对河北省落实民族区域自治“一法两规定”情况的调查与思考

刘志宏　蔡玉龙　朱　捷

民族区域自治制度是我国处理和解决民族问题的一项基本政治制度,民族区域自治“一法两规定”是我省落实这一制度的基本遵循。为全面了解2011年以来我省民族区域自治“一法两规定”的落实情况,总结成绩、查找问题、改进工作,推动全省民族地方经济社会加快发展。从2015年年初开始,我们结合本年度开展的民族区域自治“一法两规定”执法检查活动,充分利用参加会议、走访代表、联系群众等时机,通过与省政府各部门干部、民族身份人大代表和少数民族群众的深入交流,对我省落实“一法两规定”过程中存在的问题进行了认真的调查,同时对如何改进工作进行了思考。

一、落实“一法两规定”中存在的主要问题

(一)宣传教育不深入,重视程度不够。虽然民族区域自治法是国家的一部基本法律,具有非常重要的地位和作用,但在检查中发现,各地、各部门对这一法律的宣传广度、深度不够,发展还平衡。突出的表现在两个方面∶一是一些上级国家机关对坚持和完善民族区域自治制度的意识不强,有的领导不了解自治法规的内容。一些地方和部门认识不到位,认为坚持和完善民族区域自治制度只是民族地方或民族工作部门的事,对贯彻执行自治法规不够重视,缺少应有的责任心,在指导工作、制定政策时往往忽视少数民族和民族自治地方的特点和困难,导致对少数民族和民族地方的帮扶措施不多,帮扶力度不够。二是一些民族自治地方本身在坚持宣传贯彻民族区域自治制度方面缺乏深度和广度,没有做到家喻户晓、人人皆知,特别是对自治法规和有关政策文件认识不深、理解不透,不能将法规政策与本地实际结合起来想问题,研究提出用足用好政策,促进当地发展的意见建议,一些干部群众还不同程度的存在畏难情绪,有“等、靠、要”的思想。

(二)综合经济实力弱,部分民族地方发展困难。一是先天条件不足,经济社会发展基础薄弱。我省民族地方多处于自然条件较差的地区,尽管近年来部分县发展较快,但与省内先进县相比还有很大差距。9个民族自治县、民族县中有6个属于国家扶贫开发工作重点县,其中丰宁、围场两个自治县和平泉、隆化两个民族县还处在燕山—太行山集中连片特困区,一些地方的水、电、路、讯等基础设施建设滞后,上级安排的建设项目往往因拿不出配套资金而搁浅。二是产业结构单一,抗经济波动的能力弱。民族地方的产业多数是资源依赖型的冶金矿业,生产方式粗放,高耗能、高耗水、高污染,处于产业链低端,科技含量和附加值低,企业适应市场和国家的宏观调控能力弱。如青龙满族自治县,近年来,受国家产业政策的限制和全球金融危机的影响,经济下滑严重,财政困难,今年预测全年财政收入为6.27亿元,比年初预算短收6.61亿元,对全县各项事业发展产生了很大影响。三是生态环境保护要求高,对发展的约束重。我省的少数民族地方多处在京津生态涵养区和水源地,大多属于限制开发地区,多年来,为京津阻沙涵水作出了贡献。以水资源为例,仅承德境内的潮河,平均每年向密云水库输水4.7亿立方米,占水库来水量的56.7%;滦河向潘家口水库输水17亿立方米,占水库来水量的95%。保环境和保安全的双重压力严重影响着经济的发展。

(三)统筹协调力度不够,扶持政策落实不到位。在民族法律法规中,特别是国务院和省制定的若干规定中,明确了许多扶持民族地方经济社会发展的办法和措施,如财政转移支付、基础设施建设配套资金减免、土地整理开发优惠、民贸民品贴息、生态环境保护补偿、矿产资源税收返还、政策调整对税收产生影响的财政补偿、享受西部大开发优惠政策等等,这些办法和措施涉及的落实主体多,对外有北京、天津两个直辖市,对内涉及大部分的政府部门和单位,有的还涉及省委和群团的相关单位。多年来,虽然省、市各国家机关通过民委委员单位现场办公机制不断加大落实力度,取得了显著成绩,但由于在工作统筹协调的力量不足,工作机制不完善,特别是监督惩戒措施不明确、不到位,致使一些扶持政策悬置,没有得到很好的落实。如,多数负有京、津生态涵养和水源地保护的民族地方反映,与他们的投入和受到的影响相比,生态补偿数额小、进展慢,没有达到合理补偿的规定标准;大部分民族地方反映在基础建设配套资金减免上力度不够,许多项目因无力筹措配套资金而搁浅;民族县在经济社会事业发展方面享受自治县有关政策待遇的规定,没有完全得到落实等等。

(四)法规政策不完善,制定配套措施还需要加强。《民族区域自治法》作为一部基本法律,对民族自治地方的扶持规定是原则性的,即使国务院和省人大常委会出台的若干规定,其中也有相当一部分是大的原则或粗线条的要求。为保证“一法两规定”的落实,省人大常委会规定的第34条,要求省政府有关部门和辖有自治县的市政府制定具体的落实办法。从调查的情况看,省政府和35个民委委员单位只有省政府制定的《河北省民族地区发展“十二五”规划》、省委和省政府联合下发的《关于进一步加强和改进民族工作的实施意见》和省财政厅制定的《河北省少数民族发展资金管理办法》三个规范性文件,四个辖有自治县的设区市只有秦皇岛市制定了实施办法,其他单位和市还没有制定出台相关的具体办法。从民族自治县立法的情况看,虽然总体数量居于全国前列,但也存在着变通力度不够、针对性不强、缺乏系统性、立法质量不高的问题,还不能充分满足依法治县的需要。

二、落实“一法两规定”应采取的措施

(一)进一步加大宣传培训力度。加强宣传是提高认识,自觉运用民族法律法规和政策的前提和基础。全省各级国家机关应继续采取措施,积极搭建“民族团结宣传月”等宣传平台,充分运用报纸、电视等传统媒体,积极引入微信、微博等新兴手段,广泛开展民族区域自治法律、法规和政策的学习宣传教育活动,在全社会积极营造知法、懂法,找法、用法的浓厚氛围。要抓住干部,特别是从事民族工作干部这个关键少数,以党校、行政学院为主阵地,将民族法律、法规和政策的培训纳入计划,引导帮助他们学习掌握民族法律法规、政策的内涵,明确法定职责和义务,进一步提高推动落实“一法两规定”和各项民族政策的能力。

(二)进一步加大对民族自治地方的扶持力度。加快经济发展,实现全面小康,是今后五年民族工作的主要任务。省政府及有关部门,应采取切实措施,帮助民族地方加快产业结构调整,发展特色经济,培植优势产业,搞好资源开发和生态建设,最大限度地将资源优势转化为经济优势。要优先安排基础设施建设项目和资金,切实落实配套资金的减免政策,加快民族地方交通、水利、电力、通信等建设,不断增强民族地方自我发展的能力。要进一步加大对民族地方的财政转移支付力度,提高一般性财政转移支付比重,加大各种专项资金向民族地方的倾斜力度,提高各自治县、民族县民族优惠政策财政转移支付资金标准。

(三)进一步加强落实各项扶持政策的统筹协调力度。加强工作统筹,是协调好我省与京津两市之间、省政府各部门之间和省、市、县三级之间关系,推动形成合力,发挥各项政策扶持作用的关键一环。省政府和民宗部门要完善省民委委员制度,现场办公制度和对口帮扶制度,加强领导、充实力量、树立权威、提高能力,建立政府主导、主任单位牵头、委员单位积极作为的工作机制,努力形成落实“一法两规定”,工作有布置、过程有追踪、成效有评价、全程有监督的工作格局。省发改委作为省政府综合经济部门要充分发挥职能作用,在制定省“十三五规划”和民族地区发展“十三五”专项规划时,认真落实“一法两规定”的各项要求,在项目安排、产业政策、资金投入上,向自治县和民族县倾斜,充分发挥规划在促进民族地方经济社会发展中的统筹引领作用。省政府和有关市、县政府要定期听取所属职能部门贯彻实施民族区域自治法和省若干规定情况的汇报,及时协调解决它们工作中遇到的问题。对所属民族工作部门,要在增加工作经费、强化工作手段等方面给予大力支持,使他们在贯彻实施民族区域自治“一法两规定”的中,能更好地发挥统筹协调作用。要充分利用京津冀协同发展成为国家战略的机遇,借助国家的力量,主动对接京津,加强对在资源输出、建立自然保护区、重要生态功能保护区等生态环境建设方面作出贡献的民族地方给予合理补偿问题的研究,共同推动建立一个稳定的、合理的生态补偿机制,彻底解决影响我省民族地方发展和人民生活的老大难问题。

(四)进一步完善民族区域自治法律法规。当前,我国正处于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期。全面深化改革、京津冀协同发展战略的深入推进,为民族地方发展带来千载难逢的机遇。省、辖有自治县、民族县的市政府及有关部门应当结合本地、本部门实际,解放思想,抢抓机遇,抓紧制定贯彻民族区域自治“一法两规定”的具体办法和措施,用足用好国家和省的各项民族地方优惠政策,放大政策红利。各自治县也要摒弃“等、靠、要”思想,锐意改革、主动作为,继续做好自治条例的修订工作,制定有利于自治县经济社会发展的单行条例,为自治县、民族县各项事业发展提供有力的法律保障。

(五)进一步加强对“一法两规定”落实情况的监督。省和辖有自治县的市政府应当经常检查各地各有关部门遵守和执行“一法两规定”的情况,定期听取各有关部门和下级政府贯彻执行的情况汇报。对不履行职责、违反规定的,要责令改正。各级政府民族工作部门要切实发挥职能作用,当好参谋助手,率先执行“一法两规定”,切实依法加强对各部门贯彻执行“一法两规定”的监督检查,并按照国务院若干规定要求,每年向同级人民政府报告贯彻执行情况,提出意见和建议。人大常委会要按照监督法的规定,通过听取和审议政府专题报告、开展执法检查、执法调研等多种方式,加大对“一法两规定”贯彻实施情况的监督,以促进“一法两规定”的贯彻实施。

(作者单位:河北省人大常委会民侨外工委)