地有效,应是当前我省科技创新立法必须着重解决的问题之一。

五是普遍缺乏保障性和监督性的具体规定,刚性不够。当前,科技立法只是强调科技规则的特殊性、倡导性,忽视其应有的普遍性和强制性。地方性科技立法由于缺乏对类似科技投入经费的监督机制以及对创新主体的可操作性的激励机制,使得地方科技立法在某种意义上成为一种宣传性的“软法”。

六是与京津立法还不能有效对接,协同性不够。京津冀协同发展亟待三地法规协同保障,这要求各地要破除行政壁垒和地方保护主义,使三地各项法规所调整的社会关系、规范内容、法律责任统一协调,违法成本和处罚幅度大体相当。我省虽已启动了这方面工作,但与京津冀协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法机制还没完全构建完成,立法的协同性还有待提高。

七是法律规范不健全,缺乏对科学技术和科技成果的控制机制。现实立法中更多的是强调科技进步对经济的推动作用,却忽略了法律对科学技术负面影响的控制作用,缺乏对科技伦理、生态问题及社会效应的总体关注。如对高新技术企业和自主创新产品认定往往只进行了程序和标准性的规定,却忽视了对高新技术的限制性机制,如污染问题、伦理问题等。

以上这些问题的存在直接导致了我省科技创新法律制度的不健全或严重缺失,影响了科技创新乃至全省经济社会的发展。因此,适时开展和推动科技创新立法(法规)框架研究,针对当前制约我省科技创新的主要问题和立法需求,提出立法项目建议,为省委、省人大常委会和省政府决策提供科学依据,为初步形成适应我省创新驱动发展要求的制度环境和法规体系奠定基础已是当前全省发展之所需,具有十分重要的现实价值。

三、我省科技创新立法的价值取向及遵循的原则

构建我省科技创新立法(法规)框架,应当遵循科技创新规律,符合河北实际,为实现全省经济社会可持续发展提供技术支撑和法制保障。

(一)科技创新立法价值取向。正确的价值取向选择有利于法律的规范作用和社会作用的一致性发挥。科技创新立法的价值取向是科技创新立法选择的价值目的。科技创新立法由于其特殊的调整对象决定了其一方面要担负起促进科技发展的使命,另一方面还要具备执行、确认和维护社会秩序的职能。因此,发展、秩序、伦理及生态都是科技创新立法最基本的价值取向。

(二)科技创新立法框架构建的基本原则。科技创新立法的基本原则是科技创新立法应当遵循的指导思想和基本方针,主要包括科技创新与可持续发展相结合原则、政府主导与市场调节相结合原则、成果权益保护与利益平衡相结合原则、地方特色优先发展原则、以人为本原则、国际性原则等等。

四、科技创新立法(法规)框架基本构想

(一)科技创新基本法——《河北省科学技术进步条例》。现行的《河北省科学技术进步条例》在科技研究开发、科技创新服务等方面已不能满足创新型社会建设的客观需要,作为科技创新立法框架中的基础性法规,其仍需要继续修改完善,进一步明确科技创新的立法目标、基本原则、科技创新的主体及其权利和义务、科技创新的基本要素、法律责任承担者和承担方式等等。

(二)科技创新主体要素立法。1.科技创新人才立法。通过制定和完善培养科技创新人才的制度、科学评价科技人才的制度、吸引高层次人才的制度等,营造有利于科技创新人才成长的文化环境,调整规范科技创新人才在培养、评价、引进、使用过程中,政府有关部门、组织机构、企事业单位和个人所发生的权利义务关系。2.企业科技创新立法。本部分可分两个层次∶一是普遍意义上的科技创新企业立法。制定提高企业科技自主创新能力,提升我省企业核心竞争力的专业性法规,建立以企业为主体,政府为主导,市场为导向,产学研相结合的技术创新体系,明确政府责任,完善支持政策,扩大企业决策权,确定以企业为主体的产学研战略联盟,明确设立创新型企业的条件和优惠政策,增强战略产业的原始创新能力和重点领域的集成创新能力。二是中小企业科技创新立法。中小企业是大众创业、万众创新的重要载体,是我省创新发展的强大后劲。专门针对科技型中小企业进行立法十分必要和重要。主要内容∶修改完善2007年制定的《河北省中小企业促进条例》,在明确政府行政部门和社会组织的职责权限的基础上,整合国家相关优惠政策,建立公平、公开、透明的市场规则。特别是要完善中小企业投融资保障机制,统一制度管理,规范投资体制,建立保障体系,加大资金支持力度。3.科研机构立法。为解决科研队伍建设、基础研究和应用研究的关系、单位利益和科研人员利益分配等问题,制定完善有关科研机构的法规,明确科学研究与技术开发机构的基本任务、结构布局以及相应的研究开发和技术创新机制,规定各类科学研究与技术开发机构设置、变更和终止的一般原则,相应的权利、义务和责任,规范其内部管理体制,健全人事、财务等各项制度,使科研院所、高校等科研机构责权利更为清晰,从而激发科研机构及其人员的创新热情。

(三)科技创新物质资源要素立法。1.科技创新投入立法。针对目前我省科技创新驱动资金投入整体不足,财力投入结构总量不小但人均垫底,主管部门分散,资金使用分散,投入方式相对单一且不合理,融资方式未形成合力,制度不规范,责权利不明确等一系列问题,尽快制定《河北省科技创新投入条例》。内容主要包括∶设立科技成果转化引导基金;建立和完善科技金融协调机制、科技投融资体系、创业投资管理制度,资本筹集、投资决策、考核评价、转让退出和激励约束制度;建立技术产权交易所联盟和统一信息披露系统;培育和完善科技保险市场;建立科技和金融结合的监测评估制度等。2.科技创新平台建设立法。我省科技创新水平后劲不足,在京津冀一体化进程中显得尤为突出。要大幅提高河北承接转化京津创新成果的能力,强化科技创新对经济社会的支撑能力,必须优化我省的科技存量,盘活和重新配置全省科技要素,推进科技资源共享,提高公共科技资源的使用效率。尽快建立和完善符合我省实际需要的科技创新平台制度已是当务之急。立法重点是构建与京津发展无缝对接、错位发展的战略性标志性平台,解决不同类型的平台(如创新联盟、行业研究院、技术中心、重点实验室等)在政府责任、职能分工、组织架构、运行机制、服务模式等方面的个性问题以及利用率低、发展不平衡,布局不合理等共性问题。3.科技创新中介服务立法。我省的科技中介服务机构存在着运行无序、服务水平参差不一、缺乏信任度、缺少有效的信息对接渠道等问题。在立法中,应当明确相关的政府部门、社会组织、中介机构及其人员的职责权限和利益关系,确定科技服务中介机构的法律地位、管理体制、运行机制、技术标准和服务标准管理等。

(四)科技创新行为要素立法。1.科学技术奖励立法。适时对《河北省科学技术奖励办法》作出调整和修订,加大对企业技术进步的奖励力度,从奖励政策和奖励比例上给予倾斜,激励科技人员创新、创业的积极性,增强企业的技术创新能力,同时增加软科学奖项。2.科学技术成果评价立法。科技成果评价是检验与认定科技成果的科学性、创新性、先进性和应用前景,评价科技成果的质量、水平和效益的重要手段。2001年国家科技部制定了《科技成果评价试点暂行办法》,我省有必要基于自身实际情况,根据国家政策要求,参考试点地区经验,通过立法建立政府、行业、社会中介机构三层架构的科技成果评价体系,形成科学规范、客观公正、职责明确、自律发展的运行机制。尝试推进评价机构社会化、评价业务市场化、评价方式专业化、从业人员职业化进程,实现以标准化评价为主的多元化评价体系。3.技术市场立法。2012年实施的《河北省技术市场条例》,对加快河北省技术市场体系建设,规范技术市场秩序,保障技术交易和技术交易服务当事人的合法权益,促进技术转移和科技成果转化应用,推动经济建设和社会发展发挥了重要作用。但十八大后,我国发展战略有了新的变化,我省应对照国家创新驱动发展和京津冀协同发展的新要求,根据需要,及时补充完善相关条款。4.促进科技成果转化立法。《河北省促进科技成果转化条例》是今年我省科技创新立法的重点。《中华人民共和国促进科技成果转化法》的修订为条例的制定提供了依据和参考。我省应在与上位法不抵触的基础上,结合我省实际,借鉴外省先进经验,重点在构建能够促进科技成果转化的制度和金融支持体系、激活科研机构及其人员成果转化的积极性和增强承接转化京津创新成果能力等方面,增强立法的针对性和可操作性。

(五)科技创新权益保障立法。这部分重点在知识产权的运用和保护。当前,我省的知识产权发展情况不容乐观,主要表现为∶专利申请总量和批准总量偏低、侵权假冒现象比较严重、法律救济不力等。据此,应主要从四个方面进行立法规范∶一是促进知识产权创造方面的制度,如自主知识产权奖励、知识产权申请资助等;二是知识产权运营、运用制度,如科技成果与知识产权的出资入股制度、科技成果与知识产权质押融资制度、科技成果与知识产权保险制度、科技成果与知识产权托管制度、科技成果与知识产权拍卖制度等;三是科技成果与知识产权保护制度,如知识产权行政执法与司法保护协调机制等;四是促进知识产权服务业发展的制度。

(六)科技创新专项技术立法。在科技专项技术法中要着重加强高新技术领域的立法,特别是近些年国家大力发展的互联网技术、生物技术、空间技术、新能源和新材料立法等。要通过立法为高新技术的发展提供法律平台,对高新技术的应用进行有效监督管理,使其符合生态、可持续的要求。

(七)科技创新立法评估立法。立法评估制度对于保障立法质量不可或缺。我省早在2006年就已经开始进行立法评估工作,但是还没有相关立法出台。地方科技创新活动地域性强、涉及面广、影响范围大,专业技术特色明显,法律关系复杂,在构建我省科技创新立法框架时,建立有别于一般地方性立法的独特的评估体系,制定《河北省科技创新立法评估条例》势在必行。其内容应当包括∶评估原则、评估类型、评估内容、评估主体、评估方式、评估程序、评估标准等。

(作者为河北省人大常委会副主任)