计划审批监督工作的调研和思考

丁丽萍

审查和批准国民经济和社会发展计划并监督其执行情况,是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。多年来,各级人大及其常委会为了加强计划审批监督工作,不懈研究探索,大胆开拓创新,力求讲求实效,计划审批监督工作不断开创新局面。但是,随着经济体制改革的深入,随着十八大关于加强对政府全口径预算决算的审查监督的提出及新预算法的出台,计划审批监督工作与其他监督工作相比,特别是与在法律规定中与计划审批监督比肩的预算审批监督相比,存在的问题日渐突出,影响了这一职权的充分履行。

一、我省计划审批监督工作现状

从市县人大贯彻执行《河北省各级人民代表大会经济工作监督条例》的调研情况来看,我省各级人大及其常委会认真依法履行计划审批监督职责,努力探索计划审查监督工作的新思路新方法,推进计划的实质性监督。

一是财经机构建设不断加强。省人大常委会财经工委1997年设立了计划预算处,2000年设立了经济处,2004年十届人大二次会议成立了财经专委。各市人大也不断加强机构建设,石家庄、保定、邯郸陆续设立了财经专委,石家庄、唐山、保定等市人大财经工委都下设了计划处或经济科。171个县级人大中,设立财经工委的45个,比2001年增加10个,设立财经科室的115个,没有专门财经机构的12个,与2001年相比减少29个(在办公室、法制科〔室〕或在财经文卫科、经济文教科等设人)。石家庄、承德、秦皇岛、邯郸、沧州五市县级人大财经机构名称相对比较规范,多为财经委或财经科(室),唐山、保定、沧州、衡水、邯郸五市县级财经机构3人以上的达36个。

二是计划审查监督工作逐步规范。坚持依法履行职责,计划草案的初审、人代会审批、计划执行、计划调整等一系列工作得到改进和规范。初审工作得到加强。依法要求政府在人代会召开的一个月前向人大常委会提交年度计划草案和相关材料,组织力量进行初步审查,并将初审意见转政府。采取听取汇报、视察调研等形式,深入对经济运行情况进行调研分析,对关系国计民生的重大事项和群众关心的热点难点问题,多方征求人大代表的意见建议,并根据各方意见形成初审报告,经主任会后交政府研究办理,为科学制定经济发展目标发挥积极作用。做好人代会的审批服务工作。采取专题审议等形式,对计划草案和报告进行审议审查。强化计划执行监督。坚持开展计划执行情况的视察调研,听取相关部门汇报,注重收集对口经济部门的季度、月度经济数据,全面综合分析研究,提出可行性意见建议。依法进行计划调整。政府依法提交计划调整方案,人大依法进行审查,并提出审查报告。五年计划中期评估依法开展。在计划实施的第三年,依法对其进行中期评估,撰写中期评估报告。省人大财经委和部分设区市还采取了引入第三方评估方式,对十二五规划执行情况进行评估,着力提升审查及监督工作实效。

三是改进和创新监督形式方法,提高监督实效。有的市县连续8年对重点项目建设开展视察调研,提高财经监督的刚性和实效性。有的市县抓住计划执行中的突出问题开展专项监督和专项工作评议。有的抓住经济发展中的突出问题开展专题调研,并根据调研情况形成常委会决议,以人大常委会决议的形式对经济工作提出具体目标任务。有的建立常委会分管主任与政府有关领导经常性联系机制,就经济工作中的重大问题及时交换意见,沟通信息,以求取得共识。有的在长期规划审查工作中引入第三方评估,并对政府工作进行满意度测评。有的开展专题询问,并采取公开招标形式请研究机构对经济运行中的突出问题进行专题研究。有的将常委会审议意见形成《人大常委会建议》,及时转政府研办,并加强跟踪督办,强化监督实效。有的采取暗访、发放电子问卷、设立微信群专栏等形式,为专题询问、专项监督工作奠定基础。有的启动质询职权,有效地开展监督工作。

四是从实际出发,围绕重点开展监督。从本地实际出发,破除因循守旧的思维定式和路径依赖,以市场思维、倒逼机制找到监督工作的着力点,是市、县人大财经监督的共同特点。有的围绕经济发展的重大问题,把调结构转方式作为经济工作监督重点,对在本市县经济结构中占重要地位的行业进行深入调研,提出解决存在问题的意见建议,强化对政府经济工作的监督。有的围绕政府的重点工作,强化对政府投资重大项目建设的监督。有的围绕人民群众关心关注的热点难点问题,开展专项监督。有的将经济工作监督与代表议案建议办理相结合,把人代会上代表提出的议案建议作为监督工作重点。

五是充分发挥代表作用。省、市、县人大都将发挥人大代表在计划审查监督的作用作为重点,不断拓宽代表参与人大财经工作的渠道。在计划草案初审工作中,召开部分人大代表参加的座谈会,征求对计划草案的意见和建议,并请人大代表参加计划初审活动。在人代会审批过程中,选择财经方面的代表参加计划审查委员会,充分发挥人大代表审查主体作用,提高审查质量。在经济工作监督过程中,无论是听取和审议相关报告,还是对经济工作进行视察调研,都有计划、有重点地选择人大代表参加,为代表履职创造条件,增强代表的履职意识。

二、存在的主要问题

一是计划的宏观指导性和预测性与具有法律约束力的人大审批监督职权不适应。计划经济体制下,国民经济和社会发展计划既有宏观调控方面的政策措施,又有指令性的、微观的、具体的指标,经人代会批准后更具有了法律效力,具有行政和法律的强制性,必须完成。但随着经济体制的转变,政府的职能也在转变,对计划的管理也由指令性、微观的、具体的变为指导性、宏观性和预测性的,市场在配置资源方面越来越发挥着决定性作用,对人大审查批准国民经济和社会发展计划提出严峻挑战。突出的反映是指令性计划指标大多变为预期性指标,由此带来人代会批准计划的刚性职权和政府提交的弹性计划的关系问题,一个弹性的、预测性的计划,还有没有必要通过法定程序批准?执行还有没有必要监督?如果允许执行结果与年初计划有出入,宪法和法律赋予人大审查批准计划职权的权威性和严肃性及法律约束力又何在。

二是计划审批监督法律长期缺位和不健全。从1975年将“地方各级人民代表大会审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算”,1982年将“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”写入宪法以来,人大怎样进行审查监督,一直处于法律缺位状态。虽然宪法和地方组织法多次修改,但关于人大及其常委会审批监督计划职权的规定,多年来仍停留在原则规定层面。全国人大常委会2000年虽出台了《关于加强经济工作监督的决定》,但其只适用于全国人大常委会。监督法2006年终于出台,但关于计划监督的内容很少,并且仍然很原则,计划审查内容、审批程序、审批效力、计划执行情况的监督特别是各级人大在计划审批监督工作实践中创新的监督形式和方法等均未予以明确,可操作性不强。

三是由于法律的不健全和缺乏可操作性,导致人大对计划的审批监督面临诸多问题。首先,审查内容不明确。什么是计划草案,其内容包括什么?长期以来,政府提交人代会的计划草案,是年度“国民经济和社会发展计划主要指标草案”,而法律赋予人代会的职权是“审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展计划草案”,“主要指标草案”能等同于“计划草案”吗。其次,审批程序不明确。如果有代表对个别指标安排有异议,是提出计划修正案还是更改计划指标?更或者如果计划草案未能通过怎么处理?人代会审查审议计划草案的时间要求?计划执行如何监督?执行过程中什么情况下要进行调整?在指标多为预期性的情况下,还有没有必要调整?调整的程序和内容缺少具体规定。第三,计划本身是宏观性预期性的,其执行结果和年初计划的出入是否存在合理性?如何评价和衡量?第四,人代会时间很短,且审议的是经党委通过的计划草案,人大的意见怎样体现?第五,对不按时间提交计划草案及相关材料的,人大如何追究法律责任?这些问题困扰和影响着各级人大的计划审查监督效果,调研中反映突出。

四是人大财经机构和人员力量薄弱。人员少,年龄大、任务重,是市县人大反映的普遍问题。从调研情况看,我省各级人大财经机构特别是县级人大财经机构建设与2001年条例出台时没有太大的变化,机构设置和人员仍远远不能适应所担负任务的要求。从机构设置来看,11个设区市人大仍是只有石家庄、邯郸、保定设立了财经专委。只有4个设区市人大财经工委下设了计划处或经济科。171个县级人大中,设立财经工委的45个,设立财经科室的115个,没有专门财经机构的12个。从人员力量来看,市县两级人大财经机构有8人的只有两个设区市,5－6人的四个设区市和一个县,3－4人的五个设区市36个县,1－2人的分别为65和69个县,即78%的县级人大财经机构为一人或两人。并且县级财经机构人员多为乡镇调整而来,年龄偏大,专业素质偏低。这样的机构和人员现状,面对专业性强,任务繁重的计划预算审查监督任务,其效果是可想而知的。调研时,有的县级人大同志毫不掩饰地说,我们的计划审查监督就是走形式走过场。

五是经济工作监督条例宣传力度不够,法律意识和监督意识有待提高。条例2001年出台后,省人大财经委举办了条例培训班,对省、市、县三级人大财经机构和政府相关部门人员进行了培训,对条例的贯彻执行发挥了积极的作用。但人大、政府五年一换届,人员也相应发生变化,条例的宣传贯彻却没有跟上。从调研情况看,一些政府发改部门人员不知道我省经济工作监督条例的存在,依法按时提交计划草案的意识也无从谈起,条例的一些规定在具体实践中形同虚设,执行严重不到位。如要求政府提前一个月将拟提交人代审批的计划草案提交人大常委会或相关机构初审,在实际执行中,受政府负责人更换、经济工作会议召开较晚、法律意识淡漠等诸多因素的影响,做不到按时提交,调研中市县反映比较突出和集中。一方面是相关政府部门和人员法律观念不强,自觉接受监督意识缺乏,另一方面人大不想、不愿、不敢、不会监督的问题也不同程度的存在。政府和人大缺乏有效的沟通机制,人大的知情权不能得到保证。经济方面的大事都是党委确定后才报人大,政府不能按时提交计划草案和相关资料也缺乏有效的措施,监督的形式感和无力感都影响了人大监督职权的行使。

三、改进和加强计划审查监督工作的思考

张德江委员长指出,人大财经工作是人大工作的重要组成部分,关系到党和国家的大局,关系到人民群众的根本利益。随着改革的不断深入,人大财经工作的地位和作用不断加强,工作任务也越来越重,如何适应新常态的要求,更好地依法履职,是摆在人大财经工作者面前的一个重大课题。计划审查监督作为人大财经工作的重要组成部分,如何履行好职权,监督支持政府做好经济工作,是每个人大财经工作者的使命和职责。

(一)必须加强依法监督,尽快出台计划监督法。党的十八大报告指出,“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强对‘一府两院’的监督”,强调了“依法行使职权”。新预算法的出台,极大地推动了各级人大的预算审查监督工作。作为与预算审批监督同等地位的计划审批监督,也应比照预算法相关规定,制定出台计划监督法,以立法支持和促进计划审查监督。将政府编制计划的职责和程序、报批程序、计划草案和计划报告的内容;人代会审批计划的内容、程序、时间、形式、方法,审查报告的法律效力;常委会监督计划执行的重点、程序、形式和计划调整的前提、范围、时间、调整程序和方式;财经机构对计划草案、计划调整方案的初审权、初审报告的法律地位等等进行具体明确的规定,为计划审批监督工作提供强有力的法律支撑和保障。特别是经过各级人大及其常委会的积极探索和实践的计划初审程序、方法,经济形势分析会议等一系列成功的经验和做法,上升为国家法律的规定,这既是党的十八大和“四个全面”的要求,也是各级人大行使好计划审批监督职权的迫切需要。全国人大财经委已将《关于加强经济工作监督的决定》纳入修改日程,希望能够出台一部适用于全国各级人大的经济工作监督法律。修改后的《立法法》赋予了所有设区的市地方立法权,地方人大也要用积极作为,用好立法权,制定地方性法规推动计划审批监督工作。省人大财经工委在调研的基础上,应对河北省经济工作监督条例进行修改,细化相关内容进行,提高可操作性。

(二)正确认识市场经济条件下计划审查监督的重要地位和作用。十八届三中全会提出“健全人大讨论、决定重大事项制度”的要求,全国人大常委会党组《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》中进一步提出,“人大要把听取审议‘一府两院’工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点”,都进一步明确了计划审批监督的重要地位。虽然随着市场经济体制的建立和发展,原来的指令性逐步转变为指导性计划,市场在配置资源方面越来越发挥着决定性作用,但制定五年规划和年度计划,仍是加强国民经济和社会发展宏观调控、搞好综合平衡的重要手段。因此对计划的审查监督并不是可有可无,而是宪法和法律赋予各级人大决定重大事项、监督政府经济工作的重要职权和职责,应进一步加强和改进。

(三)转变计划审批监督的指导思想。在经济发展的新常态下,财经工作重点要从过去更多关注经济增速转向更多关注发展质量和效益,聚焦结构调整和改革创新。在计划指标多为预期性,刚性监督难以实现的情况下,将审查重点从关注计划指标转移到计划安排的重大投资项目、重要预期目标、重点任务上来。完善对预期性指标的评估,加强对约束性指标的监控,推动计划审查监督工作向纵深发展。加强对计划执行情况的跟踪监督,定期对计划安排和指标完成情况进行考核,对重点支出和重大投资项目进行重点监督,切实增强计划审批和计划执行监督实效。对经济工作中出现的一些新情况、新问题,人民群众关心热点、难点、焦点问题,进行专项工作监督,通过听汇报、开展视察调研等形式,及时了解情况,研究对策,督促政府做好工作。效法全国人大财经委,建立经济形势分析制度,及时发现经济运行中倾向性和苗头性问题,提出有针对性的意见建议,为宏观调控决策提供参考。

(四)加强机构和人员力量建设。计划审查监督工作专业性强,内容多,涉及面广,工作量大,做好审查监督工作,提高审查监督力度,需要专业的人员和专门的机构。近期,全国人大常委会党组《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》在加强县乡人大组织制度和工作制度建设方面提出了许多新的重要举措,其中“根据需要,县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会;健全常委会办事机构和工作机构,设立3个左右工作委员会,加强工作力量和能力建设”的明确要求,为加强县级人大财经机构和人员力量建设提供了千载难逢的机会,也为加强人大财经工作力量和能力建设奠定了扎实的基础,县乡人大要抓住这个契机,积极争取设立财经专委,选择有丰富财经工作经验的专业人员为委员,并争取委员的专职化。设立常委会财经工委,充实专业知识人员力量,建立一支与所担负任务相适应的审查监督队伍,保证其人员的连续性,并善于借助和依靠相关委员会、聘请专家等各方力量,共同推动计划审查监督工作开创新局面。

打铁还需自身硬。面对人大财经工作面临的新形势、新任务、新要求,要自觉地把人大财经工作摆进“四个全面”战略布局来谋划,融入人民代表大会制度与时俱进的历史进程来推进,在适应经济发展新常态的客观要求中来开展,勇于担当,锐意进取,切实履行宪法和法律赋予的神圣职权,全面推进计划审查监督工作迈出新步伐,迈上新台阶。

(作者单位:河北省人大常委会财经工委)