关于优化地方人大常委会组成人员结构的调查与思考

石家庄市人大常委会研究室

人大常委会组成人员作为人大常委会依法行使职权的主体,其组成人员的年龄结构、专业结构、专兼职委员比例是否合理,其能力水平和作用发挥是否有效,直接决定着人大常委会工作的质量。为此,我们组成专题调研组,围绕优化地方人大常委会组成人员结构问题,对近两届石家庄市人大常委会及8个县(市、区)人大常委会组成人员结构情况及职能发挥情况进行了深入调研。通过调研,对存在的问题有了更加深入的了解,提出了优化地方人大常委会组成人员结构的建议。现将有关情况报告如下。

一、地方人大常委会组成人员结构存在的主要问题

经过多年的实践探索,地方人大常委会在优化组成人员结构上取得了不少成效。但从调研看,我市各级人大常委会仍然存在组成人员专业结构、年龄结构不合理,专职委员比例低等主要问题,直接影响着人大常委会能否有效地依法履行法定职权。

一是专业结构不合理。人大常委会组成人员中专业人员少,特别是法律、财税、金融、审计、城市建设方面的专家、学者所占比例较少。以石家庄市第十三届人大常委会为例,现有常委会组成人员48人,其中主任、副主任7人,秘书长1人,市人大常委会工作机构10人,其他党政机关领导、医院、院校及民主人士25人,企业家、工程技术人员5人。所调研的高邑、桥西、鹿泉等8个县(市、区)人大常委会组成人员,其中,党政机关领导占50%,企事业单位负责人占31%,专家、技术人员占19%。从市、县两级人大常委会组成人员看,领导干部多,专家型学者少,特别是懂法律、经济、城市建设、金融方面的专家更少。不合理的专业结构严重影响了人大常委会决定权、立法权和监督权的行使。比如,对于预算监督,由于多数人大常委会组成人员缺乏必要的财政经济知识,有些人甚至难以读懂政府部门提交的预算草案,自然难以进行有效监督。在讨论、决定本行政区域内有关改革、发展和经济建设重大事项时,很多组成人员提不出有实质性、建设性的意见和建议,更提不出超出“一府两院”的政见。

二是专职委员的比例低。地方人大常委会组成人员由专职、兼职委员组成。从调研看,常委会组成人员的专职比例仅占1/3左右。如,石家庄市第十三届人大常委会共有组成人员48人,其中专职委员18人,占37%,兼职委员30人,占63%。某县级人大常委会共有组成人员21人,其中专职委员8人,占38%,兼职委员13人,占62%。专职委员少,兼职委员偏多,给常委会正常工作带来诸多不便。许多兼职委员由于“本职”工作繁忙,难以全身心投入人大工作,往往不认真对待“兼职”工作,在视察、调研及参加常委会会议时,经常请假,即使参加也大多是很少发言。于是出现了“三低一少”现象,即到会率低、发言率低、发言水准低,参加视察、检查等活动少,影响了常委会的会议质量和效果。

三是年龄结构不合理。年龄结构不合理的主要表现是老同志多,年轻同志少。尽管石家庄市本届人大常委会组成人员在年龄结构上较上届有了明显改善,选配了一些年龄相对较轻的同志,但在48名人大常委会组成人员中,50岁以上的有31人,仍占总数的65%。某区人大常委会21名组成人员中,45岁以下的5人,占24%;46－50岁的4人,占19%;50岁以上的12人,占57%。由于常委会组成人员年龄偏大,换届时不少地方一多半的委员要大换班,不利于人大工作保持连续性和稳定性。同时,由于委员大多是从党群机关、行政机关、司法机关退下来的,主观上有退居二线心理,许多委员工作没有积极性。往往是“头年看,二年学,三年干,四年一过等着换。”

二、优化地方人大常委会组成人员结构势在必行

一是优化人大常委会组成人员结构,是贯彻党的十八大精神的必然要求。

党的十八大报告指出,要“健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力”。这充分表明,优化人大常委会组成人员结构是党中央在新形势下加强党的执政能力建设的战略举措,是坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明的重要内容,是势在必行的一项改革。我们必须深刻理解、全面贯彻党的十八大精神,紧密结合本地实际,提出切实可行的改进意见,真正把这项工作落到实处。

二是优化地方人大常委会组成人员结构,是地方人大常委会依法履行职权的需要。宪法和法律赋予了地方人大常委会许多重要职权,要行使好这些职权,需要全体组成人员具备较高的政治素质、业务能力,具有较强的知政、议政能力。这就要求常委会的每一位组成人员,不仅要具备高度的政治责任感和强烈的事业心,也要有一定的法律、经济、城建、社会管理等方面的知识和从业经验。这就对常委会组成人员的知识水平、专业结构、年龄结构等提出了新的更高的要求。只有不断优化常委会组成人员结构,科学合理选配常委会组成人员,才能充分发挥组成人员整体效能,才能提高常委会的议事能力和履职水平,才能更好地保证人大常委会依法有效地行使职权。

三是优化地方人大常委会组成人员结构,是强化地方国家权力机关地位的需要。宪法和法律规定,各级国家行政机关、审判机关、检察机关由各级人民代表大会选举产生,对它负责,受它监督。地方各级人大及其常委会与“一府两院”的关系是决定与执行、监督与被监督、选举任命与被选举任命的关系。地方人大常委会在同级国家机关中的这种特殊地位,必然要求全体组成人员的知识、素质和能力与之相匹配,年龄、精力和职业经历与之相适应,这就要求他们站位更高、视野更广,提出的意见建议有高度、有深度、有力度,只有这样人大权力机关的形象、地位才能真正树立起来,人大权力机关的作用也才能得到更好地发挥。

三、优化地方人大常委会组成人员结构的几点建议

(一)进一步优化专业结构。常委会组成人员不仅要具有较高的政治觉悟和较强的敬业精神,还必须掌握与人大工作相关的知识,只有这样才能在履行职责时抓住重点,有的放矢,取得实效。目前许多地方人大常委会组成人员中大多是搞行政出身,在审议法律性、专业性较强的议题时稍显力不从心。为此,一是注重从选人上优化知识结构。在选配人员时,既要有一定数量实践经验丰富、从事党政工作多年的领导同志,又要有一批擅长法律、经济、管理、科技文化知识的专业人员,尤其要注重增加法律,预算、审计、城市建设、金融等方面的专家,合理搭配社会事务方面专家,形成一个专业结构较为科学合理的知识群体。二是注重从培训上提高能力。要把对各级人大常委会组成人员的培训,纳入干部总体培训计划。采取培训班、法制讲座、外出学习考察等多种形式,不断提高他们的政策法律水平和议政能力。三是注重从实践上提升工作水平。要加强常委会组成人员的实践锻炼,在工作中逐步提升组成人员的视察检查能力、调查研究能力、审议发言能力,不断提高他们的参政议政能力。

(二)进一步提高专职比例。党的十八大以后,各级人大常委会加大了专职委员配备的比例,但兼职委员所占比例仍然比较大。为此,一是要进一步提高认识。充分认识提高专职委员比例,有利于组成人员集中时间和精力来履行法定职责,有利于保证常委会能够更加有效地开展工作。二是要明确专职委员的设置标准。设置专职委员是优化常委会组成人员结构的重大举措,专职委员的水平在某种程度上体现着常委会工作水平。因此,必须明确专职委员的设立标准,严把专职委员的入口关。专职委员必须要政治上坚定、专业上突出,并具有广泛的代表性。三是明确专职委员的设置比例。尽管实现人大常委会组成人员的专职化是必然趋势,但在目前还不能完全实行专职化的情况下,应逐步提高专职委员的比例。从各地实践看,专职委员占三分之二,在现阶段是比较适宜的。但需要注意的是,增加专职委员的数量,绝不是为了照顾和安排转岗干部,而是为了全面提升常委会组成人员的议政水平和工作效率。

(三)进一步优化年龄结构。一是人大常委会组成人员要形成“两头小中间大”、老中青相结合的梯次结构,形成合理的年龄结构。要更多地吸收优秀的中青年同志进入人大常委会,不但可以使常委会工作充满生机活力,避免出现“大出大进、一届一茬、频繁换班”的现象,而且能够保持人大常委会工作的稳定性和连续性。二是建立双向流动制度。通过建立人大常委会组成人员与“一府两院”干部双向流动制度,不仅能够激发常委会组成人员活力,而且能够形成科学规范、能进能出的合理机制,进一步优化常委会组成人员年龄结构。

(四)建立常委会组成人员的考核评价和退出机制。一是建立和完善常委会组成人员考勤制度。因特殊原因确实不能出席会议或参加视察、调研、执法检查等活动的,必须严格批准手续,并对请假次数予以限定。对多次不参加会议或活动的,必要时进行通报批评。二是完善常委会组成人员考核评价机制。要建立常委会组成人员履职档案,实行组成人员向人大代表述职,接受代表评议等办法,使常委会组成人员真正置于代表和群众的监督之下,促使其更好地履行职责。三是对那些长期因病或因本职工作繁忙或被代表述职评议为不满意的常委会组成人员,应视实际情况劝其辞职,形成优胜劣汰的良性机制。