档案利用服务政策总体特征

一是从政策宏观导向上看，连续性和发展性相结合。档案利用服务的基本宗旨具有连续性。无论是利用服务专项法规规章的总则，还是档案提供利用工作文件中的指导方针，都体现了一脉相承、一以贯之的特点。为“党和国家各项工作服务”、“便于社会各方面利用”、“为社会主义建设服务”、“为两个文明建设服务”、“服务大局服务中心工作”始终贯穿在利用服务相关规定之中，“档案社会利用观”不断被阐释和发展。同时，档案利用服务在不同时期的基本任务又具有发展性。从“开放”到“开发”，从“提供利用”到“信息服务”，从“为政治斗争服务”、“为历史研究服务”到“为经济建设服务”、“为和谐社会服务”，档案提供利用的服务重心和核心任务根据党和国家不同时期中心工作的变化而不断调整。

二是从政策体系和内容结构上看，稳定性和变动性相结合。档案利用服务政策的基本内容框架保持相对稳定。例如我国档案利用服务政策的目标群体一直集中在档案室和档案馆，对于如何提供服务或如何控制使用极为重视，但档案利用者如何实施利用行为一直未能成为政策的直接对象。尽管档案提供利用工作的政策规定中也包含了对档案利用者行为的要求，但明确以利用者个人为调控对象的法规仅有《外国组织和个人利用我国档案试行办法》一项。同时，档案利用服务的具体规定随着外部需求发展和服务意识加强而不断修改和补充。以档案利用制度为例，虽然编制检索工具、办理借阅登记和利用手续、确定利用范围、规定利用方式、保护和利用并重等内容条款早在20世纪60年代就已经出现，并在80年代基本固定。但检索工具由手工编制案卷和文件目录向计算机全文检索发展，利用手续从凭介绍信向只需身份证明简化，开放时间由30年以上向即时开放缩短，利用方式增加了网上目录和全文公布等。

三是从政策文本的具体设计上看，原则性与灵活性相结合。例如《档案法实施办法》中关于国家档案馆保管的档案的开放时限，既规定了原则性的满30年定期开放，又根据档案信息内容的性质特点，规定了“自本办法实施之日起向社会开放”、“随时向社会开放”、“延期向社会开放”等灵活处理的补充规定。又如《利用档案收费规定》，既对收费范围、收费项目作了统一规定，又给具体的收费标准设置了灵活处理的空间，在收费额度上留有弹性。

四是从政策制定与环境变化的关系来看，超前性与滞后性并存。

档案利用服务政策是“在档案工作实践经验的基础上提炼出来的关于档案和档案工作的理性认识”，是“档案学理论运用于档案工作实践的中介和桥梁”，^〔39〕因此，政策制定都是源于又高于服务实践的，具有一定的超前性，这样才能准确识别关键问题、深刻分析主要原因、科学判断发展态势，为服务实践指明方向。

然而，从理论上说，任何政策在出台之时就已经滞后了。因为，政策面临的社会问题复杂而多变，而颁布的政策文本在一定时期却处于静止稳定的状态。所以，无论政策在制定之初多么超前，执行了一段时间后，部分条款就会逐渐产生和暴露出与时代变化不相适应的问题，表现出与现实“断裂”的滞后性。再完美的政策也需要不断地修改、补充和完善。因此，“当我们坚持一项政策的时候，最糟糕的方式是政策出台伊始就将它说得尽善尽美，最明智的方式是正视它的缺陷，不是压制而是鼓励人们议论它的不足，在推行这一政策的同时，寻找配套手段，以期减少缺憾。”^〔40〕

我国档案利用服务政策的重要专题——档案开放政策就是一例。以《各级国家档案馆开放档案办法》（1992年施行）为代表的，形成于20世纪90年代的档案开放政策曾经是我国档案利用史上的一次具有深远意义的飞跃。它不仅给公民提供了利用档案、开启历史宝库的机会，而且促成了档案工作从封闭走向开放的转型。业内人士曾经为它的出台而欢欣鼓舞。客观来看，我国的档案开放政策规定在当时确实是进步的，“30年”档案封闭期的原则性规定遵循了当时西方各国的惯例。^〔41〕但是，进入21世纪以来，西方各国以公民信息自由权为基石的信息公开制度纷纷确立。受到现行文件公开的影响，档案封闭期也相应缩短。保密文化浓厚的英国在2000年根据新出台的《信息公开法》（The Freedom of Information）删除了之前《公共档案法》（The Public Records Act）中关于档案开放30年封闭期的规定^〔42〕。在我国《政府信息公开条例》已出台的客观环境下，档案学者质疑档案开放期限的呼声日益强烈，现有档案开放政策规定的滞后性日益凸显。