关于地方各级人大常委会讨论决定重大事项基本程序的思考

赵顺尧

讨论决定本行政区域内的重大事项,是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届三中全会明确提出∶“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”2015年,省人大常委会将讨论决定重大事项立法列为重点工作,将从立法层面对地方各级人大常委会讨论决定重大事项的范围、内容及程序加以规范。

通过深入调查研究,参考兄弟省市的立法经验,笔者认为,立法过程中,应规范设定讨论决定重大事项的基本程序,有效解决重实体、轻程序的问题,增强法规的可操作性。

一、讨论决定重大事项在程序方面存在的问题

一是提出主体尚需明确。在重大事项议案提出主体上,一般规定了常委会主任会议、“一府两院”、人大各专门委员会以及人大代表或常委会组成人员联名提出等,但是,对于本级党委认为属于本行政区域内的重大事项,应该由谁来提出,当前法规中明确的很少。笔者认为,本级党委就涉及国家事务的重大事项提出的建议,应当由常委会主任会议提出议案。

二是内容要求不具体。重大事项议案的内容要求上,没有统一、详细的规定,缺乏可操作性。重大事项议案,一般应包括重大事项的基本情况,与重大事项有关的法律、法规、规章、政策依据,各方面对重大事项的意见、存在的主要问题,重大事项的决策方案以及必要性、可行性说明等。

三是审议机制不健全。与立法机制相比,重大事项决定的审议机制还不健全,审议程序存在走过场的现象。在重大事项议案提出后,由谁来处理,如何进行处理,在程序上缺少一定的约束,存在一些议案难以进入会议议程的现象。有些重大事项议案提交常委会之前,调查研究不充分,没有听取公共群体意见,更没有进行专家咨询和科学论证,导致在常委会讨论时,分歧较大,使相关的讨论和决定难以推进。

二、讨论决定重大事项基本程序的主要内容

人大常委会讨论决定重大事项,一般包括重大事项议案的提出、审议、表决等程序。

一是提出程序。本级党委认为涉及本行政区域内的重大事项,需要由人大常委会进行审议的,可向人大常委会党组建议,由人大常委会主任会议提出议案。人大常委会主任会议、人大各专门委员会可向本级人大常委会提出重大事项的议案或者报告。人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人大常委会提出有关重大事项的议案或者报告。人大常委会组成人员、各级人大代表联名,可以向本级人大常委会提出重大事项的议案。

二是审议程序。常委会主任会议提出的议案,应当由人大常委会会议审议;由人大各专门委员会提出的议案,应当由常委会主任会议决定是否提请人大常委会会议审议;由人大常委会组成人员或人大代表联名提出的议案,应当先交有关的专门委员会审议、提出报告,再由常委会主任会议决定是否提请人大常委会会议审议;人民政府、人民法院、人民检察院提出的议案或报告,应当由常委会主任会议决定提请人大常委会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再由常委会主任会议决定提请人大常委会会议审议。如果地方人大常委会未设立有关专门委员会,常委会主任会议可以委托常委会有关工作机构进行调查研究、提出报告。

三是表决程序。关于重大事项的决议、决定,原则上应该一次审议表决通过,如果遇有重大事实不清或者争议较大的,可以二次审议后进行表决。表决时,应该由人大常委会以全体组成人员的半数或三分之二以上通过。如果有关重大事项的议案或者报告表决未获得通过,但又确实需要作出决议、决定的,可根据人大常委会组成人员的审议意见进行修改,重新提出议案或者报告,由常委会主任会议决定是否列入人大常委会会议议程。

三、规范讨论决定重大事项基本程序的几点建议

加强地方人大讨论决定重大事项的程序设计,是提高地方重大事项决定科学化与民主化水平的重要保证。笔者认为,应从以下三个方面进行加强,进一步规范讨论决定重大事项的基本程序。

一是加强沟通协调。由于工作职能与分工不同,党委、人大、“一府两院”对重大事项的认识也不尽相同。因此,人大应该主动与党委、“一府两院”进行沟通,建立重大事项沟通协调机制。一是及时与党委沟通,重大事项议案或报告应取得党委原则同意后,方可提交会议讨论。二是围绕党委中心工作,与“一府两院”加强沟通,确定年内提交常委会审议的重大事项议案或报告,报同级党委批准后,列入常委会年度工作要点。三是在审议过程中,就重大事项的议案或报告中的一些细节问题,与相关部门加强沟通,及时进行修改完善,确保所提议案符合要求。

二是加强调研论证。重大事项的议案或报告,要么会对本行政区域的经济社会发展产生重大影响,要么与人民群众的生活息息相关,因此,在讨论决定重大事项前,应该深入进行调查研究,科学论证。首先,可以组织人大常委会组成人员、人大代表和有关部门,围绕重大事项议题,对有关工作进行视察或者专题调查研究,掌握第一手的资料,为审议环节奠定基础。其次,可以通过报刊、广播、电视、网站等形式,将重大事项议题及决定草案内容向社会公示,广泛征求意见,实现信息公开,保障民众的知情权。第三,可以采取召开听证会、论证会、专家研讨会等形式,邀请与重大事项议题有密切关系的人大代表和人民群众,以及相关领域的专家学者,直接参与讨论,收集信息,听取意见,畅通渠道,使重大事项决定具有广泛的民意基础,增强决定内容的操作性、实效性和权威性。

三是加强审议决策。进行重大事项议案或报告的审议,对决议决定(草案)进行表决,是人大决定重大事项程序的关键步骤。在审议的组织形式上,在进行分组审议的基础上,还可以采取联组会议、全体会议等审议形式,确保常委会组成人员和人大代表的意见能够充分表达。在现行审议制度上,对决议决定基本采取一审通过的做法,可以根据重大事项决定的特点和审议需要,科学合理地进行审次安排。如果对重大事项议案各方面意见比较一致,可以经一次常委会会议审议通过;如果在审议过程中存在重大意见分歧,或者仍有重大问题需要进一步研究的,可以交下一次常委会会议进一步审议。必要时,也可以在深入调研和充分修改的基础上,在适当的时候再提请审议。

(作者单位:河北省人大常委会研究室)