李园园
重大事项决定权是宪法和地方组织法赋予人大及其常委会的一项重要法定职权。法律规定,人大及其常委会有权对事关发展、改革、稳定和人民群众根本利益的重大事务作出权威性决定,有权依法讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。地方人大常委会依法行使重大事项决定权,是促进本地区决策的科学化、民主化、法制化,推动依法治国、建设社会主义法治国家的内在要求,是发展社会主义民主,建设社会政治文明的重要途径,也是广大人民群众依法行使管理国家和社会事务权力,实现当家作主的具体体现。
重大事项决定权意义重大,但在实际工作中,其重视程度和实践性还远远比不上立法、监督、任免权,还存在严重的缺位问题。具体表现为,从全国人大及其常委会来看,仅行使了宪法列举规定的重大事项决定权,对其他重大事项进行讨论并作出决定的情况很少。从地方人大来看,除每年审查和批准本级国民经济和社会发展计划和财政预决算外,对重大投资项目的确定、重大改革措施以及其他有关经济、政治、文化和社会事业等方面的重大事项,依法作出决定或决议的总体很少。
造成人大重大事项决定权缺位的重要原因之一就是缺乏刚性监督,对应该报告的重大事项不予报告、不履行或不认真执行决议决定的法律责任不明确,或是即使地方性法规中规定了法律责任,却很少能发挥其刚性作用。具体说来,就是上位法在对“一府两院”不报告重大事项、不贯彻执行人大关于重大事项的决议问题上,没有对法律责任的追究问题进行明确的规定以及相应的措施。即使地方性法规中对法律责任进行了规定,也很少真正监督“一府两院”是否按照法规规定对重大事项提请审议或报告。如果“一府两院”存在该报告的没有报告,或没有执行人大决议决定,人大也很少去追究其责任。现实工作中,党委和政府也习惯于包揽本行政区内的各方面重大事项的决策,重大事项一般直接经过同级党委或政府审议就实施。同级政府也习惯于接受党委或者政府颁布的文件或者决议,认为人大及其常委会的决议既不属于党委决议也不属于政府决议,导致人大的决定无法贯彻执行。最后人大重大事项决定权就被束之高阁,造成严重缺位。要解决重大事项决定权缺位问题,就要加大刚性监督力度,对违反重大事项决定权法律法规的行为大力追究法律责任。
目前,虽然在国家层面还没有出台关于重大事项决定权的专门立法,但在省级层面,已出台28项关于重大事项决定权的地方性法规。地方人大常委会在依法行使重大事项决定权的实践中,进行了大量有益的尝试和探索。对有关法律责任的条款,除江西、四川、甘肃三省没有相应规定外,其他均有专门的法律责任条款。其中,我省规定的较为详细,也较全面,其具体表述为∶“有关国家机关有下列行为之一的,由人大常委会责令改正;拒不改正的,人大常委会可以依法提出询问、质询,必要时可以组织特定问题调查委员会进行调查,并根据具体情况提出处理意见∶(一)未按本条例规定报告、备案重大事项的;(二)报告、备案的内容严重失实的;(三)执行不力或者拒不执行人大常委会的决议、决定的;(四)不按规定报告贯彻执行情况的。”此外,陕西、福建等省规定,应当由人大常委会决定的重大事项,有关国家机关擅自作出决定,省人民代表大会常务委员会可以责令限期改正;逾期不改正的,可以依法撤销有关决定,擅自作出决定造成严重后果的,依法追究有关负责人的责任。贵州省规定,决议、决定对执行期限有规定的,执行机关应当在规定期限内办结;需要延长期限的,应当报请省人大常委会主任会议同意。黑龙江省还规定,对于重大事项报告不实,或者在答复询问和接受特定问题调查中弄虚作假、隐瞒实情的,对于负有直接责任的有关国家机关负责人和其他责任人,省人大常委会可以建议其所在单位或者上级主管机关、监察机关给予行政处分。
从对省重大事项决定权的地方性法规的分析中可以看出,没有相关上位法规定,只有宪法和组织法的原则性规定,使得法律责任这块内容没有一个统一的遵循,出现了各省不同的情况,如有的省没有规定,有规定的其内容和程度也不尽相同。所以,还需要我们进一步明确和统一法律责任的相关内容,发挥法律责任该有的刚性约束作用,使重大事项决定权能够真正回归本位。针对这个问题,我提出三点建议。
一是尽快起草出台讨论决定重大事项决定权的上位法,提供上位法支撑,对法律责任部分给予明确规定,并根据上位法规定,对各省地方性法规进行统一,形成统一明确的法律责任规定,增强监督刚性,使决定权的行使真正落实到位。如果不具备制定全国性的人大重大事项决定法的情况,可以考虑由全国人民代表大会常务委员会具体指导各地方人大常委会修订完善关于讨论决定重大事项的地方性法规,以此来加强地方各级人大及其常委会正确有效地行使重大事项决定权。
二是大力开展对重大事项决定权落实情况的监督检查,对违反规定的行为要大力追究法律责任。对于有关国家机关需要提请人大及其常委会审议的重大事项要进行实时监督,对于人大及其常委会作出的决议、决定要进行跟踪监督。如果发现有应报请人大及其常委会进行决定的重大事项而没有报告或者越权作出决定的,对人大及其常委会关于重大事项提出的意见、作出的决定不予办理和执行等情况,要认真追究其法律责任,并且加大这种责任追究力度。像一些省的重大事项决定权法律法规里规定的那样,追究有关国家机关主要负责人的行政责任,使其明白违反法律规定做事的严重性,不敢一犯再犯。在对重大事项报告、决策、决定、执行的任何一个环节,任何一个国家机关都要认真对待,如果违反就必须承担相应的法律责任,这是国家强制力保证人大重大事项决定权制度实施的表现。
三是建立完善与重大事项决定权相关的一系列制度,包括重大事项的政府报告制度、民主听证制度、落实情况汇报制度、决定实施情况的监督检查制度、法律责任追究中的询问、质询、特定问题调查相关制度等。通过形成完备的制度体系,与重大事项决定权的地方性法规相结合,维护重大事项决定权的严肃性和法律效力,增加重大事项决定权的实效性和可操作性,使得重大事项决定权可以回归本位,落到实处,发挥其法律赋予的应有作用。
(作者单位:河北省人大常委会研究室)
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