加强制度和能力建设努力做好新时期人大备案审查工作

宁一鸣

人大监督分为工作监督和法律监督。法律监督就是对规范性文件是否符合宪法、法律规定进行监督,监督的主要形式是备案审查。近些年来,由于各种原因,地方人大法律监督工作还不尽人意,限制公民、法人和其他组织合法权利,增加公民、法人和其他组织义务的“立法性”乱象,在地方规范性文件中依然存在,已成为影响深化改革、依法治国的障碍之一。党的十八届三中全会要求“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”,四中全会又进一步强调“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。”两次全会连续对规范性文件备案审查作出重要规定,在我党历史上是第一次。这不仅说明人大法律监督工作对于维护国家法制统一、落实“四个全面”战略部署之重要,也为加强国家治理体系和治理能力现代化建设与法治河北建设指明了方向。因此,全面推进地方各级人大常委会规范性文件的备案审查工作,对更好地贯彻落实中央全会精神迫切而重要。

一、充分认识规范性文件备案审查的重要性,增强做好这项工作的责任感和使命感

规范性文件备案审查工作在河北还处于起步阶段,尤其能力建设方面尚未达到全国中游水平,这与河北拱卫全国政治、文化中心的区位优势极不相称,究其原因主要还是思想不够重视、认识还有偏差、能力还有欠缺等,因此按照中央文件精神高度统一思想,强化对规范性文件备案审查重要性的认识势在必行。

(一)做好规范性文件备案审查工作是维护国家法制统一的客观要求

坚持法制统一原则,是实现国家统一、民族团结、社会稳定的重要基础。法制统一的一个重要方面就是国家机关制定的规范性文件必须与宪法、法律、法规的规定相一致,对于地方来说,各级地方国家机关在实施宪法、法律、法规过程中除了直接依法作出具体行政行为的规定外,更多的是依据宪法、法律、法规出台规范性文件,来加强对本地区经济、社会、文化等事务的管理。这些规范性文件涉及的行政事务,数量多,范围广,其内容是否合法、适当,是否与上位法没有任何抵触,将直接关系到宪法、法律、法规能否在本地区正确的贯彻实施,关系到中国特色社会主义法律体系能否和谐统一。宪法、法律、法规及其他规范性文件,从根本上来说,都应当是党的方针、政策的法制化,只有坚持法制统一,才能保证党对国家事务的领导和改革、建设事业的成功。因此,做好规范性文件备案审查工作,及时纠正或撤销与宪法、法律、法规相抵触的规范性文件,对确保宪法和法律实施、维护国家法制统一、建设社会主义政治文明,构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

(二)做好规范性文件备案审查工作是保障人民群众合法权益的重要手段

规范性文件作为抽象行政行为,其显著特征就是涉及本行政区域内公民、法人和其他组织的权利义务,并具有普遍约束力。因此,如果规范性文件所设定的权利义务显失公平、公正,限制、剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者违法增加公民、法人和其他组织的义务,其一旦实施,损害的不是一个人或少数人的利益,而是一个群体、一个地区的群众利益,将直接影响社会和谐稳定,影响改革发展稳定的大局。所以做好规范性文件备案审查工作,就是从源头上防止权力滥用,防止行政权力越位、错位和不到位,从制度上保障人民群众的合法权益,维护社会公平正义。

(三)做好规范性文件备案审查工作是充分发挥人大监督职能的有效途径

对政府制定的规章、发布的决定、命令和对下一级人大及其常委会作出的决议、决定等规范性文件进行备案审查,是立法法、监督法赋予人大常委会监督工作的一种重要方式,也是人大常委会的一项常态化工作,这项工作不仅丰富了人大常委会监督的形式,也促进了监督内容的延伸和工作机制的转变。因此,地方各级人大常委会对规范性文件进行备案审查,是一项法定职责,如果懈怠或不作为就是失职。对规范性文件制定机关来说,报备是种法定义务,不履行就是违法。只有通过审查规范性文件是否符合宪法、法律,法规规定,是否符合人民的根本利益,才能准确贯彻落实中央全会精神,促进法治政府建设,有效提高人大常委会监督的质量和效率。因此,我们必须提高对规范性文件备案审查工作的认识,深刻领会这项工作的意义,增强做好这项工作的责任感和使命感。

二、贯彻落实中央全会精神,在总结、继承基础上推陈出新

我省人大常委会备案审查工作启于2005年,这些年来尤其近两年,在党的十八大、十八届三中、四中全会精神指引下,围绕党的中心工作和法治河北建设的大局,积极开展对规范性文件的备案审查,取得了重要进展,积累了一些经验。

(一)拓展工作内容,推进“三个转变”、落实“四个并重”

备案审查工作怎样才能做好、做实,是省人大常委会历来高度关注的问题。党的十八届三中、四中全会对规范性文件备案审查及制度和能力建设作出了重要部署,对地方备案审查工作提出了新的更高的要求。为了贯彻落实好全会精神,摆在我们面前的首要任务就是要认真总结经验,提出加强和完善备案审查内容和程序的举措。为此,我们于2014年上半年对全省规范性文件备案审查工作情况进行摸底调查,深入查找问题。以问题为导向,拟定了加强和改进备案审查工作措施,并以省人大办公厅的名义制定下发了《关于全省各级人大常委会规范性文件备案审查工作的指导意见》,为下步工作作出了规范和导向。

与此同时,我们立足全省实际,率先提出并扎实推进“三个转变”,即以政府规章备案为主向政府规章与规范性文件全面备案审查转变,以备案为主向备案与审查并重转变,以被动审查为主向被动审查与主动审查相结合转变。在工作实践中,将“三个转变”落实到“四个并重”上∶一是坚持备案与审查并重。报送备案是规范性文件审查的前提,根据中央全会精神,围绕宪法实施和监督,我们应立足“所有”、落实“纳入”,凡是政府和下一级人大及其常委会制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的文件,不论是决议、决定、办法、规定、意见等,都要求报送人大常委会备案审查,真正做到应报不漏、有件必备、有错必纠。审查是一项具有实质内容的工作环节,应当坚持严审严查,及时发现和解决问题,把监督落到实处。二是坚持主动审查与被动审查并重。要善于运用审查程序中主动和被动这两种方式,一方面启动主动审查,即对报送备案的规范性文件直接进行审查,以及时纠正规范性文件中存在的明显不合法、不适当的情形,避免和减少规范性文件对公共利益的潜在损害。另一方面,积极应对被动审查,这是基于国家机关或者公民、法人和其他组织提出审查要求或建议而开展的审查方式,以便于多渠道发现规范性文件中存在的问题。在实践中,应当依照围绕中心、服务大局、增强实效的要求,加大主动审查的力度,对涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益、社会普遍关注和公民、法人及其他组织权利和义务的规范性文件,不仅强化内部审查,还广泛征求人大代表、专家学者、管理相对人、行业协会及有关部门的意见建议,增强人大监督的针对性和实效性。同时,加大备案审查工作宣传力度,定期公布备案文件和备案审查工作情况,扩大社会影响,调动公民和社会组织参与的积极性,引导其通过备案审查途径维护自身权利及公共利益。三是坚持工作机构审查与专门委员会审查并重。在履行好职能部门接收、登记、存档、初步审查职责的同时,注重发挥各专门委员会的作用,与专委加强沟通、强化协作、形成联动。工作中,收到报备规范性文件后,立即分送相关专委进行审查,及时沟通和交换审查意见,针对审查发现的问题,共同研判和提出修改意见。四是坚持开展独立审查与加强同制定机关沟通并重。作为规范性文件的审查监督机关,应当坚持合法公正的办事原则,对备案文件的合法性、合理性依法进行独立判断。发现规范性文件有不合法或认为应当纠正的不适当问题,先与有关部门沟通,了解情况、形成共识,再提出审查意见报告主任会议,建议制定机关自行纠正。如果制定机关拒不纠正或逾期不纠正的,再考虑依法启动撤销程序。

通过推进“三个转变”、落实“四个并重”,推动了全省各级人大常委会规范性文件备案审查工作的进一步开展。

(二)完善备案审查机制和程序,加强备案审查制度建设

规范性文件的备案审查,重在预防和纠错,贵在形成机制保障。因此,必须把机制和制度建设提上重要位置,进一步创新完善规范性文件备案审查工作的具体工作机制和规范,加强这方面制度建设。

我省规范性文件备案审查工作起步较早。2007年和2010年,省人大常委会先后制定出台了《河北省人民代表大会常务委员会关于地方政府规章备案审查的规定》、《河北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》,对备案审查工作职责和程序作出规定,较好地规范和推动了我省规范性文件备案审查工作的开展。但随着形势的发展,出现了一些新问题。如规范性文件报备不及时;各地对规范性文件的范围、审查的方式和标准认识不统一,做法不一致;市、县备案审查工作机构不健全、审查力量不足,尤其是根据上述《规定》,在过来实践中主要对政府规章进行备案审查,而未将规章以外的所有规范性文件纳入备案审查范围,影响了规范性文件备案审查工作全面深入的展开。因此,根据实际需要,尽快启动全省各级人大常委会规范性文件备案审查的综合性立法,对于提高人大监督工作实效,更好地贯彻落实中央全会精神和有关法律规定尤为迫切而重要。2014年下半年,我们组成起草小组,开始着手各级人大常委会规范性文件备案审查条例的起草调研工作。起草过程中,重点把握继承发展、推陈出新,内容上不仅保留了对政府规章备案审查实行“转交机制”的特色,还对什么是规范性文件及范围作了明晰规范。该条例在常委会领导的高度重视下,经广泛征求意见,几易其稿,终于在今年7月23日的常委会会议上顺利通过。条例的出台既是对中央文件通过地方立法进行固化做的新的尝试,也是为下步全面准确地开展备案审查工作提供了制度保障。

(三)先行先试,探索规范性文件备案审查工作新路径

备案审查工作法律性、专业性强,备什么、怎么备,审什么、怎么审,有哪些环节和程序,具体问题如何处理,需要哪些知识储备和能力,是备案审查工作的基本要素。党的十八届四中全会决定提出“把所有的规范性文件纳入备案审查范围”,不仅是对《监督法》规定的“决议、决定、命令”这几种规范性文件形式的升华,也为地方备案审查范围确立了新的标准。

怎样理解“规范性文件”的内涵,其外延有多宽,如何立足“所有”、落实“纳入”,搞清这些问题,则是把中央精神、上位法要求和本地实际相结合,增强备案审查工作的针对性、实效性的必要前提。鉴于此,我们根据四中全会精神和省人大常委会“关于将规范性文件备案审查范围由现行的政府规章逐步扩大到所有规范性文件”的要求,按照规范性文件的清理标准,对省政府2007年《监督法》实施以来制发的规范性文件,逐件进行了梳理和定量定性分析。共梳理文件1199件,除去失效未清理30件,现行有效,真正属于规范性文件的986件,占六分之五;不属于规范性文件193件,占六分之一。同时,通过对986件规范性文件梳理分析∶一是发现有关政府各项工作总体规划和考核结果通报各为108和39件,这些文件出现不适当的情形极少,而其他文件出现不适当情形比较高,应成为备案审查的重点;二是发现占20%之多的文件带有立法性质或准立法性质,有的文件类似地方“小法规”,不仅有禁止性规范,还有相应罚则,甚至个别文件从内容到体例都与法律法规相似,换个标题即可称为地方性法规;三是发现近三分之一的规范性文件都有时效性,如某年某工作安排意见等,过了时间即失去意义。对此,我们根据四中全会关于“禁止地方制发带有立法性质的文件”要求和时效性原则,对省政府提出了对既往的规范性文件进行清理的建议。

另外,为了配合今年全省行政许可法律法规执法大检查,我们调取衡水市2007年以来制发的468件规范性文件进行梳理,查明不属于规范性文件的占19．4%;属于规范性文件占80．6%。并“解剖麻雀”,逐件分析,查找问题,提出措施。通过座谈交换意见,取得很好效果。为市、县人大如何进一步开展备案审查工作给予了指导,提供了范例。

通过以上工作,先行先试,探索路径,不仅为省、市人大常委会对同级政府规范性文件备案审查的法律监督划定了履职边界,也使政府机关明确了报备范围,更从实质上提升了人大备案审查的工作效能。

我省备案审查工作虽然取得了一些积极进展,但客观地看,依然存在一些问题。一是规范性文件备案审查制度、机制和程序还不够完善,虽然出台了各级人大常委会规范性文件备案审查条例,但具体工作规程还在研究中;二是机构、人员不到位。全省11个设区市,只有石家庄人大常委会设立了备案审查处,唐山、邯郸备案审查工作由法工委有关处室承担,其他8个设区市和全省170余个县(市、区)均未设置备案审查工作机构;三是目前全省的备案审查工作是上边“热”、下边“冷”,县、乡一级人大大部分都未开展规范性文件备案审查工作。这些问题,需要我们拿出有力举措,积极加以推进解决。

三、做好新时期地方备案审查工作的几点思考

贯彻党的十八届四中全会精神,全面做好新时期的备案审查工作,地方人大责无旁贷,面对机遇、应对挑战,使命光荣、任务艰巨,需要不断探索和尝试备案审查工作的新思路、新方法、新举措,努力将地方备案审查工作做深、做实、做新、做好,使备案审查制度推陈出新、焕发活力,这是当前和今后一段时间地方人大工作的重中之重,也是难中之难。因此结合工作实践,关键把握以下几点∶

(一)始终坚持坚定正确的政治方向。备案审查工作必须在党的领导下,坚持以中国特色社会主义理论体系为指导,全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,确保党的理论和路线方针政策的贯彻落实。坚持围绕中心、服务大局,处理好全面深化改革和法治建设的各种问题,积极争取地方党委和政府支持,争取备案审查工作的主动权。

(二)始终坚持法制统一。维护法制统一是备案审查制度的初衷和目的,是做好备案审查工作的基本要求。不管是进行规章、规范性文件审查,还是探索创新备案审查制度,都必须严格遵从法律法规规定,做到不抵触、不越权、不违反法定程序,保证地方性法规、政府规章、规范性文件与法律、法规的规定衔接协调、和谐统一,探索备案审查的有效形式,保证备案审查工作依法开展,运转有序。

(三)始终坚持群众观点,走好群众路线。对规范性文件备案审查,要从切实维护人民群众切身利益出发,牢固树立为民意识,防止侵害群众利益的问题出现,督促制定机关切实维护群众权益,更加关注民生,更大力度让利于民。拓宽社会参与备案审查渠道,“开门”审查,积极引导专家学者、机构组织、人民群众参与到审查工作中来,凝聚集体智慧,形成社会合力,推进备案审查工作健康开展。

(四)始终坚持地方特色,努力实现创新突破。备案审查工作需要紧贴地方实际,坚持担当、有为、创新,要深入实践、精于探索,创新报送督促问责制度,增强覆盖性;创新备案登记回执制度,增强规范性;创新审查沟通答复制度,增强有效性;创新专家咨询制度,增强科学性;创新定期公示制度,增强民主性;创新跟踪监督制度,增强实效性。要建立健全相关制度,切实加强对市、县人大常委会备案审查工作的指导、联系和培训。同时,还要与省委法规工作机构、政府法制工作机构一道,推动建立规范性文件的备案审查衔接联动机制,建立备案审查线索转送、征求意见、联合审查、信息沟通等制度,形成审查监督合力,此外要积极争取全国人大常委会的指导与支持,加强地方之间的交流与合作,为维护国家法制统一提供更为可靠的制度保障。

(作者单位:河北省人大常委会法工委)