人大及其常委会开展规范性文件备案审查工作的调研报告

石家庄市人大常委会法制委

党的十八届三中、四中全会对规范性文件备案审查制定和能力建设作出了重要部署,新修订的《立法法》也对地方备案审查工作提出了新的更高的要求。为推动此项工作的深入开展,加强市人大常委会与县(市、区)区人大常委会在开展规范性文件备案审查工作中的联系,支持和促进各县(市、区)区人大依法开展备案审查工作,根据市人大常委会今年的工作计划,2015年6月中旬至9月下旬,市人大常委会法制委到平山县、藁城市、井陉县、裕华区、灵寿县以片区为单位对23个县(市、区)人大常委会规范性文件备案审查工作进行了专项调研。调研期间,通过召开座谈会,听取县(市、区)人大常委会的相关情况介绍和县(市、区)法制办的工作汇报,了解相关工作人员、县(市、区)人大代表、法律界人士的意见建议以及现场查看文档、相关登记等方式,较为全面地掌握了我市各县(市、区)人大常委会规范性文件备案审查工作的开展情况。

一、各县(市、区)人大常委会开展规范性文件备案审查工作的基本情况

自2007年监督法实施以来,我市各县(市、区)人大及其常委会对规范性文件备案审查工作大都付诸了工作实践,进行了一些有益的尝试,也积累了一定的成功经验,但总体上处于尝试探索阶段,发展也很不平衡。党的十八届三中、四中全会对规范性文件备案审查工作提出了新的要求后,2014年12月河北省人大出台了《关于加强全省各级人大常委会规范性文件备案审查工作的意见》。2015年,市人大将规范性文件备案审查工作列入年度重点工作,为此,印发了《关于进一步加强和改进规范性文件备案审查工作的意见》,并于今年5月召开了全市范围的规范性文件备案审查工作会议,进行了专项工作部署。并邀请全国人大备案审查室的同志授课,采取“以会代训”方式进行了培训。尔后又陆续下发了《石家庄市县(市、区)人大常委会规范性文件备案审查工作细则》(征求意见稿)、并制定了11种涉及规范性文件备案审查的文书,对备案报告、审查登记、分送通知、审查意见等进行了统一规范,以此为标志,我市县(市、区)人大及其常委会规范性文件备案审查工作开始步入快速推进,规范化、制度化发展的轨道。

(一)关于机构和人员设置、制度建设

目前,各县(市、区)人大常委会虽然都没有设立备案审查科,但均明确了人大常委会办公室或法工委为规范性文件备案审查工作机构,并确定了一名相对固定的工作人员负责备案审查的具体工作。各县(市、区)均按照市人大常委会的要求,建立了规范性文件备案审查工作制度,明确了职责,规范了工作程序。从备案审查工作机制来看,各县(市、区)区均确定由常委会办公室承担规范性文件的接收、登记、分送等工作,法工委和各有关工委作为具体审查机构,根据职责分工对报送备案的规范性文件进行审查,审查意见最终由法工委汇总。在各工委之间关系上,主要是根据各自职责进行分工协作,法工委主要负责法律审查,其他有关工委侧重相关专业审查。

(二)关于备案工作

在备案规范性文件的接收登记方面,各县(市、区)均指定了专人负责接收登记和分送审查的具体工作,有专门的登记记录表,材料的归档也做到了规范化,取得了初步成效。如长安区人大常委会建立了“一文件一档案”制度,使每个备案审查的文件均有档可查。在备案的范围上,县(市、区)政府报送本级人大常委会备案的规范性文件,与县(市、区)政府同时报送上一级政府备案的文件基本一致。从数量来看,各县(市、区)有差别,有的县(市、区)年平均数量不到5件,有的超过10件。各县(市、区)区均由政府法制办承担报送备案工作。目前各县(市、区)已经意识到,要加强与政府方面的沟通协调,在人大常委会办公室、法工委与政府法制办之间需要建立比较紧密、融洽的工作联系。

(三)关于审查工作

目前,各县(市、区)人大常委会按照市人大要求,正逐步由过去的被动审查向主动审查与被动审查相结合的方式转变,力求做到有件必审。同时,采用合法性审查为主兼顾合理性审查的方法和标准,积极探索和创新工作机制。一是加强具体审查机构与县(市、区)政府法制办和有关部门的联系、沟通和协调,平山县、长安区政府法制办主动在文件出台前事先征求人大法工委意见;二是领导重视,加强督促。如藁城市针对审查中发现的问题,市人大常委会主要领导专门作出批示,引起了市政府主要领导的重视,促使相关审查意见得到落实。三是做好备案审查工作的报告和公开。各县(市、区)均明确了在年底向主任会议报告全年备案审查工作,并向人大常委会、人代会书面报告,将规范性文件以及备案审查工作情况公开;四是推进工作探索和机制创新。如裕华区为了增强审查工作的力量,拓宽审查工作视野,建立了备案审查咨询团,作为备案审查的专门咨询参谋机构,成员来自审判、检察、发改、财政、教育、建设等20多个部门和单位。

二、备案审查工作中存在的主要问题

今年以来,我市各县(市、区)人大常委会从明确机构、配备人员、建章立制、创新工作方式等方面积极推动规范性文件备案审查工作,取得了一定的成效,但仍处在起步探索阶段,与党的十八届三中、四中全会对规范性文件备案审查工作提出的新要求还存在很大的差距,还存在许多需要依据新修改的《立法法》对一些制度、规定进行修改完善的内容,还存在许多问题和困难。主要表现在∶

一是对规范性文件备案审查工作的重要性认识不够。由于此项工作真正开展的时间还比较短,各项机制尚处于不断完善中,大部分县(市、区)人大及其常委会还没有把这项工作与听取和审议“一府两院”的工作报告、执法检查等监督形式摆上同样重要的位置。各县(市、区)政府规范性文件报备意识不强,普遍不能做到主动报备、自觉报备。部分县(市、区)人大不能主动向市人大常委会报备规范性文件,绝大部分乡镇人民代表大会未向县级人大常委会报备过规范性文件。少数县(市、区)人大虽然也建立了相应的规范性文件备案审查工作制度,会也开了,要求也提了,但是实质性的审查工作还没有开展起来。有的对规范性文件备案审查还存在顾虑和畏难情绪,担心过于较真容易得罪人,怕影响人大与文件制定机关的关系,造成工作上的被动。从地方政府来讲,也还没有高度重视加强规范性文件备案审查工作,有些地方政府对于主动接受人大监督意识不强,认识上存在偏差,没有建立相应的报备机构,对制定的规范性文件不能够主动报送备案,审查报备的及时性、完整性有待加强和改进。

二是规范性文件报备案范围与新要求存在较大差距。河北省《关于加强全省各级人大常委会规范性文件备案审查工作的意见》和市人大印发的《关于进一步加强和改进规范性文件备案审查工作的意见》,都对规范性文件的备案审查范围重新作出了明确规定,要求将政府发布的决定、命令、办法、规定、意见等规范性文件全部纳入审查范围。但是,绝大部分县(市、区)政府对应报备的规范性文件依然根据监督法的有关规定,仅局限于政府决定、命令比较窄的范围,而对于政府决定、命令,也仅限于以“府”“府办”等两种文号制发的文件,其他以政府函件形式制发的涉及公民权利、义务的规范性文件以及以决定和命令名义外的“红头文件”形式,如“办法”、“规定”、“通告”、“意见”、“细则”等,与决定和命令一样具有普遍约束力的规范性文件没有纳入报备范围,大量的规范性文件尚游离在人大常委会的监督之外。这与四中全会提出的“将所有规范性文件纳入报备范围”存在明显差距。

三是备案审查能力建设难以适应备案审查工作的新要求。一是机构人员配备不合理。目前,我市23个县(市、区)虽然明确了常委会办公室或法工委具体承担此项工作,但均未设置专门的备案审查工作机构,更无专职人员负责,其工作人员都还兼有其他职责。二是队伍综合素质不高。监督法实施以来,全国人大常委会较少开展全国范围的培训班,我省也只开展过1—2次,市级的培训工作还没有常态化。由于缺乏有效的培训,队伍总体素质不高,难以适应“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的新要求。另外,备案审查的主体是人大常委会,从目前各县(市、区)人大常委会组成人员的知识、专业、精力等情况看,履行好备案审查职责难度较大,这在一定程度上也影响和制约了规范性文件备案审查工作的开展时效。

四是规范性文件的审查工作有待深入。由于思想认识和工作力量等方面的原因,各县(市、区)人大及其常委会对所有的规范性文件进行全面、深入的审查有待加强。目前,在多数情况下,主动审查往往难以发现实质性问题,停留在形式审查的层面,或者只能选择其中个别文件有重点地进行审查。即使是被动审查真正有效开展起来的也不多,多年来,各县(市、区)人大常委会收到国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织以及公民提出的审查要求和建议非常少,反映了市民和社会各界对人大备案审查工作的知情度、关注度、参与度不高,人大备案审查工作缺乏与外界之间的联系、沟通。此外,在具体审查标准的把握、审查意见的处理等方面,也存在不少困难和问题。监督法第三十条除规定对规范性文件的越权和违法行为予以审查、撤销外,还规定“与法律、法规规定相抵触的”和“有其他不适当的情形,应当予以撤销的”,对是否符合法律、法规的有关规定,在审查中比较好把握,但是否“不适当”,因法律、法规不够明确、细化,各县(市、区)人大常委会在审查监督时,普遍反映很难把握标准,而这往往也是规范性文件不当之所在。

三、加强规范性文件备案审查工作的对策与建议

工欲善其事,必先利其器。完成党的十八届四中全会提出来的∶“把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件”的目标任务,必须不断加强规范性文件备案审查制度和能力建设。

一是提高认识,增强开展规范性文件备案审查工作的使命感和责任意识。

党的十八届三中、四中全会对规范性文件备案审查工作提出了全新的要求∶“把所有规范性文件纳入备案审查范围”“禁止地方制发带有立法性质的文件”,提出如此具体的要求,这在党中央的文件中尚属首次。时代赋予了备案审查工作新的历史使命。各县(市、区)人大及其常委会应充分认识到加强规范性文件备案审查工作是中央的决策,是全面依法治国的一项重要政治任务,必须进一步解放思想,消除顾虑,增强主动性和自觉性,勇于履行法定职责,敢于作为,不断加强备案审查制度和能力建设,切实维护人民群众合法权益,维护宪法、法律的尊严。要通过主任会、常委会、人大会平台,以及各种方式,宣传人大组织法、监督法,使县(市、区)人大常委会组成人员及机关工作人员充分认识到规范性文件备案审查是法律赋予人大常委会的监督职权,树立法制意识,增强依法监督的积极性、主动性。各县(市、区)人大应将规范性文件备案审查工作列入人大常委会年度监督工作计划,将政府对规范性文件审查意见的处理情况纳入对政府依法行政工作考核的范围。同时,在各种场合、利用各种形式,广泛宣传和普及备案审查法律法规知识和规定程序。召开有政府和相关部门分管领导、乡镇人大领导参加的专题工作会议,安排部署此项工作,深化政府及其组成部门的对人大履行职责的认识,促使其自觉报送规范性文件,主动接受人大的监督。

二是建立完善科学的备案审查工作机制,增强监督实效。长制才有长治。必须建立起科学的审查工作长效机制,才能有备案审查工作的“长治久安”。第一,建立台账,落实报备主体责任。备案是规范性文件备案审查工作的第一个环节,是基础,是前提;做好规范性文件备案审查工作首先必须抓好报备工作。目前,各县(市、区)人大常委会办公室是规范性文件备案审查的接收、登记、存档机构,负有把好备案审查第一关——备案关的职责。因此,建议由办公室统一建立台账,督促各报备机关严格按照法律法规规定的报备范围、时间和要求全面落实报备主体责任,并对报备情况定期通报,真正做到应报不漏,有件必备。第二,完善联合审查制度,积极稳妥开展主动审查。新修改的立法法增加规定,有关专委和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。主动审查和被动审查互为补充,是备案审查的一种有效方式。为提高审查工作质量,应建立专委、工委之间的协作机制,一方发现问题时,可采取征求对方意见的形式,必要时可以进行联合审查,召开联合审查会议,共同听取文件制发机关的说明,并提出审查意见,发挥工委和专委的积极性,形成审查合力,增强监督实效。第三,建立衔接联动机制。规范性文件备案审查工作是各级人大常委会的一项法定职责,涉及多个单位和部门。对于审查中发现的重大问题,必要时应及时向同级党委汇报,争取党委对规范性文件备案审查工作的重视和支持。应探索建立党委、人大、政府备案的衔接联动机制。通过衔接联动,形成在党委领导下,人大、政府协作配合的工作格局,形成工作合力,共同维护法制统一,保障宪法和法律的有效实施。

三是准确把握标准,坚持依法审查。严格按照监督法第三十条的规定,坚持标准,突出重点,围绕规范性文件的合法性、适当性和协调性,认真做好规范性文件的备案审查工作。应重点审查合法性,就是审查其是否与宪法、法律、法规和上级、本级人大及其常委会所作的决议、决定相抵触。这种审查,既包括制定规范性文件的主体和程序是否符合法律、法规的有关规定,也包括有无“相抵触”和“不适当”的内容。从实践看,规范性文件同法律、法规规定相抵触的主要表现有作出旨在抵消有关法律性文件精神的规定;与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议中的明确规定不抵触,但与其立法目的和立法精神相反;涉及公民基本权利义务等不允许地方规定的;明显搞地方保护主义,维护部门利益等四种情形。“不适当”的情形,一般是指明显不恰当、不合理、不公平。这些规范性文件未必越权和违法,但从一般常理看,或脱离实际,或显失公平,有损人民的利益和国家机关的宗旨。审查协调性,即不同机关的规范性文件对同一事项的规定必须协调一致,不能相互矛盾。备案审查工作必须坚持严格依法办事。必须严肃、慎重地对待审查、撤销规范性文件工作,绝不能草率从事。建议审查机构先与有关部门沟通,通过召开联席会议、协商座谈等途径,了解情况,充分交换意见后再提出审查意见,对于一些有争议、一时拿不准的问题,应及时与上级人大沟通,把问题搞准,再作决定。

四是设置机构、培训人员,不断增强备案审查能力。规范性文件备案审查工作是一项专业性和政治性都很强的工作,需要设置专门的工作机构,配备专业的工作人员。建议省市两级人大积极向党委呼吁,要求县级人大设置备案审查机构,并配备专业人员。同时,加大培训的力度,可借鉴一些地方的做法。如天津市人大常委会从2011年开始,每年均召开全市的规范性文件备案审查工作会议,市委常委、分管法制的副市长及人大常委会常务副主任出席并发表讲话。会后,将有关材料汇编成册印发各相关人员学习。广州市人大常委会从2009年开始,每年年底召开一次全市的规范性文件备案审查工作会议,各区(县级市)人大常委会分管领导及负责备案审查工作的机构负责人参加,进行总结和经验交流,并在每一次会上确定一个专题,请专家进行讲解。我市今后应进一步加强市级的备案审查培训工作,并逐步制度化、常态化。在开展备案审查工作过程中,还要善于借用审查机构外部的力量,通过建立人大监督工作咨询员、专家库等制度,注重吸收相关领域的专家学者和专业工作人员参与具体审查工作,确保审查工作的全面、深入、有序开展。另外,注重突出代表的主体作用。建议把一定数量人大常委会组成人员、人大代表联名,专门委员会作为被动审查的提出主体,充分发挥他们在规范性文件备案审查工作中的作用。同时,畅通审查建议提出渠道,建立反馈答复机制。立法法的修订,补充了对规范性文件审查意见和建议的反馈机制,明确了“应当反馈”的要求。建议按照新修改的立法法的规定,建立规范的反馈答复机制,每件必回,并明确答复的期限和要求。在建立便捷的审查建议提出渠道方面,可考虑搭网上受理平台,以积极回应社会关切。