档案利用服务的水平政策

水平政策是指适用于整个档案利用服务领域，或者适用于多种类型的档案机构和多个类别的档案信息领域的政策。它是为了解决较广领域和多个部门的需要与问题而制定的。根据已经出台的档案利用服务政策现状，水平政策又可以按政策目标的多寡和与“利用服务”的紧密程度分为专项政策（政策目标较为单一的利用服务政策）和非专项政策（政策目标对象多样化的利用服务政策）。

第一，档案利用服务的专项政策直接针对利用服务领域的某一个或某一类问题，具有较为清晰的政策内容边界。

如解决开放问题的三个行政规章：《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（1991年9月27日发布施行）、《各级国家档案馆开放档案办法》（1992年7月1日施行）、《外国组织和个人利用我国档案试行办法》（1992年7月1日施行）；又如规范档案利用收费问题的《利用档案收费规定》（1992年4月1日执行）、《利用科学技术信息资源收费的规定》（1992年4月1日执行）；再如规范信息资源开发利用的《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》（2004年12月29日发布）。笔者已梳理出我国现有的档案利用服务专项政策共32件，具体见表2-2。

如果以政策制定所针对的目标群体为分类依据，我们可以将专项政策分为两类：一是针对利用服务活动中的服务主体，为了调整规范档案机构的服务行为而出台的法规文件，二是针对利用活动中的利用主体，为了调整规范社会利用者的利用行为而出台的法规文件。当然，两类主体活动的同步性和相关性使得两类政策的内容互相交叉，规范服务主体行为的政策必然也影响到利用者的活动范围和能力。但是，尽管两者在内容上存在交叉重叠，出发点和控制点却有所不同，在政策设计上也存在差异，能够反映出政策制定者不同的关注重点。因此，两类政策不会完全重合，也不应相互替代。例如，美国在颁布了为规范政府信息服务提供者行为的《信息自由法》之后，几乎每年都出台《公民利用信息指南》，规范政府信息利用者行为，给公民利用信息以详尽细致的指导。从笔者梳理出的专项政策来看，目前我国从规范利用者行为角度出台的政策仅有《外国组织和个人利用我国档案试行办法》（1992年7月1日施行）一项，其他的政策均以档案机构作为目标群体，利用者“隐身”其后，较少成为专项政策的直接调控对象。

第二，档案利用服务的非专项政策并不是专门针对利用服务问题而出台的，但利用服务是其调控对象之一。关于利用服务的规定与其他相关内容集中在同一政策文本之中，调控边界相对专项政策较为模糊，政策目标也相对丰富。根据其表现形式和文本特征来看，又可以分为以下三类。

一是档案政策之三大行政法规中的相关规定。即《科学技术档案工作条例》、《机关档案工作条例》和《档案馆工作通则》。机关档案（档案室）工作、档案馆工作和科技档案（技术档案）工作是我国档案政策的三大领域，占据了我国档案政策的核心地位。而三大行政法规是三大领域的行动指南和行为准则，适用于三大领域中各种类型和性质的档案机构及其所保管的档案信息。

《科学技术档案工作条例》（1980年12月27日发布施行）共6章36条，除总则和附则外，主体部分为科技文件材料的形成和归档、科技档案的管理、科技档案工作管理体制和科技档案干部。该条例是“为了建立、健全科学技术档案工作，完整地保存和科学地管理科学技术档案，充分发挥科技档案在社会主义现代化建设中的作用”而制定的。其政策规定主要针对档案信息的形成、积累、整理和归档，对“利用服务”没有设置专门章节，但在第三章“科技档案的管理”的第十三条、十四条、十五条、二十条中，规定了科技档案部门提供服务、编制检索工具和参考资料的义务；规定了借阅和复制科技档案要有一定的批准手续；规定了各单位定级审查和及时调整科技档案密级，扩大利用交流的责任；规定了对利用效果进行调查和建立借阅统计制度的要求；规定了建立重要档案副本，保证档案安全和提供利用的要求。

《机关档案工作条例》（1983年4月28日发布施行）共6章30条，主体部分为机关档案工作体制、机构和干部，档案的接收，档案的管理和提供利用，档案的移交。第四章专门针对“档案提供利用”设置了若干条款，第二十条、二十一条、二十二条、二十三条规定了如下内容：机关档案部门编制检索工具和参考资料、主动开展利用服务、掌握利用效果，建立借阅制度、根据机密程度确定利用范围和审批手续、制作档案副本、采用先进技术进行现代化管理等。与《科学技术档案工作条例》相比，该条例对档案利用服务略为重视，相关规定也更加细致，但遗憾的是服务“内向性”过强，排除了“面向社会”的开放性服务。其第二十条的有关内容与我国2008年5月施行的《政府信息公开条例》发生了冲突，即“机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。对外提供利用需经上级主管机关批准”。

《档案馆工作通则》（1983年4月26日发布施行）的第四章“档案的利用”对档案馆的提供利用制定了七项条款（第十八条至二十四条），从开放历史档案、设立阅览室、提供方便利用条件，到利用者查阅、摘录、复制开放和未开放档案的手续和程序、费用和方式均一一作了具体规定。并在总则中明确了档案馆的科学文化事业机构性质和提供各方面利用的责任，以及开展利用服务的基本任务。从三大法规可见，目前我国面向社会大众、真正具有“公共性”的档案服务主要是指档案馆的提供利用工作。

二是六个档案事业发展规划中关于档案利用服务的部分。如《一九八三年至一九九○年档案事业发展规划》、《档案事业发展“七五”计划（1986—1990）》、《全国档案事业发展十年规划和“八五”计划纲要（1991—2000）》、《全国档案事业发展“九五”计划（1995—2000）》、《全国档案事业发展“十五”计划（2001—2005）》、《全国档案事业发展“十一五”规划（2006—2010）》。各个时期的档案事业发展规划都在奋斗目标、指导思想和工作方针中明确了为社会主义现代化建设“有效服务”的宗旨，并在基本任务中指明了该时期档案工作的服务重点和领域，以及机关档案机构、科技档案机构和档案馆开展利用服务的切入点和着力点。

三是档案工作重要会议的领导讲话中关于档案利用服务的指示。如每年例行召开的全国档案工作会议、全国档案局馆长会议、全国档案馆工作会议等；又如适应时代需要召开的专项会议——全国档案资料工作先进经验交流会（1959年6月）、已公开现行文件利用工作座谈会（2004年6月）、全国档案馆拓展社会服务功能座谈会（2006年3月）等重要会议。相对于档案事业发展规划而言，档案工作重要会议是短期的事业规划和具体的工作安排，主要确立年度档案工作目标、任务、内容和方式。对于一定历史时期的重要使命和核心工作，均召开专项会议进行周密部署。