对贵阳市农村公路养护经费问题的思考

对贵阳市农村公路养护经费问题的思考

贵阳市人大　潘世英

农村公路是全国公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施，加强农村公路养护管理，保障公路的完好、安全和畅通，对加快农村经济社会发展，推进城乡一体化进程具有重要意义。近年来，贵阳市加大了农村公路建设投入力度，农村公路快速发展，为发展农村经济，提高农民收入打下了坚实的基础。然而，随着建设速度的加快和通车里程的增加，农村公路养护工作中的一些薄弱环节也日益突显，尤其是养护需求与养护经费投入之间的矛盾十分突出，部分路段长期失养，网路质量和设施耐久性每况愈下，严重影响了农村公路完好和行车安全。

一、贵阳市农村公路养护基本情况

贵阳市共有农村公路8576.031公里，负责管养的有7381.631公里。其中，县公路1623.507公里，乡公路1497.98公里，村公路4218.1公里，专用公路42.04公里。已硬化沥青路面1341.6公里，水泥砼路3464.7公里，占总里程的65%。有未硬化的砂石路2575.33公里。公路总里程中约有30%属等外路，未达到国家标准。农村公路上有桥梁357座，9963延米，隧道4座，690米。村公路总资产约30亿元，农村公路养护任务十分艰巨。

贵阳市农村公路养护经费主要采取省公路局定额配给、县乡自筹、市级补助的原则筹集:一是对经过验收列养的农村公路，省交通厅按照每年县道每公里7000元、乡道每公里3500元和村道每公里1000元的标准下拨，用于大、中修工程。2008年至2009年共拨入养护资金4865万元;二是市、县、乡三级人民政府根据需要按比例共同承担日常养护资金。市与区、县财政按照2∶8的比例承担县乡公路养护资金;县、乡财政全额承担村公路养护资金。养护经费的标准是:每年县道沥青路和混凝土路每公里不得少于10000元，泥结碎石路每公里不得少于5000元;乡道沥青路和混凝土路每公里不得少于7000元，泥结碎石路每公里不得少于2000元;村道沥青路和混凝土路每公里不得少于1500元，泥结碎石路每公里不得少于500元;三是省、市、县三级交通主管部门征收的拖拉机和摩托车养路费中扣除正常的征收开支以外的资金。

目前，我市农村公路养护管理主体由省、市、区(县)、乡镇分别依照各自职责，对所辖职责范围的农村公路行使管理权，呈多样化、复杂化、交叉化的特点。因此，在资金来源和养护等方面存在一些差异。区、县(市)人民政府作为农村公路管理养护的责任主体，对农村公路养护经费的管理和使用主要采取两种方式:一是将农村公路养护经费纳入本级财政结算中心，实行统一管理。二是由各公路管理所自行对农村公路养护经费进行管理，并由其负责人根据与养护作业单位或者个人签订的养护合同，对养护工程进度进行审查后，由管理所将养护费用拨付给作业单位或者个人。

二、农村公路养护管理及经费突出问题

(一)农村公路养护管理存在的问题

一是重建设轻管护，资金投入不足，加之建设与管养脱节，由区县交通部门和乡镇负责养护管理的线路，部分处于失养状态。特别是近年来修建的村公路，由乡村自行养护管理，更是如此;二是大部分县乡油路已到养护年限，有些甚至已经超过设计年限，主干线也出现了坑槽、龟裂、下沉、车辙等病害，但大修工程计划有限，没能列入大修范围。三是养护技术水平低下。现有公路养护工人200余人，均为农村公路沿线农民，养护技术粗放，不能适应沥青路、混凝土路面的养护要求。四是养护机具缺乏。各公路管理所基本没有压路机、摊铺机、油车、拌和机等硬化道路所必需的养护机具，难予对硬化道路实施正常的养护作业。

(二)公路养护经费存在的问题

1.养护资金匮乏，县乡财政配套资金难以落实。农村公路管理养护体制改革前，贵阳市承担的养护任务较轻，养护经费短缺问题不突出。农村公路管理养护体制改革后，划归贵阳市养护的农村公路里程大幅增加，养护任务随之加重。贵阳市自身承担的配套资金数急剧增加。按目前的养护里程计算，每年贵阳市自身需要支付养护经费约4433万元，才能勉强维持全市农村公路的日常养护。而市县财政均存在困难，特别是一些县、乡原本就是吃饭财政，赤字财政，农村税费改革后，地方政府事权不变，财权减少，根本无力对农村公路养护进行投入。另外，农村公路建设对地方经济拉动作用更加直接，更能体现地方政府政绩，因此，地方政府更愿意将有限的财政资金主要投入到建设之中。如2007年至2009年大中修工程区县(市)配套资金至今尚有717.08万元未到位。每年需要安排100公里的大中修工程，只能安排约30公里。而农村公路小修保养费到位率更低。2007年22.75%，2008年23.99%，2009年35.56%，远远不能满足农村公路快速发展的需求。

2.养护经费的管理不规范，使用效率不高。一是管理不统一。市及部分区、县仍保留了农村公路管理养护体制改革以前为公路管理机构设立的专用账户，而另外一些区、县则依照农村税费改革的要求，实行转移支付资金报账制，即财政部门在拨付有关转移支付资金时，先经同级主管部门验收合格才拨付，这使得程序繁多，手续复杂，资金到位缓慢，对提高养护工作效率十分不利。二是未严格执行会计制度，财务核算不规范。如公路管理部门对收到的路政赔偿费余额、路政管理费余额、提取的大修工程管理费余额等均在往来账列收列支，造成养路支出核算不准确。三是不按实际完成的工程进度核算工程成本。

3.养护经费使用未步入市场化运作轨道。贵阳市农村公路的养护基本延续了计划经济时期的模式，不适应社会主义市场经济的发展要求。一是管养不分。区、县(市)，农村公路的养护大都是由公路管理机构直接承担的，独立的公路养护施工单位或人员实施养护作业的情形并不普遍。造成养护经费的管理者和使用人、受益人混同，混淆了养护经费使用中不同主体在责、权、利关系上的界线。二是地区封锁。尚未建立起统一、开放的农村公路养护市场，对养护施工单位或人员的选择基本上实行“内部消化”，域外公路养护施工单位或人员进入较为困难。三是行业垄断。尚未形成公路养护作业组织公平竞争的机制。一些公路养护施工单位利用其在行政或实力上的优势，实行垄断经营，排斥其他施工单位或者人员的平等参与。这些都对于扩大公路养护施工单位或者人员的选择范围，降低养护成本，提高养护经费的使用效益，相当不利。

三、几点思考

农村公路管理资金面临的困境日益突现，投工投劳早已不存在，拖拉机等养路费征收日益减少，上级补助长期偏低，各级政府财政收入有限，如何解决这一难题，建议从以下几个方面入手:

(一)落实管护责任，创新管理体制

农村公路养护管理要在农村公路建设、管理、养护并重的原则下，以养为先，以明确各级政府职责为主线，以创新和完善管养体制为手段，以明确稳定的资金来源为保障，进一步创新和完善现有的农村公路养护管理体制。要认真落实《贵阳市农村公路养护管理办法》中关于养护资金投入的硬性规定，切实做到农村公路养护资金有法可依，有章可行。市交通部门要对农村公路养护成本做好测算工作，完善农村公路养护数据库，制定符合贵阳实际的农村公路管理养护制度，技术规范，养护金额，质量评定标准和验收标准，实现农村公路养护管理的正常化和规范化。

(二)建立稳定的养护经费投入渠道

公共财政是农村公路养护经费来源的主要渠道，建立稳定、合理、有效的养护经费渠道，异常重要:一是公路养路费要真正用于公路养护，首先保证公路达到规定的养护质量标准，并确保一定比例用于农村公路养护，如有节余，再安排公路建设;二是地方各级人民政府应根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算，安排必要的财政资金，切实落实，保证农村公路正常养护;三是对一些特殊困难地区，市级财政要加大支持力度，增强这些地区的财政保障能力;四是随着农村公路里程的增加和地方财力的增长，用于农村公路养护的财政资金要逐步增加。

另外，各级政府还应当根据《公路法》的有关规定和农村公路养护的实际需要，积极拓展农村公路养护经费的筹措渠道，将由汽车、拖拉机、摩托车养路费和地方各级财政转移支付及乡、村自筹资金等等，纳入农村公路养护经费的筹措范围。

(三)加强养护资金的管理和监督，提高资金使用率

农村公路养护资金统一由市人民政府交通主管部门根据农村公路养护计划，综合平衡，统筹安排，专款专用。除市、县两级财政资金和拖拉机养路费、摩托车养路费外，其余资金全部由市级人民政府交通主管部门根据农村公路养护计划拨付县级人民政府交通主管部门使用。市、县两级财政资金由相应的财政部门拨付县级人民政府交通主管部门。农村公路养护资金纳入国库集中支付改革范围的，按照国库集中支付的有关规定办理。县级农村公路养护专项资金由县级人民政府交通主管部门按养护计划用于辖区内农村公路的养护。市、县交通主管部门征收的拖拉机养路费、摩托车养路费实行收支两条线管理，原则上全部用于农村公路养护，由省级人民政府交通主管部门核定用于农村公路养护的基数。

公路管理机构对农村公路养护经费实行专户管理，这就要求各级财政、审计部门要强化职能，把对农村公路养护经费管理、使用的日常监督与全面监督有机结合起来，尤其是审计部门，应当加强经常性的审计检查，提高农村公路养护经费在管理、使用上的安全性。

(四)建立农村公路养护经费使用的市场化运作模式

把养护经费的使用纳入市场化运作模式，是农村公路管理养护体制改革的题中之义。为此，首先要尽快打破管养不分的状况，把农村公路养护经费的管理者和使用人、受益人区分开来，明确各方的责、权、利关系，把各方围绕农村公路的养护所进行的活动纳入民事调整的范围。其次，要加快培育和发展农村公路养护市场的步伐，建立公开、公平、公正的市场运作机制，允许和鼓励不同经济成分的公路养护组织平等参与农村公路养护工程的竞争。

当前，在推行农村公路养护经费使用的市场化运作中，可以作如下探索。一是尝试将大、中修养护工程及小修保养向社会开放，逐步采取公开招投标的方式，择优选择养护作业单位。对那些因等级较低、自然条件特殊而难以进行纯市场化运作的路段，可实行干线支线搭配、好路差路捆绑的办法，由个人、农户分段承包进行养护，签订养护协议，落实养护责任和质量目标。其次，参考国道、省道的养护运行机制，在县道的养护方面，尝试引进省外经验丰富的专业养护队伍。至于乡道、村道的养护，则可采取专业养护和群众养护相结合的方式进行。对乡道、村道中沥青路面、水泥混凝土路面的大、中修和小修保养，可采取招投标的方式来确定具有养护资质的专业队伍进行养护;而对乡道、村道中砂石路面的小修保养，则可以采用农户、乡村民间组织承包养护等多种方式进行。

(五)强化对农村公路养护经费筹措、管理和使用的考核

首先，县级人民政府作为农村公路管理养护主体，应将养护经费的使用纳入目标考核范围，对完成年度养护任务，养护质量工程优良的，要予以表彰和奖励。对于好路率或综合值达不到养护计划指标，路况质量无明显提高的，应给予一定的处罚;对于在发生塌方、滑坡等自然灾害后等待观望、不及时抢修，造成损失的，追究直接责任人和主管责任人的责任，并给予一定的经济处罚;对于列养路线失养或路况质量低下，又未及时进行修复，造成公路通行能力下降甚至中断交通的，停拨或按一定比例扣拨该养护经费，并责令交通主管部门筹资整修，恢复路况，追究相关领导的责任。

其次，市级交通主管部门要加强对公路养护行业的管理和督察，结合养护作业规程、规范和不同区、县的实际情况，编制操作性强的农村公路养护技术规程和质量检查考核标准及养护培训教材，开展养护技术培训，加强日常养护检查，定期对全市的农村公路养护情况进行考核。

第三，市人民政府审计、督查部门要将农村公路养护经费的使用纳入的督察范围。对于养护经费筹措不力，管理、使用不善的区、县(市)要进行通报，督促区、县(市)政府及时做好资金安排，健全专账制度，确保农村公路养护经费能够按时足额拨付到位以及管理、使用的安全与高效。自觉接受财政部门的监管。审计部门要定期对农村公路养护资金使用情况进行审计，采取有效措施降低人员经费支出，缓解公路养护资金紧张状况。

建立健全农村公路养护经费筹措、管理和使用机制，实现贵阳市农村公路养护工作的正常化，归根到底，取决于全市综合实力的不断增强。因此，我们必须继续坚持中国特色社会主义发展道路，在中共贵阳市委的领导下，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，始终扭住经济建设这个中心，继续深化体制改革，不断扩大对外开放，进一步加快转变经济发展方式的步伐，努力提高自主创新能力，扎实推动全市经济、社会的跨越式发展，为率先在全省实现全面建设小康社会目标而奋斗。最大限度地延长农村公路寿命，使其发挥出应有的社会效益。基本建立符合我国农村实际和社会主义市场经济要求的农村公路管理养护体制和运行机制，保障农村公路的日常养护和正常使用，实现农村公路管理养护的正常化和规范化。