关于设区市地方立法问题的若干思考

唐山市人大常委会

法律是治国之重器,良法是善治之前提。今年3月,全国人大审议通过了新修订的《立法法》,对设区市的地方立法工作提出了一系列新要求。随着新《立法法》的实施,为什么立法、为谁立法、谁去立法、如何立法、怎么立好法,是摆在基层地方立法机关——设区市人大及其常委会面前的一个新的重要课题。

一、加强和改进设区市地方立法工作的现实需求

当前,全国上下正在扎实推进“四个全面”战略布局,地方立法肩负着“引领和推动作用”。为了更好发挥地方立法作用,今年新《立法法》又赋予了全国所有设区市地方立法权。在这种形势下,进一步加强和改进设区市的地方立法工作,扮演好“引路人”和“守夜人”角色,有着强烈的现实需求。

(一)加强和改进设区市地方立法工作是全面深化改革的需求。全面深化改革必将带来权利的调整、利益的调整、方式的调整。习近平总书记要求凡属重大改革都要于法有据,要在法治轨道上推进全面深化改革。全面深化改革对立法的要求,已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法、巩固改革成果,而且还要求坚持立法先行,通过立法做好顶层设计、引领改革进程。为此,新《立法法》明确将“发挥立法的引领和推动作用”作为立法宗旨之一。这就给设区市的地方人大立法工作“立、改、废、清”等方面带来了新任务,提出了新要求。地方立法适应改革发展需求,设区市地方立法,特别是新赋予地方立法权的设区市适应立法需要,高标准完成地方立法任务,是各设区市面临的新课题。

(二)加强和改进设区市地方立法工作是推动绿色发展的需求。当前,各地都在推进经济转型升级,加快构建绿色、低碳、循环的现代产业体系。推动各个产业健康发展,使其按照正确的轨道向前发展,离不开法律的匡正和支撑。推动绿色发展,加快城市建设,规范城市管理,加强古文化保护,就要设定项目的准入门槛,就要制定地方的配套办法。迅猛发展的时代,要求设区市的地方立法必须围绕党委、政府的中心工作精准有序快速展开。

(三)加强和改进设区市地方立法工作是加强社会治理的需求。目前我国正处在社会转型期,社会矛盾敏感问题易发多发,并呈现出新的特征、新的行为方式。现有的地方性法规,对促进社会发展和保障社会安全起到了重要作用,但社会治理领域的立法仍处于相对滞后的状态,社会组织、社会保障、社会管理机制等方面立法还没得到足够重视。当下,设区市的人大及其常委会通过改进和加强地方立法,创造一个良好的法治环境、公平公正的人文环境,是促进社会和谐的紧要议题。

(四)加强和改进设区市地方立法工作是保障改善民生的需求。通过法律法规保障公民依法享有法定权利是立法的最大需要和最高目标。这次新《立法法》明确“法无授权不可为,法定职责必须为”,既通过控制“红头文件任性”,防止减损公民权利的现象发生,同时,也把民生领域的立法摆上更突出的位置。当前,百姓在收入分配、社会保险、就业促进、教育公平、医疗卫生、环境保护等方面有着强烈的现实要求,如何用立法提高民生质量,立百姓需要的法,立造福社会的法,是摆在设区市地方立法工作面前的新课题。

二、设区市地方立法实践中存在的主要问题

多年来,一些拥有立法权的设区市人大及其常委会,坚持贴近本地实际,遵循上位法原则,立足民生民意,加强地方立法工作,有力地推动了依法治市进程,为经济社会发展提供了坚强的法制保障。纵观设区市地方立法的实践,不可否认还存在着一些突出问题,值得引起我们的关注和思考。

(一)立法的体制机制不健全。全国人大于2000年3月15日发布了《中华人民共和国立法法》,之后各省(市)区陆续制定了《地方立法条例》,但设区市在实际中还存着有法不依的问题,地方人大的主导作用发挥不够,在立法选项、起草、调研、审议、修改、清理和备案审查等方面的机制不完善。比如,在立项时,往往政府主导立法项目申报,而人大有时在选项上缺乏主动性,大多是政府报什么人大就立什么,人大一些根据立法需求来立项的想法,没有得到充分实现。哪些项目要立法,哪些项目可以不立或者缓立,仍缺少统一的可操作的标准,随意性较大,缺乏必要的规范和约束,致使一些经济社会发展急需的法规项目无人牵头起草,个别条件不成熟的法规也列入了立法计划。这种政府部门“炒菜上桌”、人大“等米下锅”的现象,把人大主导变成了人大程序,难免陷入“地方立法行政化,部门利益法制化”的怪圈。又如,在起草时,囿于人员不足、专业劣势、掌握资源有限等原因,人大往往不能承担或者介入大部分法规草案的起草工作,对起草进度、制度设计等方面也缺乏有效的督促。还有,在审议时,对各方面分歧较大的问题,因协调工作难,人大往往“和稀泥”,致使法规质量达不到要求。

(二)立法的“本土性”不鲜明。设区市的地方法规理应成为国家法律、省条例的延伸和在不同情况下的具体运用。由于设区市的人大立法工作处于立法环节的终端,还必须遵循上位法原则,使一些立法成了“法下之法”和“法中之法”,现在相当多的市级地方法规特点不突出,缺乏创新性、地方性、具体性,几乎看不出“本土性”。突出表现在∶有的法规与本地改革发展的实践需要结合不够紧密,相关制度设计和规定缺乏地方特色,操作性不强;有的法规体例上过于追求完整,照搬上位法的重复现象严重,内容贪大求全,实用的条款不多,有的条款仅作原则性规定或者模糊规定,弹性较大,致使在地方审判实践中难以引用和依据地方法规,实施效果打了折扣。

(三)立法的独立性、科学性不够。一些地方的官本位意志影响了人大立法的独立性,立法工作缺乏科学性,立法计划的制定多以强化政府管理为出发点,在管民意识与为民宗旨博弈时,在公民利益与政府职权的“较量”中,多突出了“效率优先、公平其次”,“管”占了上风,致使一些法规未能真实全面地反映客观规律和多数群众意志,缺乏实际意义、难以具体操作。特别是部门利益法制化倾向时有表现,争权诿责的现象比较突出。比如,在起草涉及几个部门的法规中,有的部门出于通过立法来扩大本部门的权限或者维护本部门利益的考虑,各自以上级主管部门的文件、规章为依据,在一些原则问题上各执己见,互不相让,部门之间相互推诿责任,该自己管理的不愿管理,应当承担的责任不愿承担,而对自身利益却斤斤计较,致使法规草案内容也多从考虑部门工作方便的角度强化了管理和处罚,忽略了公民的权利和立法对制约公权力的基本要求。同时,一些地方立法机关追求数量而忽视质量,追求进度而忽视过程,任务观念影响了质量理念,法规草案尚未成熟就草草通过的情况并不鲜见。

(四)立法的民主参与不够。由于立法公开程度不高、参与面窄,致使立法工作在政府部门、专家学者和人大之间进行,征求意见流于形式,弱化了地方立法的民意基础,民主立法的渠道仍不够通畅,公民与立法机关之间的互动机制尚未健全。同时,由于普法教育的深度和广度不够,相当多的公民学法用法的积极性不高,没事不学法,遇事现找法,公民和社会组织参与立法的意识淡薄,加之体制机制的影响,公民和相关社会组织不关注、不参与立法过程,认为立法是权力机关的事,与己无关,在立法机关通过网络和媒体征求意见时,反馈意见不踊跃,热情不高,参与立法表达诉求的积极性、主动性不强,公民除了被动参与立法机关公开征求意见的活动外,主动向立法机关提出建议的很少,群众参与立法的热情不高,专家学者在立法中的作用发挥与实际需要还有一定的差距。

(五)立法的专门人才不足。立法工作是一项专业性强、难度大的工作,不具备丰富的知识和立法技术水平,很难胜任这项工作。设区市人大及其常委会、政府各部门均普遍缺乏立法方面的专业人才。不仅在机构编制上人员少,人员配备不合理,而且普遍缺少法律专业人员,影响了地方立法的质量。另外,立法人员包括∶负责法规起草的人员、负责初审的人大常委会工作人员、进行审议的人大常委会组成人员和人大代表,这些人很少经过立法知识培训,任何一个环节没有把好关,就会影响法规质量。尤其是担负法规草案起草任务的人员专业水平制约了草案稿的质量,并直接影响到法规成文水平,也降低了立法效率。

三、加强和改进设区市地方立法的主要举措

修改后的《立法法》质量导向更加明确,立法机制更加规范,立法过程更加民主,人大主导作用更加突出,完善了立法体制、明确了立法权限、健全了保障科学立法和民主立法的机制,是打造法律体系升级版的重要引擎。《立法法》修改实施后,设区市地方立法工作面临着新任务、新要求,要承担起科学立法、民主立法的重要职责,必须加强以下三个方面的工作。

(一)转变立法理念。提升立法工作水平,只有明确“为了谁立”,才能解决好“立了为谁”的效果问题。践行立法为民的宗旨,必须坚持党的领导,增强宪法意识、民本意识,达到良法善治的目的。一是树立“以人为本”的价值取向。立法理念和立法导向应由“政府权力、公民义务”向“公民权利、政府责任”转变;由注重便于政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”向注重保护管理相对人合法权益、规范和约束政府行为的“维权型立法”转变。二是树立“公平正义”的价值取向。立法过程中,通过制度设计,找准最大多数人的共同利益与不同阶层、不同群体实际利益的结合点,通过法规界定利益范围、规范利益分配、协调利益关系,最大限度地实现社会公平正义。三是树立“推动引领”的价值取向。围绕推动引领改革实践,着力提高立法的针对性,紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法;着力提高立法的及时性,针对改革发展稳定的突出问题以及人民群众的重大关切,及时启动立法程序,出台相关法规;着力探索适度的前瞻性、预期性制度安排,通过立法引领社会关系发展,推动改革实践。四是树立“精细化立法”的价值取向。明确立法目的,达到立法效益最大化,加大相关人员的培训力度,大力培养专门人才,做到立法工作始终坚持专业化、标准化的立法工作方式,坚持格式统一、重点突出、步骤规范的法规草案审查修改工作模式;秉持严肃认真、精益求精的立法态度,更加重视法规内部的协调统一、结构严谨,使文字表述科学规范、准确精练;提高立法质量,克服任务观念,淡化权力思维,由重数量向重质量、重效率向重效果转变;强化问题导向,提升解决问题的水平,切实解决实际问题,保障所立法规经得起时间和实践考验;突出地方特点,尊重科学、尊重民意、尊重上位法,提升法规的针对性和可操作性。特别是针对修改后的《立法法》关于设区市的地方立法权扩面、立法范围收窄的新规定,正确处理好法权与事权、需要与职权的关系,在具体精准上定计划、在少而精上做文章、在精而实上出效果。

(二)转变立法方式。坚持开门立法,防止闭门造车是民主立法的主要途径。进一步消除立法中的“神秘主义”,让群众知晓立法项目、清楚立法目的、参与立法过程。通过各种利益导入立法过程,存公去私,获取合法成分的最大公约数,实现利益和价值的最大化,增强立法的公正性,防止出现偏颇,维护立法的权威和公信力,做到集民智、借外力、增合力,聚合法律的公信力。一是立法过程公开化。通过设区市人大网站、常委会公报或者地方主要媒体向社会公开立法规划和立法计划、法规草案及说明、审查和审议意见、审议结果报告、法规文本等多方面立法信息,做到立项公开、过程公开、结果公开,切实保障公众知情权,引导公众有序参与立法活动。通过扩大知晓度,增加透明度,加大参与度,提升公认度,注重和加强征询意见的反馈工作,形成联系互动机制,调动公开过程中公众的积极性和主动性,提高参与热情。二是途径形式多样化。通过召开各种形式的座谈会、论证会,通过立法前评估、立法中评估等,直接听取各方意见。广开言路,开门立法,用有效的形式确保实际的效果,实现过程与成效统一。研究制定立法论证评估的具体办法,固化程序,防止“偷工减料”走过场。三是调查研究深入化。深入街道、社区与基层单位,广泛收集民意,以网站、报刊、问卷调查和其他书面形式征求包括市委、市政府领导、政协委员、社会团体、群众组织等在内的社会各界意见和建议。特别是更加注意立法相对人的呼声和反映,扩大立法的共识,强化法规实施的社会基础。四是参与对象广泛化。为了避免法规草案起草的局限性,既要坚持广泛听取群众意见,使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智,增进社会认同,也要认真听取相关部门、县(市、区)人大、基层组织、管理相对利害关系人、各级人大代表的意见,特别是具有专业优势的代表意见,并注意听取常委会立法咨询委员、顾问的专业意见。

(三)转变立法视角。面对新的《立法法》地方立法规定的调整,针对设区市立法授权扩面,立法权限收窄的实际,设区市人大要适时转变立法视角,拓广立法思路,在深入具体上着眼、着力。一是在破除惯性思维上转视角。要摒弃过去立法工作中追求立法大而全,上行下效、大而化之、广而立之的习惯做法,特别是有限授权后,无法可立、无可作为的错误观念,用具体化实现“本土化”,使所立的地方法规更贴近本地实际,实用、实效、管用。二是在深入细化上做文章。针对发展变化的实际和授权调整的新要求,立足民生的需求点,政府管理的薄弱点,找准立法项目的切入点,点准穴位,精准发力,使上位法有效延伸,既细化深入又相得益彰,防止地方法规面面俱到,空洞苍白,与上位法雷同,而操作性、实施力不强的问题发生。三是在具体管用上下功夫。新的《立法法》明确了设区市人大城市管理、环境保护和文物保护三个方面的立法权,看起来面窄了,实际上有很多文章可做。比如,城市管理,过去我们只设立一个条例就可管全局,往往是立法广度有余,而深度和具体化不够。如果从具体化着眼,涉及城市建设规范、道路管理、文化活动场所管理、小区管理、照明通讯管理、污水排放管理等诸多方面。甚至还可以具体到市民生活的每方面,如小区物业管理、小区快递服务、楼宇卫生管理、小区活动场所管理、社区网络管理、开锁服务管理等方方面面。环境保护、文物保护同样也有很多具体化的立法需求。因此,只有具体化才能出实效,才能更有可行性和操作性。设区市立法权限的调整,只要转变立法视角,立法工作不是没事可干,而是有做不完的工作。

(四)转换立法角色。立法是人大及其常委会的重要的法定职权。《立法法》赋予了地方人大主导立法的权力,人大及其常委会的立法工作机构要进一步增强主导立法的意识,实现程序上主持立法向全过程主导立法转变,通过发挥主导作用,加强对立法工作的统筹协调,提高立法的质量和效率。切实解决好人大自主立法偏少和人大主导立法后政府部门立法积极性不高的问题,使人大在立法工作中的主导作用贯穿立法的全过程。一要积极做好立项工作。人大常委会要坚持党的领导,切实把握立项主导权,紧紧围绕贯彻落实地方党委的重大决策部署,围绕经济社会发展大局,从全面深化改革的现实需要出发,在广泛听取各方面意见的基础上,按照突出重点、统筹兼顾、立改废并举的要求,积极开展立项论证,科学确定立法项目,努力提高立法的针对性、及时性。在新《立法法》授予的权限内,及时调整立法思路和立法计划,主动向上级人大反映设区市人大授权变化带来的新旧立法项目衔接问题,确保工作的连续性和新确定立法项目的可行性,发挥好规划引领作用。二要积极做好法规草案的督促起草工作。人大常委会要把握法规草案的起草主导权,及时了解法规草案起草中的重大问题和意见,切实把法规起草过程,变成关注民生、支持发展的过程;变成学习法律、研究解决问题的过程;变成深入调查研究了解民声民意的过程,使法规的起草更细、更实、更具体,确保法规草案按时提请审议。三要积极做好法规草案的审议修改工作。在审议阶段,人大常委会要紧紧围绕提高立法质量,充分发扬民主,创新审议方式,强化审议工作,尊重不同意见,充分吸收合理意见,提升立法审议的共识。着力解决立法中涉及的重点难点问题,把握立法决策主导权,要科学合理安排人大常委会会议议程,充分保证法规草案的审议时间,提高审议质量。四要积极加快新赋予地方立法权的设区市立法能力建设。新赋予立法权的设区市,要抓住难得机遇,加强人大及其常委会立法能力的建设,适应地方立法的需求,通过加快人大立法部门的组建,设立满足地方立法需求的立法机构;通过按照法律程序报请省人大常委会审核批准,取得实质性行使立法权限授权许可;通过加强学习、培训、考察,提升能力,借鉴经验,打造一支强有力的立法队伍;通过向党委汇报取得支持的同时,加强立法调研,在《立法法》授权内结合立法需求制定好立法计划,须本级人大常委会通过后付诸实施。通过立法能力的建设,使新赋予立法权的设区市具备和创优承担立法责任的条件和基础。总之,地方人大常委会要通过主导规划、主导立项、主导起草、主导审议、主导监督,保障地方性法规成为“人大的产品”、“人民的作品”、“法律的精品”,让人大真正享有人民赋予的“自主知识产权”。