我省志愿服务的立法思考

刘黎明

志愿服务,是自然人自愿贡献个人时间和精力,在不为物质报酬的前提下,为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的活动。随着社会的文明进步,全社会对志愿服务的认知程度大大提高,志愿服务也以其突出的社会效益越来越受到政府和社会的重视。

近年来,我省志愿服务事业发展迅速,截止2014年底,我省注册志愿者达到500万人以上,各类志愿服务组织也已超过2.4万个。服务对象已经逐步扩展到全体居民,服务领域也从社会救助延伸到再就业服务、卫生和计划生育、社区治安、文化教育、便民利民等方面。志愿服务事业的快速发展,为我省经济社会的全面进步,提供了强大的精神力量和道德支撑。张家口与北京联合承办2022年冬奥会,更是为我省志愿服务事业的进一步发展提供了重要契机。在此背景下制定和出台《河北省志愿服务条例》,对于推进我省志愿服务活动制度化建设,实现志愿服务的“常态化”与可持续发展,具有十分重要的意义。

本文试就我省志愿服务立法有关问题谈几点看法。

一、关于志愿服务的指导协调机制

目前,我省志愿服务组织分别属于共青团、工会、妇联、民政、司法和其他社会组织等不同系统。另外,还有党政群团组织外的志愿服务组织。各种大型的志愿服务活动也多为官方主导和推动。如民政部门的社区志愿服务活动,共青团的青年志愿者行动,妇联的巾帼和家庭志愿服务,精神文明办的党员志愿服务活动、红十字会的人道救助志愿服务活动等。这样带来两个问题,一是志愿服务缺少统一的组织协调。由于这些志愿服务活动都是在各自组织体系内独立开展志愿服务活动,说是政府主导但实际是“多口子当家”,志愿服务管理、指导、协调职能在不同机关和团体之间存在重叠,职责不明、各自为政、相互之间缺乏有效的协调沟通,使志愿服务的资源得不到有效地整合利用。二是由于是政府主导志愿服务活动,志愿服务社会要求,迫使组织者要拿出报考公务员优先录用、优先录取研究生,志愿服务折抵学分等一些激励措施,这样不仅违背了志愿服务“自愿”的基本原则,而且与志愿者精神相悖,使志愿服务显现“功利化”的倾向。

最近,湖北省志愿服务进入立法程序,其法规草案规定,由依法成立的志愿服务联合会负责协调各类志愿服务组织开展志愿服务活动等日常管理工作,政府不再直接参与其中。即∶县级以上人民政府民政部门负责本行政区域内志愿服务组织的登记、颁证等工作;县级以上精神文明建设指导协调机构负责本行政区域内志愿服务工作的统筹规划、组织协调和推动指导等工作。除此之外,省、市、县(市、区)依法成立的志愿服务联合会,负责协调本行政区域内各类志愿服务组织开展志愿服务活动,统筹志愿服务资源,并建立统一的志愿服务信息管理平台,实现资源共享。这些规定对解决志愿服务管理过程中主体不明确、缺乏协调配合的问题具有很强的针对性,对加强政府对志愿服务的扶持与监管,规范志愿服务活动,将起到积极的推动和引领作用。李克强总理曾指出∶立法要以简政放权、放管结合、转变政府职能为方向。这也给了我们一个启示,在志愿服务这样有民间属性的社会法项目立法中,应当摆脱全能政府强化控制的思维模式,不要什么都要政府或某个政府部门来做,把协调管理和志愿活动组织的职能交给政府以外的党群团组织或志愿服务机构,这应当是不错的选择。

二、关于志愿服务主体的界定

志愿者大致可以划分为两类∶一类是在党政群团志愿服务组织内活动的登记注册的志愿者。如政府机关、人民团体根据某项特定社会工作或公益事业的需要,专门组织开展的志愿服务活动的志愿者;社区、高校及其他单位内主要为本社区、高校等单位内提供志愿服务的志愿者等。一类是在没有登记注册的自发的民间志愿服务组织内参加活动,或者没有参加任何有组织的志愿服务活动而由本人直接对服务对象提供无偿服务的志愿者。对后者是否纳入法律调整,各地认识并不一致。外省区已出台的志愿服务地方性法规多数规定,志愿服务行为必须是一种组织行为,非依法成立的自发性组织的志愿服务行为,不属于相关志愿服务地方性法规的调整范围。这主要是由于社团法人的登记必须符合一定的人员规模,固定住所、专职人员、活动经费,以及必须有“业务主管单位”等条件,过高的准入门槛,使得自发性的“草根”志愿服务组织难以获得合法身份,事实上处于不合法的存在和运作状态,在志愿服务项目的运作,志愿者的招募、培训、使用和管理等方面得不到地方性法规的保障和支持,在保护志愿者的合法权益方面,也缺乏相应的风险规避机制和保障措施,一旦发生问题,处理起来将非常麻烦。这些,不仅增加了志愿服务活动过程中风险发生的可能性,不符合志愿服务的立法精神,不利于促进公民自治和“草根”志愿服务组织的发展,还容易使一些营利性组织的有偿“志愿活动”乘隙而入,影响志愿服务的开展。

志愿服务应当遵循平等原则。无论是“官方”志愿活动还是“草根”志愿服务活动,志愿服务行为都具有无偿性,是志愿者单方的付出行为。志愿者、志愿服务组织与志愿服务对象之间法律地位平等,在志愿服务领域不应当存在歧视。志愿者、志愿服务组织与志愿服务对象之间平等协商,达成志愿服务协议,任何一方都不能以自行决定志愿服务协议而忽视其他主体的意愿。从这个意义上讲,自发开展助他性或公益性活动的个人和“草根”志愿组织的志愿精神和主体地位也应当受到尊重和法律上的保护。

目前,有些省份已开始尝试针对基层志愿服务组织登记困难的实际,提出志愿者可以依托公民自行联合成立的志愿服务队、志愿服务站等,申请成为区域或专业志愿服务组织的成员。这些做法无疑在解决民间志愿服务组织的“户口”难题上有了突破,不失为一项大胆的创新之举。我认为还可以再进一步,即降低志愿服务类组织包括民间志愿服务组织的设立门槛,由在政府主管(民政)部门注册改为备案方式,通过备案了解和掌握民间志愿者组织的宏观总体状况,为所有志愿者提供必要的志愿服务信息、培训以及财政支持,以及为志愿服务的指导协调机构科学调配和使用志愿服务资源提供参考。

三、关于志愿服务风险防范机制

志愿者在提供志愿服务时的风险主要来自两个方面,即自身可能遭受到的身体伤害以及对服务对象或第三人造成损害时的责任承担风险,大体上分为人身安全、精神损害、职业中断、侵权和声誉四类风险。其产生的原因可能来自自然灾害,抑或是人为事故、社会安全事件等,从损害看,有人身财产等权益受损,也有精神损害。志愿者在提供服务的过程中造成服务对象或第三人损害,面临被追诉并承担法律责任的风险,其责任由谁承担也是地方立法中需要解决的问题。

通过购买保险和侵权免责等法律途径来实现对志愿者的保护。首先,志愿者个人不可能承担在志愿服务活动中各种风险,而社会性和商业性的保险是有效的救济措施。在志愿者组织对志愿者进行安全培训、告知志愿者在志愿服务中存在的潜在风险的前提下,明确志愿者获得相应保险的权利,并规定由相关组织承担购买保险的义务,使志愿者在志愿服务活动之前就拥有一定的保险,可以很好地分散志愿者的风险。其次,要明确志愿者个人承担的责任界限。志愿者在提供志愿服务的过程中,有可能对服务对象或第三人造成损害,在建立志愿者风险防范和救济体系时要考虑为志愿者提供侵权免责保护。如志愿者按照志愿服务组织安排从事志愿服务活动,侵害他人合法权益并造成损害的,应当由志愿服务组织依法承担民事责任。同样,当志愿者有故意或者重大过失的,志愿服务组织也可以依法向其追偿。

通过设立专项基金分担志愿者组织的风险。通过政府资金调拨和民间筹资相结合,为志愿服务的风险预防和救济建立风险预备金,以缓解志愿服务组织和志愿者个人在面临风险之时的脆弱性。志愿者组织尤其是民间志愿者组织都处于资金短缺状态。目前我省还没有设立相关基金。如果通过政府财政支持、社会捐赠、基金收益、资助以及其他合法收入等为志愿服务设立专项救助与发展基金,将大大缓解志愿服务的资金短缺问题。另外,将志愿服务纳入社会保障体系中,利用社保资金解决志愿者组织财力不足问题,也可大大降低志愿者及志愿者组织的风险,消除双方的风险顾虑。

四、关于志愿者服务的激励机制

最近,省社科基金项目课题组作了个调查,表明58%的志愿者受访者希望得到社会的肯定和支持,33%的志愿者受访者希望获得志愿证书,24%的志愿者受访者希望得到服务对象的感谢。另一方面,71%的志愿者受访者认为,激励机制的缺失已经成为影响我省志愿服务活动进一步向纵深推进必须加以解决的一个重要问题。据此,课题组提出了在我省志愿服务立法中设立激励机制相关条款的建议。

实现自身价值的需求是志愿者参与志愿活动的原动力。为建立志愿者嘉许和回馈制度,完善志愿者服务的回报机制和荣誉机制提供制度保障是志愿服务地方立法的一个重要方面。目前,我省及其他省区在志愿服务激励机制方面都有一些好的做法。如建立志愿者星级认定制度,根据志愿者的服务时间和服务质量,对志愿者给予相应的星级认定;实行志愿者储蓄制度,志愿者利用参加志愿服务的工时,换取一定的服务,同时在就学、就业、就医等方面享受优惠或优待;定期依据志愿者服务时间和业绩给予志愿者精神方面的奖励,褒扬和嘉奖优秀志愿者,授予荣誉称号;完善志愿者的社会保险制度;推出公益积分卡,在租税、交通、社会保险等各个方面享有优惠奖励,等等。有的地方还在公交、餐饮、旅游、婚庆、百货等青年消费领域选取数十家企业,组建志愿者联盟商家,针对优秀志愿者,常年给予让利优惠活动。这些精神奖励、荣誉奖励以及适当的物质奖励和优惠待遇,使志愿者感受到了服务的价值,并产生服务的自豪感,体会到了自己工作的意义和价值。通过地方立法将这些成熟的激励措施固化下来,将使法规更具有可操作性和针对性,更能体现法规对志愿服务的引导和保障作用。

(作者单位:河北省人大常委会内司工委)