关于行使重大事项决定权的调查与分析

王振平

2015年5月以来,根据常委会关于2015年调研工作安排和重大事项决定权立法任务,研究室在安排组织常委会机关开展调研活动的同时,从领导到处室都围绕讨论决定重大事项选定题目,先行一步,使调研工作与法规起草紧密结合,收到了好的效果。现在调研与起草任务均已基本完成。总结此次调研与起草情况,感到无论从理论还是实践上,都需要加深对重大事项决定权性质、区分与作用等问题的认识。下面就此谈几点看法,供大家讨论。

一、讨论决定重大事项是人民之权、国家之权

现代民主最本质的要求是“主权在民”。在我国,人民是一切国家权力的核心,是一切权力的根源和所有者。重大事项决定权,如同立法权、司法权、行政权、监督权、军事权一样,理所当然属于国家权力,并由不同的国家机关来行使,但从实质上看,它来自于人民,归属于人民,这些国家机关只是根据人民授权并代表人民来行使。

对于涉及国家经济、政治、文化、社会、生态等领域的重大事项,由人民说了算,而不是由少数人说了算,是人民当家作主的重要体现。中华人民共和国的诞生,中国共产党成为全国范围的执政党,新生人民民主政权的建立,决定了国家的一切权力属于人民,以工农为核心的劳动者是人民的主体,是决定国家与社会发展的根本力量。人民当家作主蕴含两条根本原则∶其一,人民是国家的主人,必须参与国家事务的管理,对于各项事业发展中的重大事项,有知情权、表达权、参与权、监督权,这是法定的,必须依法实行。其二,国家的一切权力属于人民,国家机构是根据人民的授权得以建立并行使职权的。因此,任何国家机构行使权力必须代表人民的利益,体现人民的意志,并通过实体民主与程序民主,使人民权益得以保障。

从理论上讲,我国实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体,都是为了保障和实现人民当家作主。作为我国根本政治制度的人大制度,首先是民主制度,民主是其精神内核,主要表现在民主的真实性、普遍性、保障性和有序性。一个基本标志就是各级人民代表大会组成人员由人民选举产生,对人民负责,受人民监督。人民通过民主普选,将全部国家权力委托给自己选出的代表,让他们组成各级人民代表大会去统一行使;人民代表大会又通过立法、选举或决定,代表人民将行政权、审判权、司法权、军事领导权等分别委托给它选出的政府、法院、检察院、中央军委等国家机关,由它们各自行使,并进行有效的监督。

从宪法原则上讲,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。中国特色人大制度的优势就是代表的广泛性、集体负责制的整体性、权力内容的重要性。由此可见,人民代表大会是全国人民管理国家事务的基本组织形式,其根基在于人民,血脉在于人民,力量于在人民,以反映和体现人民利益为工作的出发点和归宿。通过人大行使好重大事项决定权,是人民当家作主的直接体现,也是执政党的主张经过法定程序转化为国家意志,实现依法执政的重要途径。

从民主政治建设实践看,人民民主是基于人民当家作主与党的领导的有机统一。中国共产党从成立之日起就以实现人民当家作主为己任。中国共产党是人民利益的忠实代表者,为使这种意志成为国家意志,必须要在取得政权、成为代表人民利益的执政党之后才能实现。中国共产党自从登上历史舞台,一直到走上执政党地位,始终坚持人民利益至上、全心全意为人民服务的宗旨,不断扩大党内民主和人民民主,坚持和巩固人民主体地位,通过各种途径和形式,为实现人民当家作主提供途径、支持和保障。

二、党委决策、人大决定、政府执行是体制之要、机制之要

党委对改革、发展、稳定和各项事业中的重大事项和重要问题具有领导权与决策权;人大对涉及经济、政治、社会、文化、生态等重大事项有决定权;政府作为国家权力机关的执行机关,有重大事项和重要决策的执行权。三者既有联系又有区别,不能彼此割裂,也不能混为一谈。

第一,加强和完善党对重大事项的领导权与决策权。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,党的领导地位是明确载入宪法的。我理解,党的领导核心与领导地位,就是纵览全局、协调各方;就是对党和国家长期的、全局的、根本的重要事项实施领导和决策;就是研究制定国家的路线、方针、政策和重大发展战略;就是领导、支持、保证人民当家作主。在实际工作中,通过制定大政方针,提出修改宪法等立法建议,提出制定国民经济和社会发展五年规划建议,推荐重要干部等途径和方式,来实施党对国家和社会事务的领导。因此,党对国家事务的领导,主要是政治、思想和组织领导,最根本、最主要的是思想政治领导,并不是包办一切,也不是代行国家权力机关、行政机关的职能,直接向人民群众“发号施令”。

《中国共产党地方委员会条例》规定,党的地方各级委员会对本地区的重大问题作出决策。如何作出决策?从程序上说,党的决策是在民主集中制基础上的科学、民主、依法的决策。我党将民主集中制原则作为政权组织形式和活动方式的基本原则,就是保障党内民主和人民民主的实现,保证决策的科学性和民主性。民主是科学决策的基础,法治是科学决策的保障。从内容上说,党的决策是在依法治国的前提下,运用法治思维与法治方式实现依法执政。党的十八大以来,特别是党的十八届三中、四中全会作出关于全面深化改革和全面依法治国的决定以后,为重大事项的决策、决定和执行指明了方向。党领导与组织人民群众的执政能力,是党提出和运用正确理论、路线、方针、政策和策略,领导制定和实施宪法和法律,采取科学的领导制度和领导方式,动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业,有效治党治国治军,建设社会主义现代化国家的本领。

坚持科学执政、民主执政、依法执政,依法实施重大事项领导权与决策权,实现党的执政方式、领导方式法治化,推进国家治理体系和治理能力现代化,必须更好地坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这就要求把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党纵览全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。从巩固和提高党的执政地位与执政能力看,依法治国标志治国理政的重大转折,是新形势下执政能力和执政水平现代化的集中体现。

第二,规范和加强国家权力机关对重大事项决定权的行使。我国宪法和地方组织法明确规定∶各级人大常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。各级人大行使重大事项决定权不是独立于党委领导之外,而是在党的领导下,以体现人民意志为核心,在法治轨道上实现人民当家作主。在重大事项决定权上体现党的领导,一方面要全面贯彻“坚持人民主体地位”和“一切权力属于人民”的根本原则,摆正党组织和国家权力机关的关系,善于把党的主张通过法定程序变为国家意志,并且使党的主张和人民意志更好地统一于立法决策和监督工作之中;另一方面要以保障人民依法享有和行使民主权利为天职,必须以一贯之地坚持人民至上原则,把实现和维护人民群众的根本利益作为全部工作的出发点和落脚点。

中国特定的国家形态,决定了党乃是通过领导人大制度进而实现人民民主的。由此看来,“中国共产党的领导”与“一切权力属于人民”两者在根本上是一致的,全国人大是最高权力中心,中国共产党是最高领导核心,两者交汇的基础就是党的利益、国家利益和人民利益的一致性。中国共产党执政能力的提高不是损害人大制度的运行,恰恰相反,而是通过新的执政方略和执政方式,促进人大制度的良性运行,促进人民当家作主这一政治原则的有序实现。

把党的主张通过法定程序变为国家意识,号召全体人民遵照执行,是我党的一贯政策和制度,并形成有效的运行体系和机制。十八大要求“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”,就是从制度上、法律上保证党的路线方针政策得到贯彻执行,保证党领导人民有效治理国家。党委的重大决策和部署,往往和当地重大改革、发展与建设、与人民群众关心关注的热点问题息息相关。人大坚持党的领导、依靠党的领导,必须使人大重大事项决定权的行使,更好地服从和服务于党委重大事项决策权,把履职的重点放在着力推动党委重大决策部署的贯彻落实上。

第三,明确和规范各级政府重大事项决定权的性质和范围。宪法和法律规定,各级行政机关负责执行本级人大及其常委会的决议决定。经过人代会讨论批准的国民经济和社会发展的五年规划和年度计划,不仅明确了重大改革发展战略、政策和措施,而且包括了重点工程、重大项目等等,需要政府有效地加以落实。在实施过程中,政府也需要根据人代会批准的规划与计划的框架和实际情况,就执行中的重大问题作出行政决策。如何看待这种决策的性质?应当说,这种决策是行政性的,起因于贯彻执行国民经济和社会发展规划和计划,旨在更好地落实人大及其常委会的决议决定,因此属于执行性的、操作性的,与党委决策、人大决定是有区别的,是不能等同和混淆的。

政府对重大事项的行政决策范围是有边际的,这既是建设有限责任政府的需要,也是建设法治政府的需要。各级政府的职责是法定的,它来自于人民的授权和法律的规定。行政机关又是权力机关的执行机关,其自身性质也决定了其职责权限的有限性和法定性。不管是通过民主集中制集体研究决定,还是通过行政首长负责制的个人决定,都不能超出政府法定的职责任务,不能超出人代会批准的五年规划和年度工作报告内容。一般说来,重大规划、重大战略、重大项目、重要投资等等,都已经体现和包括在人代会批准的规划或计划之中了,除了中央、国务院的临时部署和当地的天灾人祸之类的突发事件,超出规划和计划之外的所谓“重大事项”是不存在的。

党的十八大以来,各级政府不断完善重大事项决定与执行体系,确保“三重一大”(重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用)必须严格遵守“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则,经集体讨论作出决定。从健全完善依法决策机制来看,十八届四中全会又把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,要求建立行政机关内部重大决策合法性审查机制和重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,这对于确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确,使重大决策更加慎重、更加科学理性和更加符合民意,具有重要意义。

三、人大有效行使重大事项决定权是改革之需、发展之需

在全面深化改革和全面依法治国的新形势下,结合各级人大工作创新发展需要,确保各级国家权力机关重大事项决定权的行使有法可依、规范有力、执行有效,显得越来越重要。

一是有法可依。人大及其常委会依照宪法和法律规定的权限、程序,对国家或本行政区域内各方面工作的重大事项作出决定或决议,并依靠国家强制力保证贯彻实施,是职责所在、义不容辞。行使好重大事项决定权,关键是解决好依照什么标准界定和遵照什么程序行使这两个问题,而这只能通过立法加以明确。目前,国家对人大常委会立法权和监督权都出台了专门法律,而重大事项决定尚无法律。重大事项决定权,不仅事关全面依法治国的实现,事关党治国理政基本方式的转变,事关法治政府建设,而且事关更好地尊重人民主体地位和实现人民当家作主,因此加快立法步伐已势在必行。多年来,不少省市区制定了相关的地方性法规,并具有了相当长时期的实践经验,都为全国人大制定法律提供了可资借鉴的经验。建议全国人大常委会加快该项立法的调研和起草工作,争取早日出台法律,为党和国家各项事业在法治轨道上更好地发展提供法律保障。

二是规范有力。关于重大事项的界定,要从实际出发,总的看是否属于本地区全局性、根本性、长远性、特殊性的重大问题和对本地区改革开放和现代化建设有重大影响、广大人民群众普遍关注、迫切要求解决的重大事项。从人大的角度看,要分门别类,加以区分∶一类是对计划预算制定与调整的审议与批准决定,它决定着规划与计划、计划与预算是否生效,应属于程序性的决议决定;一类是结合听取审议“一府两院”专项工作,对其中涉及面广、问题突出、影响长远的重要问题和重要工作而作出的属于延伸性的决议决定;再就是自主选择具有根本性、长期性、全局性、特殊性的重大事项,作出具有法规性质的决定。据此,可试行议题管理制度,就是在制定常委会年度工作计划时,根据全省工作中心、政府重大事项报告和人民群众的要求,在确定年度人大常委会工作重点时,明确哪些重大事项需要列入常委会议题,要作出决议决定,然后与“一府两院”沟通,向省委请示予以确定。这样做具有多方面好处,既能提前统一思想认识,取得各方支持,又能早作准备、充分调研,减少随意性和盲目性,切实提高议事决策的质量。

人大的重大事项决定是具有法律效力的,是必须贯彻执行的。因此,要切实提高其针对性和可操作性,确保“一府两院”能够行得通、做得到、办得好。经验表明,要注意的是∶议题选择要具有现实性,决定内容要突出科学性,会议审议要体现民主性,政策措施要具有可行性。我们应当为此作出不懈努力。

三是执行有效。抓好重大事项决定的贯彻落实是各级人大和“一府两院”共同的责任。作出决议决定的人大机关要把贯彻执行情况列入监督检查内容,切实加强检查督导,积极推动有效落实,不能“重决定、轻执行”,把它“束之高阁”“不闻不问”,“一府两院”要不遗余力地抓好落实。要及时向人大常委会报告执行情况,接受人大常委会的监督;对人大常委会听取审议执行情况报告时提出的审议意见,也要抓好整改,全力推动相关工作的开展。从实践看,省人大常委会2011年5月通过的《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》执行得较好,一方面是相关部门高度重视、密切配合、注重落实,另一方面是省人大常委会督促有力,曾经两次听取司法机关整改情况报告,对加强法律监督、促进司法公正起到了积极的促进作用。同时,要重视发挥各级人大代表的作用,加强引导和组织,通过提出代表议案和建议等形式,推进重大事项决定的贯彻落实,促进重大问题的有效解决。

(作者单位:河北省人大常委会研究室)