档案利用服务政策体系现存缺憾

笔者在第二章已对我国现有档案利用服务政策内容体系进行了横向勾勒。总的来看，现有政策在总体结构上具有五多五少的鲜明特征：

一是从政策表现形式来看，领导讲话和会议文件较多，法规规章较少。

“长期以来，我国的档案利用服务法制化程度低，主要是依据《档案法》和《档案法实施办法》当中的一些法律条款指导利用工作，还没有形成统一而完善的档案利用法规体系。”^〔36〕实际上，由于我国档案立法的系统化和规范化时间不长，《档案法》出台至今也只有二十余年，惯性思维和现实条件形成了主要依靠政策文件和会议指示来指导具体档案服务工作的现状，政策法律化和程序化还有待加强。

二是从政策适用领域和范围来看，针对特定类型机构和档案信息的垂直政策、部门法规较多，整体协调、统一规范各类档案服务的水平政策较少，规范与引导所有政策制定行为的“元政策”空缺。

水平政策决定了各行各业的档案信息服务意识、内容和方式的契合程度，有利于打破档案管理权限和工作体制形成的“条块分割”局面，推动档案信息的整合利用与社会共享。水平政策的短缺使得不同机构和不同类型档案利用服务缺乏“协调”和“融合”的依据，“各自为政”、“各行其是”的现象严重影响了整体的档案利用服务效能。

元政策是改进政策制定系统和决策程序以提高档案政策科学化和民主化程度的武器，涉及的内容包括：哪些团体和个人，按照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定政策等。元政策空缺是国家政策环境造成的，并不是档案利用服务政策系统的独特现象，但应该引起政策制定者的关注和重视，如鼓励公民参与政策制定，在新的利用服务政策出台前广泛征求社会意见等。

三是从政策客体之一——所要解决的社会问题来看，目标多样化的综合性政策或非专项政策较多，专门针对“利用服务”出台的专项政策较少，利用服务政策在档案政策系统中“独立性”较弱。

从文本数量上看，目前关于档案利用服务的专项政策仅32件，综合性政策为124件，专项政策仅为综合性政策的四分之一。由此可见，我国国家档案行政管理机构从政策角度辨析和界定档案利用服务领域出现的问题，并运用政策工具专门分析和解决这一类问题，还有较大的提升空间。

我国档案利用服务政策体系框架在20世纪90年代就已基本形成。效力较高、适用性较广的档案利用服务法律、法规和规章，均出台于这一时期。21世纪以来，虽然档案利用服务政策以领导讲话和专门档案管理规定的形式不断产生，但利用服务的专项政策未见增加且修改进度较慢，政策类别比重和内容结构基本不变，利用服务在档案政策中的独立地位并不明显。20世纪90年代初就已经凸显的结构缺憾至今仍然存在。“属于档案管理方面的规章多，约占全部规章的66％左右，而属于档案利用、开放与公布的规章很少，仅占全部规章的7％左右。”^〔37〕这种现象的改善有赖于档案政策类别结构的调整和档案服务政策的系统规划。

四是从政策客体之二——所要调控的目标群体来看，从服务主体角度制定的管理型规定较多，从利用者角度制定的服务型指南较少，政策体系存在“利用者缺位”的不足。

现有档案利用服务政策体系整体上“管理性”十分强势，“服务性”却相对弱势。从档案管理和服务机构角度出发制定的政策占绝大多数，而从档案利用者角度制定的利用指南和利用办法相对缺乏。利用者被作为“管理对象”而非“服务对象”，利用手续和办法并不根据利用者类型集中颁布，而是被包含在林林总总的各类档案“管理规定”之中，在实际工作中仅成为档案管理机构的办事依据，并未成为利用者行使权利的“引路人”和“守护神”。档案工作者对这些政策耳熟能详，社会对其知悉度却十分有限。笔者认为，档案政策普及面的扩大和知悉度的提高不仅需要通过宣传来增加社会档案意识，更加需要档案界强化社会意识，在政策制定之初就补上“利用者”应有的位子。

五是从所规范的服务主体类型来看，以国家档案馆为对象的利用服务政策较多，针对机关单位内部档案机构和专业部门档案机构的规定较少。

大部分利用服务规定都是围绕国家档案馆制定的，政策执行效力并不溯及档案室和内部档案机构。对机关档案和专门（专业）档案虽然也出台了少数条款，但内容过于简单，政策条款相互雷同、缺乏特色，服务要求也并不严格，缺乏与档案馆服务的衔接配合。“利用服务”，特别是面向社会的“公共服务”没有成为政策主导。无论是《科学技术档案工作条例》还是《机关档案工作条例》，涉及利用服务的条款都有待增加、细化和创新，并应该强调与其他信息服务政策之间的连接，以便档案信息服务链的形成。