政策联动促进档案服务融合发展

政策联动有利于促进档案信息服务与其他信息服务的融合，改变服务“断流”现象，提高社会公众利用信息的效率和效益。从服务融合的两个层次四个方面来看，政策联动不仅包括档案服务政策体系内部规定的衔接，还涉及档案服务与其他信息服务政策及社会服务政策的互动。应该从四个方面来完善：

一是通过政策联动促进现行文件服务和档案信息服务的融合。

如加强《政府信息公开条例》、《机关档案工作条例》之间的配套，增加机关档案室和其他公共部门（如国有企事业单位）的利用服务规定，改变档案信息公共服务主体仅为档案馆的“一枝独秀”状况，特别是增加机关档案室的“公共服务”责任。再如，在补充制定《国家档案馆已公开现行文件阅览中心管理办法》时，注意已公开现行文件查阅规定和相关档案查阅规定的一致性。

二是通过政策联动促进各种档案服务方式和项目之间的融合。

如在开放范围、审查程序上统一纸质档案开放与档案网上开放标准，推进档案数字化后网络服务的开展，实实在在地发挥现代档案服务技术的效能。

三是通过政策联动促进档案信息服务与图书、情报等其他信息服务的合作。

我国《档案法》第十二条提出了“档案馆与上述单位（指博物馆、图书馆、纪念馆等单位——笔者注）应当在档案的利用方面互相协作”，但一直没有具体的政策建议和意见。2003年，英国MLA发布了博物馆、图书馆和档案馆的标准和指南，将三个不同类型的公共文化服务机构放置在统一的国家政策框架之内。“MLA标准和指南”包括了较为广泛的内容，如国家标准、推荐方案、专业标准、技术标准、相关立法指南、专业规则等。在该标准指南中，博物馆、图书馆和档案馆的相关政策既相互独立又相互联系，既对各自领域的标准和政策分别列出目录、内容简介和获取地址，还对三个领域的所有标准文本进行了目录汇编。同时，为了加强跨领域的信息服务融合，专门列出了适用于两个或三个领域的标准指南共计52个。^〔41〕如：英国国家保护办公室1999年制定的The Application and Use of Standards in the Care and Management of Libraries and Archives对图书馆和档案馆的信息保护和管理标准的应用提供了具体建议。

四是通过政策联动促进档案服务融入社会，融入政府向全社会提供的公共文化和教育服务之中。

档案信息服务并不是一个独立于社会的服务系统，作为国家和政府有责任提供的“公共产品”，它实际上与社会文化和教育服务是融为一体的。

英国档案信息服务的最大特色是档案馆积极参与社会文化生活，档案信息利用已经成为公众文化休闲的一部分。如英国利物浦政府就在其官方网站的“休闲与文化”栏目下提供档案信息网络服务^〔42〕，公众无需登录专门的档案服务机构网站，就能获取档案目录并向有关机构咨询利用信息。这种向社会渗透和融合的档案信息服务最佳实践是政策推进的结果。英国传媒和运动部（DCMS，Department for Culture，Media and Sport）2000年发布的《社会变革中心：所有人的博物馆、美术馆和档案馆》^〔43〕专门对档案馆和相关公共文化机构如何实施社会融入策略提供了政策制定指南。为了鼓励档案馆及其相关公共文化机构都将社会融入作为服务策略，该政策指南为档案馆等机构的社会融入政策制定提供了背景信息。如定义了社会排斥，提供了最佳实践的案例研究，分析了社会融入对档案馆、博物馆和美术馆的挑战等。还特别指出，消除社会排斥的行动需要与档案馆保存和解释馆藏、开展文化教育和鉴定新文件等责任相互平衡。

此外，档案服务还应该借助政策力量充分发挥其社会教育功能。我国学者已开始提出档案利用服务与我国教育制度联动的建议，指出目前“国家教育制度中缺乏利用档案信息资源方面的要求”。“档案馆作为‘爱国主义教育基地’和‘社会各方面利用档案史料的中心’作用的发挥，一般应同国家的教育制度相衔接。如果缺乏教育培养，国民的整体档案意识水平就很难得到根本性提高。”^〔44〕

当然，政策联动本身需要高于具体政策的“元政策”进行协调。长期以来，受到政策科学研究环境的影响，元政策研究并没有引起足够重视。档案利用服务政策制定主体也只是在传统的习惯了的元政策框架内制定政策，很少考虑新的方法和程序。通过元政策的完善，如制定程序、制定原则、制定组织与公众参与等方面的改革，加强配套政策之间的联动，还做得远远不够。

政策目标导向是否能够实现，政策体系框架是否科学合理，最终取决于在一定的指导方针下和体系规划内，具体政策的内容组成和条款设计。而政策指导方向的确立，政策体系框架的规划调整，其最终目的也是为了出台的相关政策具有整体性、科学性、协调性和可行性。因此，如果说政策导向是政策宏观层面的价值追寻，政策体系的勾勒是仍显抽象的中观构想，那么政策设计则是微观的、具体的、实在的内容分析。对于政策的目标群体来说，具体政策规定是其行为活动的规则和依据。对于政策的功能发挥来说，落实具体政策才能引导观念、管制行为、调控冲突和分配利益。因此，以具体政策规定为专题，深入研究从利用服务政策到公共服务政策的完善创新，是本书的实际落脚点。

注释

〔1〕［德］怀特《第二章　政策分析和管理科学》，节选自［美］那格尔《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社1990年版，第13页。

〔2〕见李伯富《论我国档案法规体系的完善》，《档案学研究》2005年第6期，第31页。

〔3〕《江泽民同志在党的十六大上所作报告全文》，新华网http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-11/17/content_693542.htm（检索日期2007年10月29日）。

〔4〕［美］迈克尔·麦金尼斯《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第98—102页。

〔5〕［澳］休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德《公共物品、公共企业与公共选择——对政府功能的批评与反批评的理论纷争》，费昭辉译，经济科学出版社2000年版，第67—71页。

〔6〕“拥挤点”是公共物品理论中的一个概念。是指在一些准公共物品的消费中，具有一个相当于闸门作用的拥挤点，当消费者数目增加到一定程度就会达到拥挤点。在拥挤点之前，增加额外的消费者不会发生竞争，而当超过拥挤点之后，增加更多的消费者将减少全体消费者的效用。

〔7〕见谢俊贵《公共信息学》，湖南师范大学出版社2004年版，第45页。

〔8〕因此，后文关于档案公共服务主体的分析也多是基于国家档案馆展开的。

〔9〕1963年、1965年、1984年有三份文件对事业单位和事业编制作了初步界定，但都只是讨论稿或草案，未正式印发而且前后不一。具体规定分别是：1963年国家编制委员会代国务院草拟的《关于编制管理的暂行办法》（草案）将事业单位定义为“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。”1965年国家编制委员会制定的《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》（草案）规定“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制。”1984年全国编制工作会议上印发的《关于国务院直属事业单位编制管理的实行办法》（讨论稿）进一步规定，“凡是为国家制造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。参见张雅林《公益服务的体制创新——中国事业单位改革研究》，中国社会出版社2003年版，第16—17页。

〔10〕见薛匡勇《论档案馆的公益性》，《北京档案》2002年第10期，第13—14页。

〔11〕《全国省以上国家档案馆工作会议纪要（1990年）》，《汇集（第五集）》，档案出版社1997年版，第424页。

〔12〕见冯惠玲《对档案著作的评价》，《第十三届国际档案大会文件报告集》，中国档案出版社1997年版，第178页。

〔13〕［美］E. S. 萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，第50页。

〔14〕见李军《公共档案馆建设六题》，《新上海档案》2005年第8期，第26页。

〔15〕见戴志强《论档案公共服务的涵义、理念与信息资源整合》，《新上海档案》2004年第11期，第7页。

〔16〕Amanda Hill《为无形用户提供服务：满足在线用户的需求》，《外国档案工作动态》2005年第7期，第11、17页。

〔17〕见陈振明《政策科学——公共政策分析导论（第二版）》，中国人民大学出版社2003年版，第577页。

〔18〕［美］E. R. 克鲁斯克、B. M. 杰克逊《公共政策词典》，唐理斌译，上海远东出版社1992年版，第35页。

〔19〕见茅铭晨《政府管制法学原论》，上海财经大学2005年版，第81页。

〔20〕见茅铭晨《政府管制法学原论》，上海财经大学2005年版，第79—81页。

〔21〕见姜之茂《档案开放再认识》，《档案学通讯》2005年第2期，第6—7页。

〔22〕见李扬新《论数字化档案信息开放利用的原则体系》，《档案学研究》2007年第3期，第44—45页。

〔23〕ALA-SAA, ALA-SAA Joint Statement on Access: Guidelines for Access to Original Research Materials (August 1994).［2007-06-12］http://www.archivists.org/statements/alasaa.asp.

〔24〕加不里埃·布莱尔斯《档案利用：RAMP研究报告》，《外国档案工作动态》2003年第8期，第13页。

〔25〕见毛福民《抓住机遇　开拓创新　把中国特色社会主义档案事业继续推向前进——在全国档案局长馆长会议上的报告》，《中国档案》2006年第1期，第12页。

〔26〕［美］珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特《新公共服务——服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第10页。

〔27〕在英文中，efficiency既指“效率”又可译为“效能”。查询Merriam-Webster Dictionary可知，efficiency“一是有效的性质或程度，二是有效运作，通过产出和费用（如能源、时间和金钱）之比衡量的有效运作，或动力系统传送的有用能源与能源供给之间的比率”。在中文中，一般认为效率是经济学词汇，表示通过具体数据测评经济活动中成本与收益的比率。而效能更多地出现在政治行政学领域，如“政府效能”。这里的“效能”是区别于可用数据表示的“效率”，强调“有效的性质和程度”，“有效的结果和能力”。档案服务有效程度难以全部量化，还取决于利用者的主观感知和满意程度，故选用“效能”一词，包含效率和效果。

〔28〕见谢明《公共政策导论》，中国人民大学出版社2004年版，第3页。

〔29〕见蒋劲松《责任政府新论——熔权制、分权制、监督—仲裁—保障制比较》，社会科学文献出版社2005年版，第15页。

〔30〕“责任”在《现代汉语词典》中的解释是“一、分内应做的事。二、没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失”。这是责任一词在日常生活中的通俗理解。

〔31〕见王利明《违约责任论》，中国政法大学出版社1996年版，第12—13页。

〔32〕见俞可平《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年版，第238页。

〔33〕见俞可平《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年版，第240页。

〔34〕见佟丽华、白羽《和谐社会与公益法——中美公益法比较研究》，法律出版社2005年版，第3页。

〔35〕权利具有三种基本属性，即“正当性”、“合法性”或“现实性”，这三种属性构成了权利存在的三种形态，即“应有权利”、“法定权利”和“实有权利”。“实有权利”也称为现实权利，它是法定权利实现的结果或形成的一种实有状态，指的是现实社会关系中已经实现的权利，不是法律规定的“行为可能性”，而是权利主体的实际行为，实有权利是权利转化的最终结果，是权利价值得到最高表现形式，一切对权利的向往与追求都是以实有权利为目标的。参见王改娇《公民利用档案的权利研究》，中国人民大学2006年论文，第15—16页。

〔36〕见黄项飞《如何克服综合档案馆开展公共服务的障碍》，《中国档案》2003年第9期，第24页。

〔37〕见冯子直《大力加强档案法制建设保障和促进全国档案事业发展——国家档案局局长冯子直同志在全国档案法制工作会议上的报告（1990年12月17日）》，《汇集（第五集）》，中国档案出版社1997年版，第255页。

〔38〕学者谢俊贵也指出，“公共信息服务政策的主要内容包括：第一，关于公共信息服务宗旨、方向、方针的规定；第二，关于公共信息服务中服务对象的规定；第三，关于公共信息服务中提供信息范围的规定；第四，关于公共信息服务方式方法的规定；第五，关于公共信息服务中是否收取服务费用以及收取费用标准的规定等”。参见谢俊贵《公共信息学》，湖南师范大学出版社2004年版，第246页。

〔39〕对于档案服务政策内容体系的现状调研和理论分析尚未找到其他学者的系统成果。

〔40〕见周毅《信息资源宏观配置管理研究》，中国档案出版社2002年版，第159页。

〔41〕MLA, Standards and Guidelines for Museums, Libraries and Archives in the UK-2003.［2007-05-27］http://www.mla.gov.uk/webdav/harmonise?Page/@id=73&Document/@id=19012&Section[@stateId_eq_left_hand_root]/@id=4302.

〔42〕［2007-03-06］http://www.liverpool.gov.uk/Leisure_and_culture/Local_history_and_heritage/index.asp.

〔43〕DCMS, Centres for Social Change: Museums, Galleries and Archives for All — Policy Guidance on Social Inc usion for DCMS funded and local authority museums, galleries and archives in England.［2007-05-27］http://www.culture.gov.uk/NR/rdonlyres/D5C247C28BAB4CB480E9DEB168AFE8D5/0/centers_social_change.pdf.

〔44〕见王英玮《增强档案馆的社会服务能力》，人民网，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2007-11/09/content_30488079.htm（检索日期2007年12月20日）。