关于城乡规划立法几个问题的调研与思考

韩新春

2014年,河北省人大常委会组织开展了城乡规划“一法一条例”(《中华人民共和国城乡规划法》、《河北省城乡规划条例》)执法检查,深入全省11个设区市及辛集、定州2个省直管市,全面检查了城乡规划工作开展情况,发现了各地在法律法规实施中存在的一些共性和个性问题,提出了强化城乡规划的引领作用、严格规划违法行为的查处、及时修订省城乡规划条例等意见建议。修订省城乡规划条例因此列入2015年省人大常委会立法计划。今年5月,《京津冀协同发展规划纲要》颁布实施,意味着京津冀协同发展的顶层设计基本完成。落实协同发展要求,推动我省新型城镇化与城乡统筹发展,把城乡规划工作进一步纳入法治化、规范化轨道,是城乡规划立法的重要任务。按照这一要求,根据执法检查中发现的问题,我们拟定了五个方面的题目,拟在修法中就相关内容进行修改、补充、细化和完善。为此,我委组成专题调研组,到沧州、衡水、邯郸、邢台、石家庄等市开展了立法调研,并赴吉林、湖南、浙江等城乡规划开展较好的地方进行学习考察。

一、关于体现区域性规划的法定地位和作用,强化土地使用、开发强度、空间尺度、生态绿地的依法管控,及保障“三区”“五线”等强制性内容的落实。从执法检查和专题调研情况看,我省和吉林等地都非常重视区域性规划的编制和实施,但也普遍存在强制性内容落实不到位问题,严重影响了规划的权威性、严肃性,影响了规划引领作用的发挥。如何保障规划内容得到严格执行,需要我们下大力研究解决。吉林省在这方面的一些做法值得借鉴。《吉林省城镇体系规划(2011－2020年)》获批后,为保证其权威性和可操作性,吉林省人大常委会将制定《吉林省城镇体系规划实施管理办法》列入2016年立法计划,目前已起草完成初稿,对《规划》中划定的城市禁建区、限建区、适建区和城市绿线、红线、紫线、蓝线(三区四线),明确规定了监管措施及省、市(州)、县(市)三级政府的监管事权,在立法层面增强了强制性。同时,还建立了省域城镇体系规划动态监测管理系统,实现了对全省地级以上城市和重点城市规划实施情况的动态监督,对违反城镇体系规划的违法行为进行严肃查处。湖南省也非常注重完善区域规划成果体系,加强对城镇总体规划的动态维护,组织编制了《湖南省环长株潭城市群城镇体系规划》、《洞庭湖生态经济区城镇发展规划》以及区域性城镇群城镇体系规划等跨区域规划,对统筹区域协调发展发挥了重要作用。目前,我省正在根据京津冀协同发展纲要要求,抓紧对城镇体系规划进行修订。我们应当学习借鉴外省做法,创新规划理念,坚持以人为本、两型发展、区域协调、城乡统筹等新型城镇化发展理念和要求,紧贴协同大局,制定科学、合理的区域性规划,体现规划全域覆盖,同时,通过地方立法保障规划的强制力和执行力,将区域性规划的法定地位和作用,推进京津冀世界级城市群建设,优化区域城镇布局结构,加强城市设计,强化土地使用、开发强度、空间尺度、生态绿地的依法管控,以及保障“三区”“五线”等强制性内容的落实等明确写入法规,在立法层面加以规范,增强规划法治化程度。

二、关于推进实现城乡总体规划与国民经济和社会发展规划等各专项规划“多规合一”,从法规层面形成一张蓝图干到底的规划体系。当前,我省各类各层次规划之间缺少有效衔接的问题仍然比较突出。究其原因,一是规划制定主体多元,名目繁多,各专业规划行业分割、条条管理痕迹明显,难以协调。二是由于统计口径、技术标准、实施对象、管理方式等的不同,部门编制的规划之间存在矛盾,特别是城镇总体规划与土地利用总体规划协调难度较大。三是作为总规主要延伸内容的专项规划,在编制类型、组织编制机关和内容深度要求等方面不够明确,时间和空间的脱节增加了规划协调难度,专项规划对控规的指导作用缺失。在解决以上问题方面,吉林省走在了前面。2014年初,吉林省在敦化、榆树、柳河3个县市开展了“多规合一”试点工作。在此基础上,全面启动了省域空间(“多规合一”)编制工作,针对国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划等多个空间规划之间存在的内容重叠、协调不周、管理分割、指导混乱等问题,将“多规”所涉及的发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度、空间信息、建设项目、环境保护参数等多元化的信息融合到统一空间规划平台。并在全省推进各县市“多规合一”编制工作,形成完整的“多规合一”编制体系,确保一张蓝图干到底。我省可借鉴吉林省做法,结合省情实际,加大综合协调各类专项规划力度,如城市道路交通、园林绿化、给排水等专项规划,需经过当地城乡主管部门统筹协调后,再批准实施,确保各类设施在用地布局上协调一致。同时狠抓控制性详细规划编制,有效指导城镇建设。修改法规时,将逐步推进国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等合为一体写入条例中,用立法的形式将之固定下来。

三、关于体现城乡统筹和风貌特色,规范历史文化名城、名镇、名村规划建设。历史文化名城名镇名村及历史街区、建筑,代表着城市和乡村一定历史时期的典型风貌,构成了城市和乡村特色风貌的基础。但一段时间以来,由于思想和观念不到位,在城乡改造中一些地方忽略了传统风貌的保护和继承,使城乡原有的地域的、文化的、传统的、多样化的特色风貌遭到了破坏。调研中各地也都谈到了这个问题。比如,“孤独的遵义会议会址”,在旧城改造中,当地政府将“会址”周围的历史建筑大面积拆除,破坏了会址周围的环境风貌特色,割断了街区的历史信息,造成了不可挽回的损失。这些都需要我们引以为戒。我省在城镇规划建设中,同样也存在照抄、照搬情况,缺乏文化内涵,缺少有故事的建筑和承载城镇文化内涵的特色空间、街区和街道,“千城一面”现象比较突出。现在,多数地方已意识到了这个问题的严重性,开始着手改进城乡规划建设理念和方法,开展城乡空间形态的顶层设计,“让城市融入自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”,明确城乡景观结构和特色空间总体框架,为构筑富有特色的城乡空间形态奠定规划基础。今年,我省将建设100个特色街区和100个风貌建筑写入政府工作报告,目前,全省县(市)谋划特色街区、风貌建筑共270个项目,其中171个已基本完成。在推进规划的工作中,有些成熟的做法可以上升到立法层面。此外,在规划建设中,如何处理好新型城镇化和新农村建设关系,推进城乡统筹,建设富有河北特色的美丽乡村,也需要在立法中加以规范。湖南省2012年出台的“村镇规划管理暂行办法”,对村镇规划管理作出了详细规范,有些规定条例修改时可以吸收进来。在条例原有规定基础上,可以增加保护自然、历史、文化等特色资源,村落原有形态和格局、传统建筑和古树名木的内容,体现风貌特色,以及村庄规划制定、实施及农村住宅设计规范的内容,建立乡村建设规划许可制度,打破城乡二元结构,促进城乡统筹。

四、关于对违反城乡规划法律法规的违法建筑的处置,各级政府执法责任的划分,以及执法标准、执法程序、责任追究如何规范问题。去年执法检查后,对规划执法体制不顺、执法制度不健全、违法行为处罚不到位等问题,要求省政府予以整改。在2015年7月份召开的省人大常委会会议上,省政府报告了整改情况,提出了强化执法责任、明确规划执法管理权限、完善违法建设发现机制、加强规划稽查执法层级监督、对违法建设项目实行网格化监控、规范对违法建设行为的处罚、推进乡镇规划建设管理机构建设等整改措施。如何把这些措施落到实处,把已经成熟的做法写入法规中,浙江城乡规划和对违法建筑处置立法的经验可资借鉴。《浙江省城乡规划条例》明确规定根据工作需要加强城乡规划管理机构建设,在市辖区、开发区(园区)和乡镇设立规划派出机构;规定省、设区的市人民政府应当建立城乡规划督察员制度,强化层级督察力度;规定了对违法建设无法采取改正措施消除影响的情形。2013年通过的《浙江省违法建筑处置规定》,明确要求县级以上政府建立健全违法建筑防控和治理工作的责任制、问责制,明确了各级政府及相关部门的具体执法职责;明确城乡规划部门发现城镇违法建筑正在建设中且已责令当事人停止建设的,如当事人拒不停止建设,由市、县(市、区)政府责成有关部门采取拆除继续建设部分的行政强制措施,快速处置正在形成中的违法建筑;细化了执法标准,对基层反映强烈、情况复杂的实施没收处罚违法建筑的相关手续办法及使用、管理,乡村违法建筑改正、拆除情形的认定等问题,授权市、县政府制定具体办法;完善了拆除方式,对违法建筑增加了申请拆除方式,明确规定违法建筑符合行政强制法规定条件的,执法机关可以通过代履行的方式予以拆除;在行政处罚法、行政强制法等法律规定的基础上,进一步细化了执法程序和要求;强化了责任追究,对与违法建筑处置相关的各类主体分别规定了不同的法律责任。在我省条例修改中,可以结合实际,将这些比较成熟的规定吸收到法规中,为做好违法建筑防控和治理工作提供充分的法治保障。

五、关于体现公众参与和民主监督,强化和发挥各级人大及其常委会监督职能。对执法检查中提出的公众参与规划不够的问题,省政府在整改中一一提出了对应措施,比如,对应该公开公布的规划类别、内容等作出详细规定,并拓宽渠道,采用现场、展馆(厅)、政府网站、新闻媒体等方式进行公开公示,方便公众知晓,建立公众代表库,倾听公众意见,探索公众参与规划新思路等。沧州市制发了《建设项目规划公示管理规定》和《网上公开公示工作制度》,张家口市出台了《城乡规划公开公示实施细则(试行)》,各地也都采取了多种措施,加大对规划权力运行的监督,在规划审批各个环节,加强人大、政协、监察机关、社会公众参与,最大限度地压缩地方政府对规划决策的自由裁量空间。为充分发挥各级人大及其常委会对规划工作的监督职能,可在法规修改时增加“各级政府要主动接受同级人大及其常委会的监督,定期对城乡规划实施情况进行总结评估,并向同级人大常委会专题报告,接受监督检查”等方面内容。

(作者单位:河北省人大常委会城建环资工委)