建立法规清理常态机制,提升地方性法规质量

蒋育良

随着全面深化改革和建设法治国家的深入推进,地方性法规出现了与法律、行政法规的规定不一致、相抵触,地方性法规相互不协调、相冲突,法规的规定不符合经济社会发展需要等情形。因此建立法规清理工作常态机制,修改、废止与全面深化改革不相适应的地方性法规,提升法规质量,更好地发挥立法的引领和推动作用,是省人大常委会立法工作中一项重要的任务。下面就近年来法规清理工作,谈谈我们的一些主要做法和体会。

一、我省人大常委会近年来的法规清理情况

我省的法规清理工作始终伴随着国家的改革,既包括解决立法不衔接、不一致等为主的法规清理,也包括对滞后法规进行实质性、创新性的修改。2001年结合我国加入WTO,省人大常委会、省政府法制办以及政府各部门对当时地方性法规和规章及其政策措施,进行了大规模、全面、彻底清理;2004年行政许可法颁布实施,省人大常委会对地方性法规中涉及行政许可方面事项进行了清理;2011年行政强制法颁布实施,省人大常委会对地方性法规中涉及的行政强制事项进行了清理。这些都是属于专项法规清理活动。2010年为保证中国特色社会主义法律体系如期形成,按照建立社会主义法律体系的要求,我省人大常委会开展了地方性法规集中全面清理,决定废止法规16件,打包修改56件。这也是地方人大有立法权以来最大规模的法规清理活动。

以上这些法规清理都是按照全国人大常委会清理工作部署,由各省人大常委会组织完成的。这些专项清理和集中全面清理工作,为我省人大常委会的法规清理工作积累了丰富的经验。

2013年换届后,省人大常委会深入贯彻落实党的十八大、河北省委全会和省人大一次会议精神,结合河北实际,积极适应新时期法治建设的新形势新任务新要求,主动开展地方立法“回头看”活动,积极探索创新法规清理工作机制,对我省的法规进行清理,决定废止《河北省地方煤矿管理条例》、《河北省安置帮教刑满释放、解除劳动教养人员条例》等7件法规;打包修改《河北省城市绿化管理条例》、《河北省水文管理条例》等5件法规。

2014年,为深入贯彻落实习近平总书记关于京津冀协同发展的重大战略思想、党的十八届三中全会和省委八届五次、六次全会以及全省推进京津冀协同发展工作会议精神,围绕解放思想、优势互补、互利共赢、科学持续推进法治河北建设,做好京津冀协同发展进程中法制协调和对接工作,为加快推动京津冀一体化协同发展提供有力的法律支持和法治保障,省人大常委会决定对全省涉及京津冀协同发展的现行有效地方性法规进行专项清理。其目的在于紧密结合打造“四个支撑区”和创新市场共建、利益共享、公共服务、工作推动四方面机制以及10项重点工作,重点对简政放权、产业转型升级、保护生态环境、治理大气污染、城镇布局规划、扶贫攻坚、改善民生等方面法规进行清理,破除一切妨碍推进京津冀协同发展的体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的法规制度体系。清理工作分两次进行,经5月份和9月份两次常委会审议,决定废止《河北省个体工商户条例》、《河北省经济信息市场管理条例》等7件法规、打包修改《河北省水污染防治条例》《河北省邮政条例》等11件法规。

2015年,为深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神,围绕完善和发展中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的要求,发挥立法的引领和推动作用,做到立法与经济社会发展进程相适应,推动我省各项事业发展、京津冀协同发展进程中立法协调,与国家法律、行政法规有效衔接工作,省人大常委会决定对我省现行有效的186件法规,进行全面法规清理工作。对与改革要求不相适应的,该修改的予以修改,该废止的予以废止。全面清理法规重点是∶一是随着全面深化经济体制改革和社会主义市场经济不断完善,法规已经明显不适应经济社会发展需要,妨碍商品和要素自由流动、平等交换和合理竞争的;不符合市场经济主体平等、公平竞争、市场统一等原则的;二是国务院取消和下放行政审批、政府职能转变和机构改革需要相应对地方性法规进行修改的;三是在项目审批、企业注册登记、人才引进流动以及发展市场主体和混合所有制经济等方面,妨碍推进京津冀协同发展的体制机制的。通过全面清理法规,决定废止《河北省农业投资条例》、《河北省道路运输管理条例》等7件法规、打包修改《河北省邮政条例》等18件地方性法规。

二、构建协调有力的组织领导机制

加强组织协调,是做好清理工作的关键环节。法规清理工作有技术层面的问题,更主要的是一项立法具体工作和职权行为。为此,省人大常委会形成了法规清理工作责任明确、高效有力的组织领导机制。在法规清理的启动阶段,按照常委会工作安排,形成了由省人大常委会分管副主任任组长具体负责,法制委和法工委组织落实、相关专工委协调配合、政府部门等有关方面参与的法规清理小组;组织精心编制了清理工作方案,确定了具体的清理标准,提交主任会议通过后,以省人大常委会办公厅的名义下发,使法规清理工作具有权威性。

三、法规清理坚持以人大为主导

从以往几次法规清理方式和路径上看,都是由省人大常委会法工委牵头组织有关委员会和相关政府部门、单位进行自查清理,再汇总梳理各方面的清理意见,由常委会法工委或法制委形成集中修改或废止部分法规的议案,提请常委会会议审议。这种清理模式的优点在于,能够发挥政府有关部门熟悉业务工作的优势,调动其参与立法的积极性。但也会出现难以克服政府部门“查找问题”可能对“部门利益法制化”内容视而不见或作选择性处理的问题。因此,2015年的法规清理工作中,我们坚持各部门按照职责分工审查和法制工作委员会自主审查相结合的办法,各有关单位将法规清理的具体修改意见报法规清理小组。同时,法工委根据清理标准,逐件逐条对法规进行了全面审视和梳理,也提出修改意见。清理小组根据各部门提出的清理意见和法工委的修改意见进行综合,拿出综合修改意见,然后召开有省人大常委会各厅、室、委,省政府法制办、省审改办和相关部门参加的座谈会,进行认真研究和协调论证。这也是法规清理工作中的重点和难点,有的单位认为虽然条例已经不适应经济社会的发展需要,但愿意保留以便今后修改,有的因为取消了行政管理事项,希望能够变通改为备案等等,法规清理小组以国家上位法、行政法规和改革政策为依据,进行了沟通和协调,最终达成共识,形成了废止和修改部分法规的清理意见,提请常委会会议审议并高票通过。切实发挥了人大在立法工作中的主导作用,开辟了科学立法新途径,确保法规清理质量和清理结果的客观性。

四、法规清理坚持公众有序参与

法规清理是推进科学立法、民主立法的重要举措,法规清理的过程也是普及法律知识、宣扬法治的过程。因此,开展地方性法规清理工作应当坚持“开门清理”,依法保障公民、法人和其他组织的参与权和知情权。在清理中将法规清理方案及法规清理目录及时下发市县人大常委会及部分省人大代表,并在省人大网站上公布,向社会各界公开征求意见,鼓励社会各界关注、参与立法活动,营造了良好的法治氛围。法规清理期间,《河北日报》、《法制日报》等众多主流媒体都跟踪报道或专题报道法规清理活动,收到了良好的宣传效果。还邀请部分精通法律业务的专家作为咨询委员全程参与法规清理工作;适时召开了省内外专家论证会。对法规清理意见中专门问题,多次征求省人大常委会各工作机构、省政府有关部门的意见;领导小组带着重点、难点问题深入基层调查研究,听取地方人大、政府有关部门、基层同志的意见和建议。通过上述一系列工作举措,保证了法规清理工作的质量。

五、法规清理坚持与上位法相统一

法规清理涉及与国家法律法规的有效衔接,涉及维护国家法制统一和法律法规的正确有效实施。因此,密切关注国家新法律的出台和修改,建立与全国人大的工作指导和长效沟通机制,对地方性法规及时进行修改是十分必要的。如邮政法2009年4月24日由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过,2012年、2015年先后两次修改,其目的在于适应邮政管理体制改革,促进快递业发展。我省2012年3月制定了《河北省邮政条例》,为与国家法律相协调,2014年、2015年也先后两次进行了修改,保证了法制的统一。同时,地方立法有的是以国家政策为依据进行立法的,随着国家政策的调整,也应当及时修改法规,做到统一协调。比如国家放宽了二胎政策,我省先后于2014、2015年两次及时修改《河北省人口与计划生育条例》,保证了法规与国家政策的相衔接、相协调。

六、法规清理坚持为立法规划夯实基础

通过清理法规这面镜子,盘点了河北省地方性法规的“家底”,比较客观地反映地方立法的现状,为五年立法规划编制提供了可靠依据和参考,夯实了立法规划的基础。同时,促进了河北省立法重心从“粗放式”向“精细化”,“重数量”向“重质量”转变,突显了立法的地方特色、时代特征和科学理念,适应经济社会发展和民主法治建设需要。法规清理推动法律法规实施,消除和减少了地方性法规相冲突、与国家政策不相一致的规定,有效地维护了国家法制统一。

总之,我们国家正处于深化改革发展时期,上位法和国务院行政法规修订的较多,深化改革举措也在不断推进,这对地方立法提出重大挑战,对法规清理要求更加现实而紧迫。为适应全面深化改革的需要,适时开展地方性法规清理、维护国家法制统一、建立对地方性法规乃至国家法律、行政法规的定期清理机制,以保障国家法律体系的科学性和权威性,具有十分重要的现实意义。

(作者单位:河北省人大常委会法工委)