档案利用合理收费的政策建议

“档案馆在开发用户收费政策和框架方面享有某种自由。然而，这种自由面对的挑战是在机构资源要求、联合责任和公共利用责任之间维持一种平衡。在这种环境下，应尊重生成者、赞助者和用户的需求和期望，以最好地达到档案馆的最终目标，即保护具有长期价值的文件，并对这些文件提供利用。”^〔52〕

档案利用收费规定是档案利用政策中的重要组成部分，直接关系到公众利用档案需要支出多大的成本，在一定经济条件下享受多大的“自由”。无论是否收费、如何收费，其最终目标是为了满足公共利用需求，追求档案领域的公共福祉和公共利益。基于前文对“公益服务”的全面认识，以及对我国现有收费规定的政策分析，笔者认为，我国档案利用收费政策应该确立和坚持“公益主导”的基本原则，鼓励不断地降低面向普通民众的基本信息服务的费用（免费利用是最佳理想状态）。同时，对于特殊信息、特殊用户以及特殊服务，允许有利于资源开发和服务持续的“市场化”收费，前提是必须制定“分类分级”的合理收费政策。

5.3.3.1　公益主导的基本原则

我国现有档案利用收费规定中确立的“有偿服务和无偿服务相结合原则”未能突出档案馆的“公共性”，对“公共服务”的观念引导和实际推进效力有限。笔者认为，在建设和谐社会、发展社会公益的当下，在档案信息和服务的“公共性”日益突出的当下，“公益主导”应作为档案利用收费政策修改和制订的基本原则。

第一，“公益主导”意味着档案馆服务职能范围内的基本信息服务应该免费或者尽量低收费。

2000年7月13日的《欧洲档案利用政策建议》第六条规定，“档案利用是公共档案馆服务功能的一部分，因此，是免费的”。^〔53〕在我国，档案馆是享受国家财政拨款的事业单位。档案馆开展基本的目录查阅、档案检索、调卷调档、馆内查阅、利用咨询等服务，都是职能范围之内的，其成本已由纳税人统一支付，利用者不应再重复付费。当然，由于信息服务具有层次性和区别性，调阅大量档案和调阅数件档案所付出的人力成本是不同的，利用珍贵档案和普通档案所付出的保护费用是不同的，咨询利用程序等简单问题与咨询专题领域的档案线索所耗费的服务时间也是不同的。在档案馆经费不足和资源紧缺的条件下，根据利用档案的数量、珍贵程度和服务人员的工作量，收取一定的费用补偿，作为一种支持服务的权宜之计，可以理解。但从长远来看，“不能把利用者作为填补档案馆正常资源分配过程中亏空的手段”。^〔54〕应随着国家经济发展水平的提高和档案事业经费的增长，不断向更低收费直至免费的方向调整。虽然我国的经济实力与西方发达国家存在差距，实现“免费利用”还需假以时日，但政策上应体现这一目标追求，体现对“基本信息服务免费”的鼓励支持。

第二，“公益主导”要求“工本费”的收取必须进行成本核算，不能超出实际的工本支出和物质消耗。应该明确规定不能任意增加“手续费”、“登记查询费”等“服务费”。

“工本”是指制造物品所用的成本。在国家档案利用收费规定中，“工本费”主要指复制成本、档案证明制作费以及咨询服务中邮寄、传真的费用，收取“工本费”也是“无偿服务”。因此从内涵上看，“工本费”是排除了“人力成本”的物质成本。为防止地方借“工本费”而提高收费额度，仅规定“按当地实际情况”收费是不够的，应该要求“工本费”的制定根据成本核算进行。此外，部分地方档案馆收取的“手续费”、“登记查询费”实际上已经超出了国家规定的“工本费”范畴，是一种与人力成本对应的“服务费”。笔者认为，档案馆的基本信息服务已由国家财政支付，档案人员的“劳动消耗”已在工资收入中补偿，“服务费”不应纳入收费项目。因此，现有档案利用政策应该增设条款，对“咨询服务费”作具体解释和限定，区别“代办咨询”过程中的“工本费”和“服务费”，限制“服务性”收费项目。

第三，增加“弱势群体减免费用”的条款，并告知申请减免程序和审批要求。

实际上，一些地方档案馆，已经在服务实践中减免了对弱势群体服务的收费，有的还在利用收费规定中进行了明确。如上海市黄浦区档案馆“在不增收费用的基础上，对老年人、重病症患者和残疾人等特殊弱势群体，只要符合阅档条件和手续，便可实行档案快递上门服务”。^〔55〕北京市《东城区档案馆利用档案收费办法》规定，“残疾人可凭残疾证免费利用开放档案、婚姻、招工、知青档案”。^〔56〕

5.3.3.2　收费政策的制定依据

“公益服务”并不排斥有偿服务，也不排斥特殊利用群体的特殊服务需求。而这些特殊的利用需求尽管具有一定的规模，但并不属于档案馆的基本信息服务范畴，也不一定都能得到国家财政的及时资助和补贴。在档案馆较为紧张的经费条件下，满足特殊群体的利益和满足公共利用需求存在一定的冲突，需要借助一定的“开源”措施才能保证基本服务之外的服务要求。最直接的“开源”方式便是“利用者付费”，向特殊利用群体提供“增值服务”，收取合理的费用来支持服务的开展。UNESCO的档案利用研究报告也指出，“公共利益与特殊利益、要求、对于用户的价值、收费对用户的影响、机构规定的重要性、用户简介和管理的可行性之间权衡比较的结果应作为是否收费的依据”。^〔57〕

档案利用收费政策的制定是一个十分复杂而极为具体的工作，由地方各级档案部门根据实际需求和条件拟定标准，由财政和价格部门审批，在程序上是合理的。但是，国家政策应该在制定依据上给出指导性意见。

在参考了信息定价和收费、分类提供公共服务的研究成果之后，结合我国档案服务及其政策现状，笔者认为，档案利用收费政策的制定应该依据“分类分级”的思路，至少需要考虑三个因素。

第一，政策制定应该依据档案信息的性质分类。

档案馆保存的档案信息具有公共物品属性，具有“公有、公用”的特点，在服务上也以“公益”为主导，但这是对于一般意义上的档案信息而言的。对于某些内容特殊、形式特殊的档案信息来说，“公共性”程度不尽相同，信息消费的竞争性强弱不一，经济价值和市场价值千差万别，收费标准也不能一概而论。

北京理工大学管理与经济学院刘强博士曾经提出运用公共物品理论对信息进行分类，将政府信息分为纯公共信息、弱竞争信息和强竞争信息，在分类基础上制定“有偿共享”策略，通过免费、收取成本和商业化运作三种方式提供信息服务。^〔58〕笔者亦认为，档案合理收费的前提是要对信息进行科学有效的分类，根据信息的“公共性”和“竞争性”分别制定收费标准。对于那些“公共性”程度较高的政府信息，应该采取免费或成本收费^〔59〕；对于那些“竞争性”较强的档案信息，可以根据经济价值、服务成本和用户需求来定价。

值得注意的是，信息的性质并非档案收费政策制定的唯一标准，“收费价格应合理，档案馆应尽量避免单纯根据有关文献的信息价值和商业价值确定收费标准”。^〔60〕档案馆的收费服务不是以营利为目的的商业行为，还需要综合考虑服务级别和利用者类型。

第二，政策制定应该依据档案服务的质量分级。

“有人希望档案馆可以提供与图片快照相类似的服务，比如几小时之内就能提供某一影像和说明文字。这种服务费用高而且消耗人力，如果提供，就应由用户承担费用。”^〔61〕档案利用者对信息服务质量的要求是不同的，由国家财政支出、倾向于免费和低收费的基本服务未必能满足所有人的利用需要。但是，服务质量的提高必然带来服务成本的增加，这其中既包括投入的物质成本，还包括了服务人员的工作时间和劳动消耗。同时，特殊服务、增值服务的开展必定占用了基本服务的资源和人力，需要进行适当的费用补偿，才能不顾此失彼。

因此，笔者认为，档案合理收费还要对服务进行质量要求的分级，根据服务成本的不同分别制定收费标准。明确基本服务不收费（如网络公布、公共信息查询下载、来馆查阅和较少量复制等）、特殊的“增值服务”可以根据实际投入成本和补偿需要来定价。例如，欧洲档案馆的档案收费服务做得较为成功的是对图像文件的分级利用。“检索公共档案馆保存的图像是免费的。欧洲虚拟档案馆同意在欧洲虚拟档案馆网站上放置低分辨率的图像。除了声明图像没有版权之外，对于用户下载图像亦没有限制。定购高质量拷贝（高分辨率扫描图像、照片等）将在因特网上安排相关的机构处理”。^〔62〕

第三，政策制定还应该依据档案利用者的类型调整。

“关于复制费，档案馆针对教育使用和商业使用制订了不同的收费标准，对商用的收费应该高于教育目的或非营利文化机构的使用。介质或数据载体不同价格也应不同，电子出版和广播的费用较高。为了建立良好的收费管理，明确划分用户类别和利用条件透明是很重要的”。^〔63〕

国外根据利用者类型和性质来制定收费标准的做法很值得我们学习。利用者是收费政策的相对人，是政策制定必须考虑的对象群体。不同性质的利用群体利用档案信息的目的不同，非营利目的和商业用途虽然都应该得到尊重，但在收费策略上可以采取不同标准。实际上，我国1988年的《开发利用科学技术档案信息资源暂行办法》和1992年的《利用科学技术档案信息资源收费的规定》中，就对“社会公益”性质的利用者实施了优惠政策。

总的来说，收费政策的制定，尤其是收费项目和标准的设置，是一项难度较高的工作，需要综合考虑的因素较多。其中，信息的性质、服务质量要求和利用者类型是合理定价的关键性要素。这也就决定了档案服务机构持续开展有偿服务、增值服务，必须重视档案信息分类、服务分级、利用者分析等基础性研究工作。

责任与权力、权利与义务如同车之两轮，不可偏废。一轮行、一轮止，车子就要打转，甚至倾覆。因此，无论是国家档案政策文件的出台，还是法规制度的修改，都必须维持责任与权力的平衡、维护权利与义务的对等，在档案利用活动中进行合理公正的利益分配。然而，“责任”相对于“权力”而言，是强势群体的“肩上担”；“权利”相对于“义务”而言，是弱势群体的“护身符”。在档案政策制定过程中，过多赋予“强势部门”控制档案活动的权力，而忽视了公共档案馆应尽的和能尽的责任；过多规定“弱势个体”利用档案信息的义务，而忽视了公民应有的和实有的权利，都是不利于档案领域公共服务的推进。所以，笔者认为，我国档案服务具体政策的调整和设计应该追求这样一个理想目标，即在维护“公共利益”的原则下，让档案公共机构切实承担“开放共享”的责任，让社会大众充分实现“自由公平”利用的权利，并通过政策联动促进服务“效能提升”，为档案公共服务提供源源不断的支持。

注释

〔1〕［美］英格兰姆（Helen Ingram）、斯密斯（Steven Rathgeb Smith）《新公共政策——民主制度下的公共政策》，钟振明、朱涛译，上海交通大学出版社2005年版，第18页。

〔2〕见冯惠玲《对档案著作的评价》，节选自《第十三届国际档案大会文件报告集》，中国档案出版社1997年版，第182页。

〔3〕见肖君《“公众空间”的另一层含义》，《中国档案》2006年第8期，第50页。

〔4〕实例经整理，原文见冯玥《让历史露出真相》，《中国青年报》2004年7月28日，http://zqb.cyol.com/gb/zqb/2004-07/28/content_916865.htm（检索日期2007年12月7日）。

〔5〕见王振忠《我的徽州文书缘》，《中国档案》2005年第11期，第28—29页。

〔6〕见傅华、王天泉、刘守华《30％的遗憾100％的进步——各界人士评说外交档案开放》，《中国档案》2004年第4期，第18页。

〔7〕见冯玥《让历史露出真相》，《中国青年报》2004年7月28日，http://zqb.cyol.com/gb/zqb/2004-07/28/content_916865.htm（检索日期2007年12月7日）。

〔8〕考虑到我国档案开放鉴定工作历史遗留任务较多，部分应该开放、可以开放的档案因鉴定滞后暂未开放，公民对档案的自由利用权如果仅仅局限于已开放档案，则十分有限、极不完整。因此，笔者认为，自由利用档案的范围应该包括已开放档案和应开放档案。应开放档案如果未能按时开放，只要有公民提出申请并予以开放后，对未来的其他利用者就应该解除利用障碍，允许自由利用。

〔9〕以罗尔斯为代表的新自由主义者认为，个人正当的行为要求应受国家法律保护，是一种应有的自然权利。

〔10〕“公民利用档案的权利属于信息权利的一种，它是公民享有的到档案保管部门（包括国家档案馆和政府各机构）自由获取档案信息的权利。公民享有利用档案的权利，意味着它有权利按照自己能够选择的方式查询、获取政府部门保存的档案，了解它所属的政府的活动。”见王改娇《公民利用档案的权利研究》，中国人民大学2006年论文，第19页。

〔11〕档案利用收费本应属于档案利用政策的一部分。但据笔者收集到的政策文本来看，我国档案利用政策文件、法规规章中对档案利用收费仅作原则性规定，如规定可以收费、按规定收费和不得随意增加项目、提高标准。关于档案利用收费的具体规定，如收费范围、项目和标准，国家出台了单行的政策文本，本书根据我国现有政策文本特点将收费政策单列为一个专题进行研究。

〔12〕见张永和《权利的由来——人类迁徙自由的研究报告》，中国检察出版社2001年版，第249页。

〔13〕［英］约翰·密尔《论自由》，许宝骙译，商务印书馆1959年版，第112页。

〔14〕［美］范伯格《自由、权利和社会正义——现代社会哲学》，王守昌、戴栩译，贵州人民出版社1998年版，第79、82页。

〔15〕见马素萍《影响档案开放的因素分析》，《档案学通讯》2003年第2期，第21页。

〔16〕见黄霄羽《国际档案大会关于档案开放和利用的研讨》，《中国档案》1996年第8期，第37页。

〔17〕见吴文革、马仁杰《论档案开放的原则》，《档案学通讯》2004年第4期，第73页。

〔18〕根据《档案法》及《档案法实施办法》的规定，利用档案的主体既包括我国公民个人和机关、团体、企业事业单位或其他组织，也包括台湾和港澳同胞、海外侨胞以及外国人和组织。

〔19〕《日本国家档案馆的利用原则》，《外国档案工作动态》2001年第12期，第27页。

〔20〕见贺冰《英国公共档案馆：公众休闲的好去处》，《档案》2001年第1期，第25页。

〔21〕加里·彼特森《利用与开放》，《外国档案工作动态》2001年第12期，第5页。

〔22〕Blais Gabrielle, Access to Archival Records: A Review of Current Issues: A RAMP study (CII95/WS/5), p. 26.［2006-08-15］http://unesdoc.unesco.org/images/0010/001021/102187e.pdf.

〔23〕国家档案局、国务院法制局档案法实施办法条文释义编写组《中华人民共和国档案法实施办法条文释义》，档案出版社1992年版，第72—73页。

〔24〕见周汉华《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第46页。

〔25〕见周汉华《政府信息公开的基本原则》，《信息化建设》2004年第1期，第11页。

〔26〕《欧洲档案利用政策标准纲要》，《外国档案工作动态》2003年第8期。

〔27〕见戴志强《档案依申请开放初探》，《新上海档案》2005年第5期，第10页。

〔28〕见秦珂《档案管理与政府信息公开的冲突和协调》，《档案管理》2007年第1期，网络版，http://www.danganj.net/UpLoadFiles/Article/2007-5/2007052100211998403.doc（检索日期2007年12月7日）。

〔29〕见俞可平《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年版，第240页。

〔30〕见俞可平《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年版，第240页。

〔31〕（台湾）档案管理局编印，《各国档案法令汇编》，2004年版，第239页。

〔32〕见黄项飞《充分发挥档案馆在“公共空间”的作用》，《山西档案》2007年第3期，第46页。

〔33〕见刘维荣、曹宁《美国与加拿大档案信息政策对比研究》，《机电兵船档案》2003年第2期，第42页。

〔34〕Department of Justice Freedom of Information Act Reference Guide.［2007-10-22］http://www.usdoj.gov/oip/referenceguidemay99.htm.

〔35〕Department of Justice Freedom of Information Act Reference Guide.［2007-10-22］http://www.usdoj.gov/oip/referenceguidemay99.htm.

〔36〕You Right To Federal Records — Questions and Answers on the Freedom of Information Act and Privacy Act (May2006).［2007-10-22］http://www.pueblo.gsa.gov/cic_text/fed_prog/foia/foia.htm.

〔37〕《档案馆指南编制规范》，《汇集（第七集）》，档案出版社1999年版，第140页。

〔38〕《档案事业发展“十一五”规划》，《中国档案》2007年第2期，第9页。

〔39〕见肖君《“公众空间”的另一层含义》，《中国档案》2006年第8期，第50页。

〔40〕根据国家档案局《2003年度全国档案事业基本情况统计综合摘要》提供的数据。3982个档案馆包括6类：综合档案馆3121个，国家专门档案馆260个，部门档案馆141个，企业档案馆300个，文化事业单位档案馆75个，科技事业单位档案馆85个。

〔41〕见薛匡勇《论档案馆的公益性》，《北京档案》2002年第10期，第13页。

〔42〕见张雅林《公益服务的体制创新——中国事业单位改革研究》，中国社会出版社2003年版，第18页。

〔43〕见孙福全《中国社会公益科技研究：理论、现状、发展思路和政策建议》，中国经济出版社2006年版，第11—12页。

〔44〕有学者认为，多数人的私益经过民主程序也可以形成公益。公共利益包括“不确定多数人”之利益。具体论述见伍玉功《公益诉讼制度研究》，湖南师范大学出版社2006年版，第10—11页。

〔45〕关于“公共利益”的论述涉及许多相关概念，笔者在此仅作出自己的概括性理解，并非严谨的学术定义。

〔46〕一是从利用活动的结果来看，是否取得经济收益；二是从利用者与所用档案的关系来看，是否为档案的形成者和所有者，是否对档案进馆具有直接贡献。

〔47〕《深圳市档案馆利用档案收费规定》，深圳档案网，http://www.szdaj.gov.cn/gczn/cdzn/293.html，（检索日期2008年1月18日）。

〔48〕《北京市档案馆利用档案收费办法》，北京市档案信息网，http://www.bjma.org.cn/dafw/lgly/xggd.ycs?GUID=1486（检索日期2008年1月18日）。

〔49〕见上海市卢湾区档案馆《档案利用收费标准》，上海卢湾档案信息网，http://daj.luwan.sh.cn/luwan/Default.aspx?tabid=87（检索日期2008年1月18日）。

〔50〕见苏州市吴中区《档案利用收费规定》，吴中档案网，http://da.szwz.gov.cn/Show.asp?id=15（检索日期2008年1月18日）。

〔51〕见奚博凯《中国档案工作代表团赴法国、意大利考察情况》，《外国档案工作动态》2001年第6期，第21、23页。

〔52〕加不里埃·布莱尔斯《档案利用：RAMP研究报告》，《外国档案工作动态》2003年第8期，第23—24页。

〔53〕Recommendation on a European policy on access to archives, p. 2.［2007-11-10］http://www.aip-bg.org/pdf/rec_arch.pdf.

〔54〕加不里埃·布莱尔斯《档案利用：RAMP研究报告》，《外国档案工作动态》2003年第8期，第24页。

〔55〕见张雅云《创新机制拓展功能提升档案公共服务水平》，《新上海档案》2005年第6期，第22页。

〔56〕数字东城网，http://www.bjdch.gov.cn/n1569/n3123569/n3125046/3157360.html（检索日期2008年1月18日）。

〔57〕加不里埃·布莱尔斯《档案利用：RAMP研究报告》，《外国档案工作动态》2003年第8期，第23页。

〔58〕见刘强《政府信息资源共享机制的研究》，计世网，http://news.ccw.com.cn/zt/htm2007/20070615_273112.shtml（检索日期2007年9月20日）。

〔59〕我国《政府信息公开条例》第二十七条规定，“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息”。这部分在“信息公开”之时免费提供或仅收取成本的“政府信息”，移交档案馆之后就应该属于免费提供服务的范围。除非利用者在服务质量和信息形式上有特殊要求。

〔60〕加不里埃·布莱尔斯《档案利用：RAMP研究报告》，《外国档案工作动态》2003年第8期，第23页。

〔61〕加不里埃·布莱尔斯《档案利用：RAMP研究报告》，《外国档案工作动态》2003年第8期，第15页。

〔62〕Inge Schoups《欧洲虚拟档案馆》，《外国档案工作动态》2003年第9期，第25页。

〔63〕Inge Schoups《欧洲虚拟档案馆》，《外国档案工作动态》2003年第9期，第25页。