档案服务机构的公共性

档案信息的“公共性”直接影响到了档案服务的供给机制。档案信息消费的共享性使得效用分割和信息定价较为复杂，完全由市场主体提供服务动力不足。尤其是对于那些产生于公共领域的“公共档案信息”，一方面大部分信息由政府和公共机构自身掌握和形成，具有一定的垄断优势，另一方面这些信息又是全社会“公有”的信息财富不应该排他性使用，因此目前各国档案信息服务的供给普遍采取政府主导模式。

政府作为档案公共服务提供者，通过制度安排，委托相关部门负责服务的生产和供给。这一供给模式使得档案服务主体大多具有鲜明的“公共性”。由纳税人供养、公共财政支持的公共档案馆是“公共性”最强的档案部门，也是代表政府承担档案信息服务“公共责任”的中坚力量。“公共档案馆”的首次提出源于19世纪30年代的英国。1838年8月，英国《公共档案法》颁布后，成立了中央级国家档案馆，称之为公共档案馆，以区别于政府机关档案馆、教会档案馆、大学档案馆、私人企业档案馆等。此后，公共档案馆在欧美各国普遍建立。我国档案馆与西方国家档案馆相比，进入社会公共领域的时间晚了近两个世纪，“公共档案馆”这一提法也是在政府“公共服务”职能明确之后才出现的。

一直以来，我国向社会公众提供档案服务的主体是各级各类国家档案馆，档案界“公共性”意识的觉醒提出了国家档案馆向公共档案馆转型的时代课题。笔者认为，国家档案馆不仅是我国档案公共服务的主要阵地，也是政府主导提供公共信息“产品和服务”的制度安排。现有档案服务政策调控的目标群体主要是国家各级各类档案馆^〔8〕，理解档案服务机构的“公共性”必须深刻理解国家档案馆的“公共性”。

第一，国家档案馆开展的信息服务以“公共利益”为价值追求。

公共服务理论认为，政府“服务”活动中，“公共利益”是目标而非副产品。作为政府提供信息服务的受托人，国家档案馆的服务活动也应该将“公共利益”作为最终目标。在政治上维护公民知情权、参与权和监督权的同时，重视公共空间的打造和公共文化的培育，以增进社会公共福利为追求。

我国档案管理体制将档案馆定位于事业单位是有利于档案馆树立“公共利益”服务目标的。因为事业单位定义内在规定了“公益性”。“事业单位”是一种具有中国特色的社会组织，其概念产生于新中国成立之初，最早应用的具体时间目前尚难考究，而且长期没有规范的定义和外延。^〔9〕人们一般将事业单位理解为不具有行政管理职能、为国民经济和社会发展服务、不以营利为目的的实体性社会组织。1998年国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》，首次对我国事业单位进行了规范定义，即“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由此可见，事业单位的定位实际上强调了活动的“公益性”和“非营利性”，也区别了“行政管理”与“社会服务”。同时，国家档案馆馆藏信息的公有性、档案利用的社会性、职责使命的服务性，又强化了这种公益性。^〔10〕

第二，国家档案馆的“双重性”决定其公共服务的丰富内涵和意义。

“档案馆不同于一般的图书馆、博物馆，它是政治性、政策性很强的文化事业机构。”^〔11〕档案馆一方面具有保存人类文化遗产，为历史服务的科学职能；同时还具有加强与政府公共部门的联系，为现实服务的行政职能。档案馆区别于公共图书馆等其他公共信息服务机构最为显著的特征，就是其具有政治上和文化上的双重“公共身份”，肩负着更为复杂的“公共责任”。“档案馆对于面向现在与未来，行使行政职能与科学职能似乎并不像赫拉克勒斯面对‘享受’和‘美德’的道路那样两者必择其一，现代档案馆可以像掌管开始与结束，能顾及两面的坚纽斯（JANUS，护门神或两面神）那样，一肩担起行政和科学的两副担子”。^〔12〕

尽管档案馆的政治性影响了其“文化身份”的纯粹性，使得档案馆在“公共文化服务”体系中难以超越公共图书馆的地位，但是档案馆与政府机构密切的伙伴关系却丰富了档案公共服务的内容，使其具有政治上和文化上的双重意义。一方面，作为政府信息的集中保管和提供利用基地，国家档案馆在为机关提供工作查考之外，还需要为个人寻求凭证、公众监督政府、公民参政议政提供信息，使其公共服务内容具有促进民主政治发展的积极意义。另一方面，作为历史信息的长久保存和永续利用基地，国家档案馆承担着为科学研究和文化休闲提供信息支持的重要使命，其公共服务在文化传承中意义重大。因此，我国各级档案馆既普遍开展了现行文件查阅服务，也不忘开发利用历史档案的传统服务，积极保持着“政治权利的维护者”和“历史文化的传播者”的公共形象。

从公共服务的内容和意义上看，档案馆比图书馆的“公共性”程度更高，更有必要由国家和政府通过制度安排来保证。在萨瓦斯的公共物品分类图中，图书馆是具有消费上的高共同性和生产上的高排他性的“准公共物品”，与剧院、体育场性质相近。^〔13〕因此，各国既有“公共性质”的国家图书馆，也存在大量的私人图书馆和藏书楼。档案馆的情况则有所不同。不仅中国的档案管理体制决定了私人档案馆难成气候，即使是国外的私人档案馆也多具有私人图书馆或者企业信息中心的性质，主要提供非“公”信息服务，无法满足政治意义上的档案公共服务。所以，笔者认为，国家档案馆的设立本身就是政府向社会提供的一种“公共服务”，档案馆工作的开展最终都是为了实现档案领域的公共利益，“公共档案馆的本质不是一座建筑外壳，而是公共服务内容”。^〔14〕

我国的国家档案馆是一个集政治性与文化性于一身的公益性机构，是以“公共利益”为最高追求，代表政府承担档案信息领域“公共责任”的公共信息部门，理所当然地面向全体公民，而不是部分利用群体。