土地整理项目中的违规违纪问题

贵阳市土地和建设领域违纪违法案件特点、成因及对策研究

中共贵阳市纪委　韩力争　杨　宇　张　洪

随着城市化和工业化的快速发展，贵阳市基本建设项目不断增多，土地、建设市场进入了快速发展的扩容期，工程建设、土地出让、规划审批等，也就成了腐败现象易发和高发的领域。有的国家工作人员，经受不住诱惑，贪污、受贿等腐败现象时有发生;有的党员干部违纪违法问题还比较严重，个别案件涉案金额巨大，影响恶劣。这不仅影响到土地、建设市场的经营秩序，还严重影响了党和政府在人民群众中的威信和形象，社会危害性极大，因而做好土地建设领域反腐败工作十分必要和紧迫。

一、贵阳市土地和建设领域违纪违法案件基本情况、主要特点和表现形式

(一)基本情况

土地和建设领域违纪违法案件是指在土地管理和工程建设过程中出现的涉及土地出让、规划审批、工程项目建设等方面的违纪违法案件。据市纪委自办案件情况及市国土资源局资料统计，2005年以来，涉及我市工程建设、土地出让、规划审批等方面的违纪违法案件31件，其中涉及县处级领导干部9人，科级干部11人，一般干部11人。

(二)违纪违法案件的主要特点

1.贿赂行为具有团体性和半公开性。由于工程建设市场竞争异常激烈，为了企业的生存和发展以及自身的利益，部分施工企业的负责人使出浑身的解术，采取各种或公开或隐蔽的手段进行项目攻关。“打点打点”已经成为参与竞争企业运行的“潜规则”。

2.个案孤案少，串案窝案多。建设用地审批、资格审批、确权发证等环节多，手续繁琐。工程项目一旦进入有形建设市场，实行招投标后，工程项目不是建设单位个别领导说了算，建设单位发包方的大部分权力转移到组织招投标的管理部门的手中，贿赂腐败的对象发生了变化，从集中个人变为多人。

3.行贿和受贿数额越来越大。由于一般工程建设造价少则几百万，多则数千万甚至上亿元，企业为了拿到项目，不惜下大“赌注”。如金阳管委会樊某某受贿案，涉嫌受贿人民币1014.69万元，美元4万元，欧元0.8万元，港币24.8万元，其中某房开公司老板王某个人行贿就达160多万元。

4.案件频发高发，领导层涉案较多。据市国土资源局资料显示，2004年至2008年，全市国土系统内共计发案12起，每年均有案件发生。最少一年发案2起，最多一年发案4起，同一类别同一岗位出现反复发案现象。在涉案层次上，从基层国土所至区(市、县)局，人员从一般工作人员到主管审批的领导，各个层次均有发生，其中领导干部涉案较多。

5.职务犯罪具有隐蔽性。土地和工程建设领域的贿赂、回扣等腐败行为和不正之风名目繁多，如劳务费、信息咨询费等。过去主要发生在建设单位发包、材料设备采购等几个重要环节，表现为送、收好处费、回扣等，实行招投标后则表现为滥用职权，违规操作、弄虚作假、接受贿赂等。上述现象大多数都是“一对一”的私下交易行为，有的还披着合法的外衣，隐蔽性较强。

(三)违纪违法的主要表现形式

1.利用土地出让金违纪违规。国办发〔2006〕100号文件规定土地出让收入使用范围，但在对我市国有土地使用权出让情况专项清理工作检查中，发现土地出让收支管理中仍然个别存在违法违规问题。

2.直接利用职务之便收受贿赂。如市交通局原副局长王某某利用负责贵阳市500公里县乡道路改造工程，帮助关系人承接工程，个人从中收受贿赂56万元。

3.在土地开发整理过程中违纪违法。一是项目立项、发包时，业主方领导干部利用职务便利帮助开发公司获取土地开发整理项目。二是项目实施中，帮助土地开发公司将耕地当成荒山列入开发范围、将不符合开发条件的坡地作为土地开发项目验收，套取土地开发资金后收受贿赂。三是项目完工验收后，利用职权帮助土地开发方办理耕地占补平衡指标置换，从中收受贿赂。

4.在工程招投标过程中舞弊，进行权钱交易。一是通过挂靠，获取名不符实的资质。二是以不同企业名称进行多头投标、围标，获取工程。三是拆分工程，化整为零，让不够资质的招投标代理公司代理项目，方便暗箱操作。四是违规确认资质，让不合格的意向性企业中标。五是随意缓缴或减免城市配套费，拿公共利益换取个人私利。六是随意增加容积率，伤害消费者利益谋取私利。

二、违纪违法案件产生的主要原因

(一)经济制度和体制不完善

当前，在经济体制由计划经济向市场经济转轨过程中，行政手段和市场手段同时发挥作用，难免存在诸多缺陷，既存在计划体制的较大弊端，也存在新体制的不成熟，客观上为少数腐败分子提供可乘之机，使得经济活动中渗透了权力的“魔力”，私下的“权”和“钱”的交易行为，是发生职务犯罪的主要根源。

(二)土地供应制度存在缺陷

由于土地资产的重要性和土地一级市场的政府垄断性，围绕着土地，政府和市场上的企业或者个人发生着频繁往来。这个过程，既是政府行为，又是市场行为，极容易产生腐败。土地审批是政府权力介入土地市场的根本手段，这也是土地出让腐败最根本的体制性根源。土地出让环节中，审批的权力在市(县)级政府，以及市(县)的国土资源局手中。这些有审批权的单位及其领导，在监督缺位情况下和土地暴利的驱动下，极可能发生权力寻租。

(三)土地招拍挂不规范

土地出让有协议、拍卖、招标、挂牌4种合法形式。协议出让最易产生暗箱操作，拍卖、招标、挂牌出让方式在信息公开不充分、政策设置不合理情况下，仍然有产生寻租行为的可能。如在挂牌出让中，违反国家政策，挂牌出让信息公开不充分、不及时，挂牌公告设定特殊条件，或提高门槛，排斥预想人之外的竞买人。

(四)对“一把手”监督存在薄弱环节

在贵阳市查处的土地和建设领域违纪违法案件中，很少有由同级间相互监督、举报受到查处的。这说明同级之间、班子内部之间的监督存在薄弱环节。同时，作为专门履行监督职能的纪检机关，往往是上级对下级监督有力，而同级间的监督停留在配合上级或等待上级指示上。有的发现班子成员中的问题仅局限于向本单位“一把手”汇报，而不向上级纪检监察机关汇报。如此种种，使最了解内幕，最掌握“情报”的“身边人”，不能充分发挥党内监督的功效，使同级监督弱化、虚化。

(五)制度执行不力，落实不到位

一是相关工作制度执行不力。如限时办结制度没有完全执行，不按时限办结成为普遍现象，总是找各种借口能拖就拖。二是没有严格执行轮岗交流制度。调研中，有的区、县局长反映，领导干部在同一地方任职时间长了不好。从已发生的案件看，大多数干部都是在同一地任职3年后出事。前3年，彼此情况都不熟悉，送的不敢送，收的不敢收。多干几年，朋友多了，熟人多了，对那些意志薄弱的人来说，一些不该发生的事难免就会发生。三是党风廉政责任制度落实不到位。党风廉政建设责任制规定，一旦发生违纪违法行为，就要层层追究责任。但在实际工作中对当事人进行处理后，对相关责任人的追究不到位。

(六)利益多元化引发少数领导干部心理失衡

在社会转型期，思想观念日趋多元化，各种思想文化相互激荡，受一些腐朽思想的影响，特别是拜金主义、享乐主义的冲击，一些干部世界观、人生观、价值观、权力观、地位观、利益观发生扭曲，产生了对利益诱惑的不平衡心理、对金钱名誉的攀比心理、对不良风气的从众心理、对组织和群众监督的逆反心理以及对党纪国法制裁的侥幸心理，以致走上腐化堕落的道路。

三、防治土地和建设领域违纪违法问题的对策建议

(一)在思想上构筑反腐防线

1.结合行业特点，分类分层次开展教育。要抓好从业人员的道德教育、法制教育、廉政教育，从思想源头上构筑预防职务犯罪“堤坝”。针对土地和建设领域的工作特点，开展针对性强、内容丰富、形势多样的反腐倡廉教育。在土地和建设系统分期分批举办法纪教育、职业道德教育和依法行政培训班，强化领导干部勤政、廉政意识，引导领导干部树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观。

2.开展查找风险点活动。一是自己找。针对重要岗位人员查找风险点，自己指出履职过程中哪些环节容易出现问题，自己提出防范措施。二是群众评。将风险点及防范措施进行公示，干部职工评论其风险点是否准确，防范措施是否有效。三是组织实施。将风险防范措施付诸工作实践。四是进行考核。制定考核标准，对风险管理落实情况进行检查考核。

(二)努力从源头上防治腐败

1.拓宽渠道，发展民主。努力提高权力运作的透明度，大力推进政府“阳光工程”建设，不断完善政务公开、厂务公开和村务公开工作，努力建设公开的政务环境，切实解决群众的知情权，为民主监督奠定良好的基础。加强民主制度建设，逐步建立能充分反映广大群众和党员干部意志和利益的民主制度体系，积极推进社会主义民主的制度化、规范化、程序化。丰富民主形式，积极推行民主听证、民主评议等有效形式，保证人民群众真正有效地享有民主权利。大力发展党内民主，认真贯彻党员权利保障条例，积极稳妥地推进党务公开工作，建立健全党内情况通报、情况反映和征求意见制度。

2.整合资源，强化制约。坚持以领导机关和领导干部特别是各级领导班子主要负责人为重点对象，建立部门党政主要负责人向纪委全委会报告履行党风廉政责任制情况制度，制定规范党政主要负责人用人行为的意见，切实加强对党政主要负责人的监督制约。突出监督的重点事项，紧紧围绕决策和执行等重点环节，针对人财物管理等重点领域和关键部位，加强对权力的监督和制约。整合监督资源，充分发挥人大、政协、司法、政府专门机关和社会的监督作用，促使监督力量到位，切实防止权力失控、决策失误、行为失范。

3.严格执行轮岗交流制度。在执行轮岗交流制度上，一是要彻底。领导干部满5年必须交流，重要岗位的中层干部、主办人员在同一职位任满3年的必须交流。要坚决克服用惯了、用顺了、好用而不愿交流的思想，保证制度落实。二是要全面。建议对部门领导、机关中层干部、各基层领导班子实行定期横向交流制度，特别是权力较集中的单位和部门。对于管理人、财、物、行使执法监督、项目审批等特殊岗位，可以进一步加大交流面，把一些非领导层的干部也纳入干部轮岗交流的正常轨道。

(三)建立防止权力寻租的有效机制

1.夯实基础，建设诚信体系。完善领导干部财产申报制度，加大对虚假登记、虚假申报依法惩治力度。健全金融账户实名制、现金交易限制及反洗钱制度，建立对大额度资金外流有效监控的预警机制和金融信息共享制度。建立社会信用联防机制，在较大范围内建立社会信用体系，纪检、组织、检察、审计等机关都应建立有关的信息管理体系，建立必要的信用信息档案，特别是对职务违纪违法易发部门的特殊岗位都必须有清晰记录。

2.转变职能，健全市场机制。以招投标中心、土地储备中心等平台建设为载体，大力发展要素市场，凡是能通过市场机制解决的事情，尽量用市场机制来解决。完善政府投资项目公开招投标制度，积极推行政府投资项目代建制。完善和规范建设工程有形交易市场，搭建工程交易网络化阳光平台，规范招标投标活动。要全面推进土地市场化建设，严格控制划拨用地和协议出让土地，全面实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。加快建设和完善产权交易市场体系，强化对国有资产评估和产权交易的监管。

(四)加大规划行政审批监督力度

1.建立规划管理电子政务阳光平台。加强规划管理信息系统建设，构建控规阳光平台。同时，增强市规划网站的咨询、在线投诉、在线受理等功能的建设，加快系统过程的联网建设，真正实现自动化办公，让“阳光规划”真正走出规划部门，走向全社会。

2.全面推进城乡规划建设管理政务公开。要建立规划许可听证制度、专家咨询评审制度、城乡规划效能建设等长效机制，增强城乡规划建设各个环节的公开性和透明度。规划政务公开工作在内容上应覆盖规划编制、规划管理、规划监察三方面，在过程上应涉及到规划的事前、事中、事后几个阶段，在形式上可采用网络、展览、新闻媒体、公示牌、听证会等多种形式，在范围上应从主城逐渐扩展到新区及县城，征求市民意见，接受社会监督，保障公众的知情权和参与权。

(五)遏制工程招投标违法违规行为

1.健全和完善建设工程招投标管理体系。一是建立评审委员会全部由专家库专家组成制度。建议政府、国有投资项目业主不派评委参加评标，全部由电脑随机抽取产生的专家评委组成评标委员会进行评标。二是实行资格预审的同时，根据工程大小交纳资格预审保证金，从一定程度上加大挂户成本。三是建立和使用企业信用信息档案，加快建设工程招投标市场诚信体系建设。

2.加大违规处罚力度。按照权责对等原则，对于利用个人相关资质参与违规违法活动的直接责任人，有关部门应及时限制或取缔相关资质，并视情节追究个人法律责任。对违规进行投标活动的相关企业，除依法追究法律责任外，有关部门应当限制或停止该企业在我市的市场经营活动。对玩忽职守，弄虚作假、暗箱操作、领导干部干预招投标、违反规定评标等违纪违规行为的单位和个人，要给予严厉的经济惩罚和党纪政纪处分。