关于重大事项界定问题的思考

刘健萌

讨论、决定本行政区域内的重大事项是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权,是“国家一切权力属于人民”宪法原则的具体体现。县级以上地方各级人大及其常委会对本行政区域内各方面工作的重大事项有讨论、决定权,但是,宪法和有关法律没有对“重大事项”的范围作进一步明确的规定,使得人大及其常委会在行使这一职权时难以把握重大事项的内涵和外延,在实际工作中极难操作。因此,科学地界定重大事项,明确其范围、调整对象和领域就成为人大及其常委会正确行使讨论、决定权的重要条件。

一、重大事项的界定谁说了算?

《地方组织法》第四十四条赋予县级以上地方各级人大常委会依法行使重大事项决定权,但没有明确相关重大事项应该由谁来界定。有人认为,法律既然赋予人大常委会有重大事项决定权,当然就有对重大事项的界定权;有人则认为,人大常委会界定某一具体事项是否为重大事项没有法律依据。那么,实践中人大常委会有重大事项界定权吗?

笔者认为,“重大事项”的界定具有不确定性,将界定权交由本级人大常委会说了算,合乎法理。首先,虽无法定,但有暗含。虽然说法律没有明确重大事项界定权属于人大常委会,但界定权应暗含于决定权之中;法律既然赋予了人大及其常委会的重大事项决定权,就必然拥有重大事项界定权,合乎法理。其次,立规明确,人大权力。既然地方组织法对重大事项的界定有原则法定,那么地方各级人大常委会依法可以制定相应法规或规范性文件,加以明确人大常委会的重大事项界定权。这也符合谁决定谁界定的一致性法理原则。再次,人大界定,便于行权。赋予人大常委会重大事项界定权不仅合乎法律,而且有利于人大及其常委会重大事项决定权的行使。如果重大事项由“一府两院”来界定,不仅容易混淆人大及其常委会与“一府两院”的决定与执行的关系,而且很容易使人大及其常委会的重大事项决定权被架空,不合法理。

二、重大事项的界定难在哪?

宪法、法律关于全国人大及其常委会重大事项决定权的规定相对明确,但是关于地方人大及其常委会重大事项决定权的规定比较原则。虽然地方组织法将宪法关于重大事项的规定细化为政治、经济、教育、科学等九个方面,但仍然比较笼统,实践中难以把握和操作。因为,重大事项决定权之“重大”,是一个具有程度性、相对性的概念,因层级、区域、时间的不同,重大的含义也不一样,因而成为地方人大及其常委会行使重大事项决定权时遇到的难点。

笔者认为具体到某一重大事项的界定则具有四个方面的不确定性,难以法定。一是不可尽列的广泛性,即只要是法律原则限定内的具体重大事项都是,法律难以一一穷尽;二是具有不同层级的差异性,如某一具体事项在县里属于重大事项,上升到省市一级未必就是重大事项了;三是具有不同区域的差异性,如某一具体事项在甲县属于重大事项,到乙县未必就是;四是具有不同时期的差异性,如今天属于重大事项的,再过几年未必就属于重大事项了。

三、重大事项如何界定?

由于法律对重大事项的规定比较笼统,学者们众说纷纭,提出了多种判断重大事项的原则和方法。对于重大事项的界定原则,大家意见比较一致,可以归纳为应遵循合法性、全局性、根本性、群众性、实际性原则。有的学者对重大事项的具体内容提出了自己的见解,对政治、经济、文化等九个方面进行了进一步细化,但属于理论探讨,适用性不强。

各地方人大常委会对如何界定重大事项的范围作出了重要探索。截至目前,除北京、宁夏、新疆外,其他28个省(区、市)人大常委会已经出台了关于重大事项决定权的地方法规,对重大事项的界定采取原则规定、具体列举和兜底条款相结合的办法。其中,甘肃、贵州、河北、河南、江西、内蒙古、山西、天津、西藏、云南、重庆等11个省(区、市)采取了定义加列举和兜底条款的方式,其他17个省(区、市)采取列举加兜底条款的方式。

原则规定一般分两种,一种是概括式规定,根据地方组织法,从政治、经济、教育等方面进行规定,如《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》规定,本省各级人大常委会讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等各方面工作中具有全局性、根本性、长远性的事项,以及与人民群众切身利益相关的重大事项,适用本规定;一种是定义方式进行规定,如《天津市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》作出规定,本规定所称重大事项,是指本市政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作,以及人民群众普遍关心的,带有根本性、全局性、长远性的,须经市人大常委会讨论、决定或应当向市人大常委会报告的事项。

对重大事项的具体列举一般分三种情况∶一是应当提请人大常委会审议,由人大常委会作出决议、决定的重大事项;二是应当向人大常委会报告,必要时,由人大常委会作出决议、决定的重大事项;三是应当向人大常委会备案的重大事项。有的地方规定了前两种,有的地方规定了第一种。

以《浙江省各级人大常委会讨论决定重大事项的规定》为例,第一类规定的是应当提请本级人大常委会讨论,由人大常委会作出决议、决定的8种事项∶贯彻执行宪法、法律、法规和上级人大及其常委会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施;推进依法治国,加强社会主义民主与法制建设的重要决策;国民经济和社会发展计划中主要经济指标和重要工作目标的变更;本级财政预算的部分变更;本级财政决算;有关人口发展、环境和资源保护等涉及经济和社会可持续发展的重大决策;人民代表大会交由人大常委会讨论、决定的重大事项;法律、法规规定由人大常委会讨论、决定或者人大常委会履行职责需要讨论、决定的其他重大事项。第二类规定的是应当向本级人大常委会报告,听取意见和建议;必要时,人大常委会可以作出决议、决定的14种事项∶国民经济和社会发展计划执行情况;预算执行情况;预算外资金的收支、管理情况;预算执行和其他财政收支的审计情况;经济体制改革的重大措施和产业结构的重大调整;基本养老保险、失业保险、基本医疗保险等社会保险基金和住房公积金等与人民群众利益密切相关的基金或者资金的收支、管理情况;教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展的重大决策;土地利用总体规划、城市总体规划和城市近期建设规划的执行情况;重要江河、湖泊、近岸海域的污染防治规划和生态环境保护规划的执行情况;历史文化名城、历史文化保护区、文物保护单位、风景名胜区和自然保护区的保护情况;国民经济和社会发展中涉及面广、投资巨大、影响深远的重大建设项目的决策和建设情况;重大自然灾害和社会反映强烈的重大事件以及给国家、集体财产和公民生命财产造成严重损失的重大事件、事故及其处理情况;人大常委会任命的人员重大违法、违纪行为的查处情况;法律、法规规定应当向人大常委会报告或者人大常委会认为需要报告的其他重大事项。第三类规定的是应当报本级人大常委会备案的3种事项∶行政区域的调整方案和行政区域名称变更、政府驻地的迁移;人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并方案;同外国地方政府建立友好关系。

此外,重大事项的列举完毕后,一般设有兜底条款。通过定义与列举两种方式,基本上将实践中人大常委会可以作出决议决定的重大事项包括在内,使重大事项的范围更加清晰,有利于人大常委会依法行使重大事项决定权。

(作者单位:河北省人大常委会研究室)