档案利用服务政策对“社会服务”的倡导

从20世纪50年代的两个“利用方针”，到80年代两次“开放”的深化和“开发”的发展，再到21世纪“社会（化）服务”和“开发信息资源”并重，我国档案利用服务政策所倡导的“社会利用观”逐渐强化，“社会服务”的意识越来越明确，“面向社会”成为服务宗旨和方向。

但政策对“社会服务”的倡导并不是一开始就确立的，而是经历了从“为政治斗争服务”向“为科学研究服务”的发展，经历了从“面向机关和团体”到“面向普通公民”的转变。

新中国的档案工作是建立在国内外政治局势较为敏感和紧张的环境之下的。筹建国家档案馆、集中管理旧政权和革命历史档案，主要是为了政治斗争和对敌斗争的需要，因此一开始就十分重视向国家机关和单位提供档案利用服务。而且新中国档案事业的建设是从建立机关档案工作开始的，为机关工作服务自然成为当时的主要服务方向。“为科学研究服务”在特定的历史条件下也仅仅局限于以国家科研团体为主的，以党史研究、历史研究为主的“政治性科研”，而非纯“个人性”的学习研究。实践证明，“以利用为纲”的档案工作方针主导了我国档案工作服务体制的发展，发挥了正面导向作用，并成为当前强化档案馆公共服务能力建设的深远思想渊源。

20世纪八九十年代，历史研究的需要推动了档案利用服务向学术研究领域延伸，档案利用服务的“政治性”被两个“开放”方针所强调的“社会性”所取代。“在服务方向上，由以往主要为党政机关服务、为政治斗争服务，转变为面向社会，为党和国家各项工作服务，为对外文化学术交流服务，以适应‘四化’建设和各项改革的需要。”^〔43〕“开放历史档案”和“档案馆开放档案”从资源和机构两个方面体现了档案服务的“社会性”，推动了我国档案利用服务实践具有重大历史意义和现实意义的两次飞跃。“开发信息资源”从“信息价值”和“利用效益”上丰富了这种“社会性”，政策向“为经济建设”和“为学术交流”服务倾斜。

21世纪以来，随着改革开放的日益深入，综合国力的不断增强，公民信息权利意识的逐渐觉醒，以及利益多元化社会态势的确立，档案利用服务工作所处的外部环境发生了新的变化，服务对象、客体资源、利益关系都在这种变化中不断拓展，并进一步走向社会化。早已确立的“面向社会服务”在这种多元化和社会化发展中融入了“科学发展观”与“和谐社会”的理念，提到了“以民为本的公共服务”新高度。

国家档案局局长杨冬权在“浙江省档案工作服务民生座谈会”上指出，“要建立服务民生、服务人民群众的档案利用体系。要改变过去重单位、轻个人，重业务、轻民生的档案利用观念，树立‘服务民生与服务业务并重，服务领导与服务群众并重’的利用观念，把所有涉及民生、涉及人民群众直接现实利益的档案优先提供给广大人民群众利用，使档案的利用体系能够便捷高效地为民生服务、为广大人民群众服务。”^〔44〕这样一种“以民为本”的利用体系实际上已经拓展了传统意义上的“档案利用服务”，蕴含了以全体公民的“公共利益”为本位，具有鲜明“公共性”的“档案公共服务”。

在国家改革与发展的历史车轮滚滚前行的进程中，档案事业、档案服务工作的外部环境也发生着种种变化，档案利用服务政策所要协调的领域不断扩大，目标对象不断增加，政策变革和创新势在必行。一方面，“制度变迁一般是渐进的，而非不连续的”。^〔45〕“档案公共服务政策”在价值导向、内容体系和具体设计上都会对现有的档案利用服务政策产生一定的路径依赖，不可能脱离现有政策框架而建立毫无根基的“空中楼阁”。因此，笔者对“档案公共服务政策”的研究以现有档案利用服务政策为起点，需要纵横分析其发展过程和系统结构。另一方面，在档案事业“以人为本”、“服务民生”发展方向逐渐明确的当下，“档案公共服务”的倡导将为档案工作在和谐社会贯彻科学发展观找到理想切入点。作为档案政策的一个子系统，档案利用服务政策应该向以“公共服务”为目标和方向的档案公共服务政策“完善创新”，从价值导向、体系构建、内容设计各个层面进行调整与创新，增强对档案服务的公用性、公益性、公众性的支持力度，为全社会的档案服务融合与发展提供更加有力的政策工具。

注释

〔1〕［美］道格拉斯·C·诺斯《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第1页。

〔2〕据《汇集》“说明”的介绍，第一集和第二集中包括了中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅发布的档案工作指导性文件、规章制度。

〔3〕经向国家档案局法规司咨询，确认《汇集》第九集正在编撰中，尚未出版。

〔4〕北大法律信息网，http://law.chinalawinfo.com/index.asp（检索日期2008年3月12日）。

〔5〕中国法律资源网，http://www.lawbase.com.cn/lawdata/search.asp（检索日期2008年3月12日）。

〔6〕根据《汇集》第三集中所附的“已收入《档案工作文件汇集》第一、二集的现予废止和自行失效的规章目录”，1955—1985年废止失效政策共计28件。为了保证数据的准确性，经与国家档案局发布的三个通知和2007年第1号公告逐条核对，修改原数据。具体目录参见：《国家档案局关于废止部分档案工作行政规章的通知》（1987年8月15日）、《国家档案局关于第二批废止档案工作行政规章的通知》（1988年7月18日）、《国家档案局关于第三批废止档案工作行政规章的通知》（1992年5月23日）、《关于发布废止规章目录和现行有效规章目录的公告》（2007年12月5日）。

〔7〕档案展览、编研、出版、通过新闻媒介发布信息、拍摄电视录像等服务方式的有关规定散见于“档案宣传工作类”政策文件之中。笔者认为，档案宣传工作既是档案界“优化档案工作外部条件推进事业持续发展的必要保障”，也是提供档案利用的一种重要途径和补充方式。例如档案开放数量和范围、开展档案服务新项目常常需要通过宣传工作来告知于社会。

〔8〕为了避免梳理分类过于主观，笔者析出的档案利用服务专项政策在政策题名中均含有“利用服务”领域的关键词，如“利用”、“服务”、“开放”、“使用”、“开发”、“出版”。

〔9〕见马仁杰、张胜春《论我国档案利用理论的形成与发展》，《档案学通讯》2002年第5期，第29—33页。

〔10〕见傅华《走向辉煌（之五）——档案利用服务工作的拓展与深化》，《中国档案》1999年第5期，第8页。

〔11〕《国务院关于转发国家档案局关于全国档案工作会议的报告的批示（1958-06-11）》，《汇集（第一集）》，档案出版社1986年版，第20页。

〔12〕《一九五八年至一九六二年全国档案工作的总结和今后的任务（1963-02-15）》，《汇集（第一集）》，档案出版社1986年版，第47页。

〔13〕《进一步提高档案工作水平，积极开展档案资料的利用工作，为社会主义事业服务——曾三局长在全国档案资料工作先进经验交流会上的报告》，《汇集（第一集）》，档案出版社1986年版，第30—31页。

〔14〕《中共中央办公厅同意〈机关档案室工作通则〉的通知（1961-12-31）》，《汇集（第一集）》，档案出版社1986年版，第93页。

〔15〕《国家档案局发送〈县档案馆工作暂行通则〉和〈省档案馆工作暂行通则〉的函（1960-03-18）》，《汇集（第一集）》，档案出版社1986年版，第143—151页。

〔16〕《国家档案局关于发送〈关于开放历史档案的几点意见〉的通知（1980-03-17）》，《汇集（第二集）》，档案出版社1985年版，第206页。

〔17〕一是关于历史档案的开放与控制使用的界限，详细列举了9类控制使用的历史档案。二是关于历史档案的复制，对大量反复复制历史档案造成损坏和擅自转让档案的行为进行限制。三是关于历史档案的公布与出版，强调公布和出版历史档案是一项很严肃的工作，公布权属于党和国家，由党和国家授权档案馆执行。并要求各级档案馆除接待查阅、举办展览、举办学术报告会和编印刊物公布档案外，还应努力创造条件进行专题档案史料编辑和出版。四是关于外国学者利用历史档案，应当本着平等互利、内外有别的原则，既要热情接待，又要慎重处理。

〔18〕《中共中央、国务院批转国家档案局关于全国档案工作会议的报告（1980-02-14）》，《汇集（第二集）》，档案出版社1985年版，第9页。

〔19〕《档案事业发展“七五”计划（1986—1990）》，《汇集（第三集）》，档案出版社1988年版，第13页。

〔20〕《国务院办公厅转发国家档案局〈关于加强档案馆建设和进一步开放历史档案的报告〉的通知（1986-09-11）》，《汇集（第三集）》，档案出版社1988年版，第244页。

〔21〕《档案事业发展“七五”计划（1986—1990）》，《汇集（第三集）》，档案出版社1988年版，第15页。

〔22〕《全国档案事业发展十年规划和“八五”计划纲要》，《汇集（第五集）》，档案出版社1997年版，第77页。

〔23〕见王强《论国家档案政策》，《档案学研究》1996年第S1期，第25页。

〔24〕是对国档发［1987］21号《关于利用档案收费有关规定的通知》的修正。参见《国家档案局转发的〈关于发布中央管理的档案系统行政事业性收费项目及标准〉》的附件一和附件二，《汇集（第七集）》，档案出版社1999年版，第372—376页。

〔25〕国家档案局网站，http://www.saac.gov.cn/ldjh/txt/2005-07/04/content_78526.htm（检索日期2007年10月27日）。

〔26〕国家档案局网站，http://www.saac.gov.cn/ldjh/txt/2005-06/09/content_78672.htm（检索日期2007年10月27日）。

〔27〕见杨冬权《团结奋斗　开拓进取—开创档案工作服务和谐社会建设的新局面——在全国档案局长馆长会议上的讲话（2006年12月14日）》，《中国档案》2007年第1期，第11页。

〔28〕见蔡学美《档案信息资源开发利用试点工作启动》，《中国档案》2007年第1期，第21页。

〔29〕《国家档案局关于发布〈档案法规体系方案〉的通知（国档发［1992］6号）》，《汇集（第五集）》，档案出版社1997年版，第279—286页。

〔30〕见朱玉媛《档案法规学新论》，武汉大学出版社2004年版，第97—98页。

〔31〕分别是：一、按照档案工作流程和内容分为档案接收获取、档案信息加工整理、档案鉴定、档案保护、档案信息资源开发利用法规。二、按照档案工作性质分为党政档案、企业档案、城建档案、高校档案、乡镇档案管理法规。三、按照档案法所调整的档案关系分为机关档案、档案馆、档案行政管理、科技档案、专门档案、私人档案等法律规范。

〔32〕见罗曼《信息政策》，科学出版社2005年版，第4—12页。七类方法：如罗兰的等级式信息政策体系，莫尔的层面—因素信息政策体系，希尔、赫尔农和雷利的要素信息政策体系，兰卡斯特和伯格的层面信息政策体系，克里斯蒂安松和拉杰伯格的层面—方面信息政策体系，曼斯尔和温恩的交叠式信息政策体系，马费城等的国家信息政策体系。

〔33〕见张金马《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第28—32页。

〔34〕基本政策是党和政府给有关团体、个人的行动规定或指明大方向的公共政策。

〔35〕具体政策就是党或政府为解决具体问题而给有关部门和个人规定的行动准则。

〔36〕“元政策”这一概念是相对于作为有关机构团体和个人的行动准则或指南的一般公共政策而言的，它指的是规范与引导政策制定行为本身的准则或指南，即关于如何制定政策的政策。元政策决定着哪些组织和个人按照怎样的程序、依据什么原则、采用什么方法来制定政策，它牵涉到整个政策制定系统。

〔37〕见谢明《公共政策导论》，中国人民大学出版社2004年版，第21页。

〔38〕《全国人大常委会法制工作委员会副主任乔晓阳同志在第二次全国档案工作法制工作会议上的讲话（1996-08-08）》，《汇集（第六集）》，档案出版社1997年版，第308页。

〔39〕见李财富《谈档案工作政策》，《档案》1996年第4期，第18—19页。

〔40〕见郑也夫《用寄宿制和公民服役制克服独子症》，《南方周末》2007年7月5日（周四），E30版。

〔41〕20世纪90年代，美国档案开放利用的法律依据是1972年发布的11652号总统行政命令。英国则沿用1958年的《公共档案法》。其中档案的封闭期也都是“30年”。参见黄霄羽《外国档案工作纵横论》，中国档案出版社2002年版，第164、213页。

〔42〕History of the Public Records Act.［2006-08-29］http://www.nationalarchives.gov.uk/policy/act/history.htm.

〔43〕《国务院办公厅转发国家档案局〈关于加强档案馆建设和进一步开放历史档案的报告〉的通知（1986-09-11）》，《汇集（第三集）》，档案出版社1988年版，第245页。

〔44〕《杨冬权在浙江省档案工作服务民生座谈会上的讲话》，国家档案局网站，http://www.saac.gov.cn/ldjh/txt/2007-10/29/content_1851746.htm（检索日期2007年10月29日）。

〔45〕［美］诺斯《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第7页。