加强和规范乡镇人大建设增强基层人大工作活力

承德市人大常委会研究室

乡镇人大是我国人民代表大会制度的重要组成部分,是最基层的国家权力机关,在基层政权建设中的地位越来越重要。为进一步做好新形势下的乡镇人大工作,我们组成调研组,结合省委、市委人大工作会议精神的贯彻落实和《河北省乡镇人民代表大会条例》的贯彻实施情况,采取实地走访、现场考察、抽样调查、调查问卷、召开座谈会等形式,对全市乡镇人大工作开展情况进行了调研。

一、全市乡镇人大工作基本情况

本次调研活动,我们走访了市、县、区人大常委会代表工委,全面掌握了承德市乡镇人大建设情况。在此基础上,分别到隆化县、宽城满族自治县召开了乡镇人大工作情况座谈会,到双滦区陈栅子乡进行了实地调研、现场考察,并对八县三区的86个乡镇进行了人大工作问卷调查,掌握了全市现阶段乡镇人大工作的开展情况。

目前,承德市共有205个乡镇,乡镇人大代表10308名,专职人大主席205名,副主席190名。通过对86个乡镇人大主席团进行问卷调查,年初制定全年工作要点的有84个,占97.7%;在监督方式方法上开始创新的有48个,占56%;能够熟练掌握《河北省乡镇人民代表大会条例》相关内容的80个,占93%;每年举行4次以上主席团会议的乡镇54个,占63%;有乡镇人大主席团和人大代表相关工作制度的81个,占94%;已经开展乡镇人大代表向选民述职工作的有61个,占71%;履职能力较强的35个,占41%;履职能力水平一般的48个,占56%;对政府承办的意见建议采取过测评手段的69个,占80%。

从总体上看,全市乡镇人大工作的发展是健康的,乡镇人大在各级党委的正确领导下,紧紧围绕经济建设这个中心和国家工作大局,认真履行宪法和法律赋予的各项职责,大胆探索,锐意进取,各项工作和建设都取得了一定成绩,为促进全市物质文明、精神文明和民主法制建设发挥了积极作用。

二、乡镇人大工作面临的主要问题

新形势下乡镇人大工作面临着一些新的情况、新的问题,承德市乡镇人大工作还存在一些问题和不足。

(一)宪法和法律赋予的职权没有得到有效行使。宪法和地方组织法赋予乡镇人大的重大事项决定权、监督权等重要职权行使不到位。在行使重大事项决定权方面,乡镇人大的作用常常被忽视或者无视。比如,乡镇人大在组织召开人代会时不够规范,会议时间过短,会议程序过于简化,许多围绕乡镇重点工作的实施情况,按法律规定应列入人代会讨论和审议的重大事项没有列入会议议程,代表大会行使管理地方事务的民主权利难以得到保障。在行使监督权方面,乡镇人大的监督职能没有得到很好发挥,有实质性的和刚性的监督手段很少运用,组织代表视察检查多是走马观花,代表很少提出有价值的建议和中肯的批评意见。比如,大部分乡镇人大在闭会期间开展的监督活动较为单一,个别乡镇人大很少组织开展监督活动,甚至不开展,导致监督权的行使流于形式。

(二)乡镇人大主动作为意识不强。一些乡镇人大主席团主动作为意识不强,没有建立向党委请示报告制度,缺乏有为才能有位的认识,缺乏经常性地向党委请示汇报的工作环节。不能积极地争取到党委的重视,导致部分乡镇党委对人大工作的性质、地位、作用认识不到位,无论是从工作上还是从落实待遇上没有把乡镇人大摆上应有的位置,没有给人大主席足够的支持,忽视了乡镇人大的法律地位和监督作用,影响了乡镇人大作用的发挥。

(三)乡镇人大主席“种了别人的田,荒了自己的地”。实际工作中,许多乡镇人大主席既要开展人大工作又要参与其他分管工作,有的乡镇人大主席甚至是被当作副乡(镇)长使用,参与政府的工作多,开展人大工作少。而且,在年终县区委组织部门对乡镇人大主席进行工作考核时,常常把乡镇人大主席完成中心工作或政府工作的情况作为考核指标。这些客观的因素造成了一些乡镇人大主席忽略了自己的本职工作,安排包村就包村,安排修路就修路,安排拆迁就拆迁,没有发挥人大主席的职能作用,是“种了别人的田,荒了自己的地”。

(四)乡镇人大代表作用发挥不够,经费缺乏保障。乡镇人大代表大都来自农村基层,文化水平、整体素质参差不齐,人民当家作主的观念和意识缺乏,依法履职的能力不强,审议报告和提出建议积极性不高。在召开人代会期间,代表提出意见、建议数量少,而且质量不高,远远达不到履职的要求。部分代表对自身的地位和作用认识不足,只把代表当作一种荣誉,在参加会议或活动时“一言不发”,评议报告“没有意见”,平时不关注社情民意,履行职责被动参与,代表作用不能得到有效发挥。多数乡镇人大工作经费、代表活动经费与政府经费统一使用,未单独列支,专款专用,不能满足乡镇人大开展工作和代表活动的需求。

三、存在问题的主要原因

造成上述问题的原因,从主观上看是从事乡镇人大工作的同志思想认识还不到位,觉得自己是“次要职务”,工作热情不高,平时不注重业务学习,工作得过且过,影响了人大职能的发挥。在客观上有以下几方面原因∶

(一)乡镇人大权力和地位的规定不明确。《宪法》和《地方组织法》没有明确规定乡镇人民代表大会设立常设机构,也没有明确乡镇人大主席的地位,人民代表大会制度在乡镇一级没有得到完善,缺少根本的制度支撑。乡镇人大主席团长期处在一种权力与地位不相统一的尴尬境地。乡镇人大虽然已经建立了各种制度,但制度本身有一定局限性。现行的制度都是如何管理人大代表、如何发挥人大作用方面,并没有形成如何开展人大工作、人大工作与党政工作如何协调联动的机制。

(二)乡镇人大工作经费缺乏细化的制度约束。《河北省乡镇人民代表大会条例》第五条规定乡镇人大活动经费列入本级财政预算,这项规定每年的乡镇政府预算报告都能反映出来,但都流于口头。由于乡镇经费紧张,参加代表活动的农民代表都是义务的,基本不给误工补助。乡镇人大对列入预算的人大活动经费没有独立支配权,有的乡镇根本没有将乡镇人大活动经费列入预算,自然也就没办法支配。从几年的实际运行情况来看,如何把人大工作专项经费单独列支,执行具体标准是按代表数还是按选民数,数额多少还没有明确的规定,各乡镇执行标准不一,在很大程度上制约着代表活动的开展。

(三)乡镇人大宣传工作不到位。在乡镇农村,我们耳濡目染的宣传内容多为计划生育、文化卫生教育、食品安全等,鲜少有关于人民代表大会制度的相关内容,导致人民群众对人大工作、人大制度不了解,甚至连个别乡镇党委、政府也会忽略人大的地位和权威。这样的舆论氛围怎么能让党委重视人大工作,怎么能让政府积极配合人大工作,又何谈对人民负责,受人民监督。

四、进一步加强乡镇人大工作的建议

乡镇是我国政权层级的“根基”,做好乡镇人大工作,是坚持和完善人民代表大会制度、加强基层政权建设和推动基层民主法制建设的需要。要想让乡镇人大充分发挥职能作用,依法行使法定职权,工作取得实实在在的效果,应从以下几方面入手∶

一是明确指导思想。当前我国正处在建立和完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的新的历史时期,这给地方人大工作提供了新的发展动力和上升空间。在新的历史时期,乡镇人大工作在指导思想上,必须以习近平总书记系列讲话精神和党的十八大、十八届三中、四中、五中全会为指导,围绕依法治国、建设社会主义法治国家的宏伟目标,大力加强社会主义民主法制建设,在坚持党的领导、完善监督机制、发挥乡镇人大代表作用、加强自身建设等方面积极探索相关工作,促进基层人大工作与时俱进。

二是做好顶层设计。首先,从进一步健全乡镇人大机构,提高乡镇人大的权威性,充分发挥乡镇人大职能作用的需要来看,应从立法上考虑建立乡镇人大闭会期间的常设权力机关——乡镇人大常委会。乡镇人大常委会的人员组成、产生和任期,会议时间安排、职责权限等都应作明确的规定。其次,《河北省乡镇人民代表大会条例》的有些条款已经不适应现阶段乡镇人大工作的开展,需要进行修改和细化。比如《条例》第十八条规定乡镇人大主席、副主席在任期内一般不得变动,但在实际工作中执行得不是很好。建议在此规定中添加“如有变动需征求上级人大部门意见”的内容,以保持基层人大工作的连续性。第三,积极做好各市行使立法权的准备工作,在法律法规准许的范围内,进一步完善做好乡镇人大工作的相关规定。

三是健全向党委请示报告制度。坚持党对人大工作的领导,就是要保证党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。乡镇人大工作也是一样,要紧紧围绕乡镇党委的战略部署,统筹安排人大监督、决定、代表等各项工作和重要活动,确保党委重大决策部署和重要举措的贯彻落实。对人大工作中的重大问题、重要事项,由乡镇人大主席团及时向党委请示报告,依法按程序做好相关工作。

四是坚持依法办事。法定性、程序性是人大工作的基础,乡镇人大主席团要在依法办事、坚持程序性的前提下,按照宪法、法律的规定,积极大胆地行使职权,依法召开人民代表大会和主席团会议,保证会议召开的时间,提高会议质量,增强重大决策的民主程度,维护乡镇人大代表权利,发挥代表作用,把一般性表态转变为审议性发言,使会议真正成为发挥人大制度优越性的重要途径。在平时的工作中,乡镇人大主席要坚持到位不越位,尽职不越权的原则,摆正自己的位置,坚决避免违法行政。

五是逐步完善监督机制。乡镇人大主席团要做到既敢于监督,又善于监督,增强人大监督的实效。一方面,要把执法检查与述职评议结合起来,把对具体行政行为的监督与对抽象行政行为的监督结合起来,建立行政、司法机关执法责任制、评议考核制等等,并使之制度化、规范化,强化人大的监督职能。另一方面,要适时在县级以上人大机构建立人大内部的监督机制,即人大督查室,有效地开展对下级人大履职情况的监督检查,推动下级人大更积极、更好地开展工作。

六是加强宣传和乡镇人大代表培训工作。通过对人大性质、地位和作用的宣传,积极引导人们把思想统一到中央和各级党委的战略决策和部署上来,统一到坚持和完善人民代表大会制度上来。提高乡镇党委对人大工作的重视程度,提高乡镇人大开展各项工作的积极性,提高乡镇政府接受人大监督的自觉性。人大代表是国家权力机关的主体,乡镇人大代表作用发挥得如何,很大程度上决定着乡镇人大工作的实效。因此,乡镇人大在闭会期间要做好代表培训工作,采取集中培训、以会代训、专题讲座等形式,保证每个乡镇人大代表每年至少参加一次代表培训。最好将乡镇人大代表的培训工作上调一级,由县区人大统一组织开展代表培训工作,提高基层人大代表的综合素质。此外,还要按照《代表法》的有关规定,将乡镇人大代表的活动经费纳入财政预算,足额拨付,专款专用,为代表在闭会期间履行职责提供保障。同时,要建立代表联系、激励、约束制度,加强对乡镇人大代表的监督。

总之,加强和规范乡镇人大工作是一项系统性工程,既要看到工作的紧迫性,积极发挥主观能动作用,又要看到任务的艰巨性,坚持不懈、脚踏实地地工作。我们要通过研究新情况、新问题,形成新观点、新思路,努力开创乡镇人大工作新局面,为进一步推进我国民主法治建设进程作出新的贡献。