仲裁在多元化解决社会矛盾纠纷中的作用

仲裁在多元化解决社会矛盾纠纷中的作用

贵阳市仲裁委　卜贵荣

一、我国社会矛盾纠纷诉讼面临的困境

世界各国的社会发展规律表明:在人均GDP达到1000～3000美元这个阶段，既是经济发展的黄金期，又是各种社会矛盾的“凸现期”。近年来，我国经济快速发展，2003年人均GDP首次突破1000美元大关，到2008年时已达到2460美元，近几年来仍继续呈高增长态势。但与此同时，随着社会利益结构的调整和变革，各种社会矛盾、纠纷也呈集中爆发的态势。改革开放以来特别是近二十年来，随着经济的加速发展，各种社会矛盾纠纷频发，具体类型主要有:(1)涉及城市居民和群众的优抚安置、社会救济、婚姻登记、婚姻中介、殡葬管理等方面的矛盾纠纷;(2)涉及养老保险、失业保险、医疗保险、劳务市场管理、劳动争议、工伤等方面的矛盾纠纷;(3)农村经济政策、经营和财务管理、土地承包等方面的矛盾纠纷;(4)有关土地征用和划拨、土地利用总体规划、土地所有权和使用权争议、土地有偿转让、农村宅基地使用以及反映滥占滥用耕地等方面的矛盾纠纷; (5)城乡建设规划、城镇管理以及拆迁补偿和安置等方面的矛盾纠纷;(6)城乡环境保护方面的矛盾纠纷;(7)运输、公路、桥梁、航道建设和管理等方面的矛盾纠纷;(8)消费者权益、商品质量纠纷、经济合同纠纷、城乡市场监督和管理、查处违法经营、个体工商户的管理等方面矛盾纠纷;(9)医疗事故等方面的矛盾纠纷;(10)计划生育方面的矛盾纠纷;(11)涉及改制、安全生产等方面的矛盾纠纷; (12)涉及群体性上访的矛盾纠纷;(13)涉及家庭、邻里、刑释解教人员安置，以及可能引发民转刑案件、群体性械斗等方面的矛盾纠纷; (14)涉及到其他有关部门的矛盾纠纷。

诉讼代表着国家司法权的行使，属于公共性的纠纷解决机制，相对于其他“私的”或“民间的”、“准司法的”解决纠纷方式，更具有正统性、权威性和无可替代性。随着社会的不断进步，通过法律和诉讼实现自身权利的理念深入人心，法制观念和维权意识越来越强，为“讨个说法”主动到法院“打官司”的人越来越多。但是滥用诉讼手段，为一点小事，寸步不让，动不动就进入诉讼程序，其结果常常事与愿违，不仅是一场官司下来结了怨，增加了更多的潜在社会矛盾，还增加了诉讼成本，浪费了大量诉讼资源，加重了法院的负担。

从全国法院受案量来看，1998年全国法院共受理各类案件541万件，2003年共受理569万件，到2008年已达到1055万件，前五年间增长了105%，后五年间增幅高达179%，据不完全统计，从2009年开始到2010年上半年，尽管最高法院大力推行调解工作，出台了相关的指导性意见，但整个系统内部案件主要是民商事纠纷案件上升的势头还是难以有效遏制。于是，“诉讼爆炸”的现象不可避免地出现了。

“诉讼爆炸”的原因固然是多方面的，但近几年的社会状况分析看，主要有三点:一是市场经济条件下，各类市场主体基于私权行使产生纠纷的机率增大。二是各类权利主体的法律意识和自我保护意识普遍增强。三是宪法和法律对私权保护的法律规定也更趋详尽、明晰，特别是《物权法》作为民法典中最重要的法律的公布实施，对于保护私权，扩大民权有着里程碑的意义。它进一步界定了私权的保护范围，私权纠纷解决机制将面临新的压力。

正如诉讼的存在及其功能是不可取代的一样，诉讼的固有弊端也是无法回避的。主要包括:(1)诉讼量的激增与积案问题;(2)诉讼费用的高昂;(3)诉讼程序的迟延;(4)解决新型纠纷的需要;(5)诉讼程序的复杂性;(6)诉讼程序的公开性、对抗性，难以解决复杂和多极纠纷以及结果的不合情理等等诉讼自身的弊端。

社会纠纷频发的态势，注定了仅靠诉讼机制是无法满足社会稳定和发展需要的。对诉讼面临困境的深刻认识促使人们重新对多元化纠纷解决机制的探索和追求，而不再试图以司法作为解决纠纷的唯一方式并企图尽可能地取代其他纠纷解决方式。因此，逐步清理一些与时代精神不符的、过时的司法观念，在全社会树立新的现代司法理念具有十分重要的现实意义。同时，必须加紧研究新时期社会矛盾纠纷的特点和成因，积极探索和构建新型的多元化纠纷解决机制，对促进当前社会的和谐和可持续发展具有重要的意义。

二、ADR诞生的历史背景及基本概念

我国现行的民事纠纷解决机制概括起来主要有四种:和解，调解，仲裁和诉讼。前三种可概括为非诉讼纠纷解决机制。国外称其为替代性纠纷解决机制(ADR)，英文是AlternativeDisputeResolution，即通过多种诉讼外的方式，替代诉讼方式解决纠纷，又称为多元化纠纷解决机制，或称为非诉讼纠纷解决机制、法院外纠纷解决机制。是对当今世界各国普遍存在的、诉讼审判制度以外的各种非诉讼纠纷解决方式、程序或制度的总称。原意为人们试图建立不以国家公权力裁判解决争端的方法。该制度起缘于20世纪中叶美国的重塑和谐人际关系的社会改革运动，当时美国正处于“诉讼爆炸”阶段，法院积案严重、诉讼费用高昂、审判程序迟延，诸多问题使得美国面临严重的司法危机。司法危机迫使人们找寻出路:将社会改革的思想成果注入司法改革，尝试建立各种便捷快速的纠纷解决机制，ADR制度便应运而生。

代替性纠纷解决方式(ADR)这一概念和用语已为世界所公认。代替性纠纷解决方式(ADR)既包括源于西方国家、20世纪逐步发展起来的现代ADR，也包括一些国家基于本国的传统或其他社会机制建立、发展并纳入现代纠纷解决机制的各种非诉讼纠纷解决方式。无论其起源和背景如何，这些形形色色的纠纷解决方式以其对诉讼和判决的替代性、当事人利用上的选择性以及纠纷解决的功能性为基本定位，在当代社会生活的纠纷解决中发挥着日益重要的作用，成为法治社会中不可或缺的制度性措施。

人类社会的纠纷解决机制自古以来就是多元化的，然而，在漫长的历史进程中，社会主体对这种多元化的需求和认识却经历了一个从自发到自觉的过程;近现代以来，更经历了从以国家司法权集中统合取代其他纠纷解决方式、到以ADR的适当辅助、再到多元化纠纷解决机制的全方位多层面的广泛应用的发展过程。

曾经极力推行以司法诉讼为社会调整最高和最佳方式的美国，在面对“诉讼爆炸”的现实危机之时，最终采取了灵活的应变措施，以多元化的纠纷解决机制替代和补充司法的中心地位。表现为:对当事人自治的提倡和重视;鼓励当事人通过利害衡量以及协商和妥协，而不是权利义务的定量划分解决纠纷;赞成并积极试验和推行各种新型ADR，以替代诉讼和审判。今天，尽管美国仍然以高诉讼率而号称诉讼大国，但占百分之九十以上的纠纷都是通过ADR方式解决的。ADR已成为美国多元化纠纷解决机制的重要标志，美国亦当之无愧地被称之为ADR先进国，其影响波及世界。

在美国影响下，日本、挪威、瑞典、丹麦、荷兰、印度以及澳洲和南美的一些国家，都在积极建立和发展适合本国国情的ADR制度，并在许多地方进行创新，ADR已经成为一股世界性潮流。究其原因，不仅在于ADR能缓解诉讼压力，最为根本的是它作为重要社会机制与民事诉讼制度并行不悖、相互补充，能够满足社会的多元需求以及实现多向度的调节功能，其未来的发展不可限量。

综观世界各国的ADR制度，其通常形式大致包括:第一，调解，即争议当事人通过自愿合意将其纷争交由中立第三人以适当方式促成当事人双方协商和解;第二，谈判，即通过争议当事人双方通过信息交流取得共识并达成协议;第三，仲裁，即当事人根据合意而把基于一定法律关系所形成或将形成的争议交由他们共同选定的第三方进行裁决;第四，附属于法院的ADR，如附属于法院的仲裁、附属于法院的调解、简易陪审团审理等。此外，目前仍在创新许多新形式的ADR，如“网上在线纠纷解决”、“早期中立评估”等。

ADR的主要特征包括:(1)纠纷当事人具有高度的自主性，当事人意思自治在其中占有重要地位。(2)具有较大的灵活性，当事人可视争议的具体情况来选择合适的解决方案和程序。(3)解决纠纷快捷且费用低廉。(4)所达成的协议、裁断(仲裁裁决除外)一般不具有法律约束力，但由于协议完全是在双方当事人友好协商、互谅互让的基础上达成的，故一般容易得到双方当事人的承认和自觉执行。(5)以非对抗和非公开的方式解决纠纷。这样更有利于维护双方当事人之间长久存在的经贸交往和人际关系，并有助于保守当事人的个人隐私和商业技术秘密。因此，ADR是一种开放的、发展的体系，对新颖的民事纠纷的处理具有较强的适应性。

三、多元化纠纷解决机制对我国的现实意义

对大多数中国人来说，“代替性纠纷解决方式”或ADR都还是一个颇为生疏的概念;但如果提及调解，则几乎尽人皆知。这种在中国源远流长的制度，被国外称为“东方经验”，进入近现代社会以来，在民间和法院的纠纷解决中仍然富有强大的生命力，至今仍发挥着其特有的、不可替代的作用。然而，由于过于强化司法功能，人们更加崇尚通过诉讼审判程序解决纠纷、实现权利，调解以及其他非诉讼的纠纷解决方式在相当长的时期处于几乎被忽略的地位。但是，一个健全稳定和谐的社会，仅有一套依法建立的完善的司法系统是远远不够的，还应有一个合理高效公平的、适应不同需求的多元化纠纷解决机制。

ADR带给我们至少有以下三点启示:(1)法治社会既需要司法审判，也需要多元化的纠纷解决方式。曾经有一种片面的法治观非常流行，即把非诉讼纠纷解决方式作为法治的对立物，把诉讼的增加作为权利意识和法律意识提高的标志。一时，为权利而斗争、走上法庭成为社会的时尚，在诉讼日益增加的同时，以调解为象征的非诉讼纠纷解决机制被作为落后于时代的事物而遭到冷落。当每年诉讼总量的增长被作为法治建设的一项重要指标昭示于社会的时候，我们却忽视了其背后潜在的“危机”:法院压力日益加大;社会关系对抗性加剧;涉诉信访问题突出;执行难问题久治不愈等。现在，我们对这些问题已经有了较为明确的认识，对矛盾纠纷解决的方式和机制开始了重新审视和定位。我们已经认识到，ADR的发展并未、也不能否定法治本身，它一方面证实了法治这一弊端之所在;另一方面又为医治这一弊端提供了补救措施。ADR的形成和发展正是被作为有效限制诉讼的副作用、弥补诉讼之缺陷的重要手段而受到大力推崇的，它尊重人的自主选择，尊重个人处分，充分考虑人情世故，追求人际关系、社会关系的协调与和谐，这是法治社会，更是建设和谐社会所需要的。(2)法治社会既需要公平与正义，也需要效率与效益。在诉讼和裁判过程中，公正与效率有时成了一个两难选择。从经济学角度讲，这种投入与收益显然严重失衡，如果大量的类似纠纷涌入法院，众多的人在进行着这种得不偿失的诉讼活动，那我们就要考量整个社会的纠纷解决机制了。而ADR的发展反映着市场经济对法治秩序的决定作用，表现为现代社会纠纷解决活动的理性特征——效率效益观念成为当事人和社会选择纠纷解决方式的基本判断依据。法治不能脱离它所赖以生存的市场经济及其客观规律，市场经济要求把纠纷解决机制作为经济秩序的组成部分:一方面，纠纷解决和正义的实现必须考虑成本与效益的因素;另一方面，社会可以通过良好运作的纠纷解决机制促进经济发展的良性循环。市场经济还将继续引领着纠纷解决机制的需求与发展，塑造着各种新型的ADR方式，乃至新的社会组织形式，使纠纷解决方式不断适应市场经济对效率和效益的内在追求。(3)法治社会既需要司法的大力改革，也需要对调解等传统文化进行充分挖掘继承。大力推进司法改革创新，决不能忽略、更不能否定传统文化中有益的成分。前几年由于将我们的“东方经验”调解方式束之高阁，就走了许多弯路。“传统并等于过时”，相反，经过充分挖掘和完善，它往往能为现代司法制度注入新的合理内核并带来生机。以调解为基本特征的多元化纠纷解决方式的承继与完善，绝非是取代司法和诉讼，就像司法不能取代其他纠纷解决方式一样，但却能与诉讼形成积极的互动，并推动着改革继续深入，这在经济转型期尤其重要。

实践证明，建立和完善多元化纠纷解决机制，对当前我国维护社会稳定，构建和谐社会具有重要意义。

(1)有利于维护社会的和谐与稳定。在构建和谐社会中，努力建构一套行之有效的解决纠纷机制，将纠纷解决纳入科学化、程序化、制度化轨道，是有效预防，成功化解，维护改革、发展和稳定的大事。

(2)有利于尊重多元社会的多样选择。寻求和建构多元化的纠纷解决机制，让纠纷主体能够根据法律规定按照自身利益的要求选择纠纷解决方式，是一个法治社会所应具备的最基本的功能，也是构建和谐社会所不可或缺的要素。构建多元化纠纷解决机制，从机制上赋予当事人在纠纷解决方面更广泛的选择权，从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，不仅是妥善解决纠纷，节约社会资源的需要，同时也意味着国家对公民基本自由的尊重，以及对公民权利的多途径、多层次的保障。

(3)有利于真正有效地化解各种矛盾纠纷。多元矛盾纠纷决不是仅仅依靠法院一个部门、仅用法律一种手段就能解决的，面对越来越突出的矛盾纠纷的复杂性、多发性与司法资源的有限性、司法能力的局限性之间的矛盾，必须充分发挥多元优势，针对各类纠纷的不同特点，相应的部门和组织在党委的统一领导下，各司其职，各尽其能。大量案件涌入法院，案件数量激增，不仅使法院因超负荷运转而不堪重负，产生“诉讼爆炸”的现象，而且容易在客观上滋生“迟到的正义”，进而影响到法院的司法公信力，而引导人们选择诉讼外纠纷解决方式，不仅有利于纠纷的解决，而且有利于平衡诉讼资源的供求关系，促进司法资源和社会资源的优化组合。

四、仲裁在多元化解决社会矛盾纠纷中的积极作用

通常，人们对仲裁的理解多是“劳动仲裁”的概念。但除此之外，由行政机关处理的行政争议，由劳动、人事部门处理的争议以及农村土地承包合同纠纷等也可以用仲裁方式，但这些都不同于这里所指的民商事仲裁，它是民事或经济纠纷的双方当事人，根据其纠纷发生前或发生后所达成的协议，自愿将纠纷提交给中立的第三者进行判断和裁决的纠纷解决方式和制度。这个“中立的第三者”就是仲裁机构或仲裁庭、仲裁员。

作为带有民间性质的民商事纠纷解决机制，仲裁是随着商品经济交换活动的产生而产生，在现代社会中得到国际社会普遍承认并被赋予法律上的意义。作为一种与诉讼并行的处理当事人之间的民商事纠纷的争议解决方式，其悠久的历史可以追溯到公元前6世纪的希腊。公元前5世纪，古罗马共和国时代举世闻名的《十二铜表法》，其中对仲裁多有记载。“仲裁的产生早于诉讼”，这个提法它不是法学家的创造，而是人们在实践中的创造。

相对于诉讼而言，仲裁的权力来自于当事人授权，行使的是私权处分权(诉讼行使的是公权处分权)，这是由于仲裁在伴随着市场经济而生的过程中具有了广泛的市场适应性、契合性，能够最大限度地保护市场经济的竞争秩序，最大限度地减轻经济纠纷带来的负面作用。而且，它自身具有的专家断案、一裁终局的特点和公平、高效、简便、灵活、低成本的处理方式及裁决结果与法院判决具有相同法律效力的优势是其他方法不能替代的。因此，作为最类似于诉讼的纠纷解决机制，仲裁越来越得到更多的当事人认同。现在，国外90%以上的市场经济主体选择仲裁作为解决纠纷的方式，就说明了仲裁在ADR中所占的重要地位。

1994年8月31日公布，1995年9月1日实施的《仲裁法》，标志着一种与社会主义市场经济相适应、与国际惯例接轨、与诉讼并列的民商事纠纷解决机制在我国正式建立，意味着适应社会主义市场经济发展需要的一种解决民事经济纠纷的新的法律制度的确立，是对社会主义市场经济条件下解决民商事经济纠纷制度的一种改革。十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出:“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公正、监督作用。当前要着重发展会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构，计量和质量检验认证机构，信息咨询机构，资产和资信评估机构等”，这是第一次在党的重要文件中写入仲裁，表明了仲裁机构作为新型社会组织的重要作用在市场经济中开始为国家重视。

作为市场经济内部的一种自我完善、自我解决纠纷的机制，仲裁是“一把钥匙开一把锁”，除了依据准据法，还可以广泛运用每个行业、各个领域特殊的商业惯例和游戏规则，比较准确地把握双方的矛盾与症结，让双方心平气和地解决问题，不至于官司打完了，经济联系也打断了，互相之间不做生意了，最大限度地保护和促进市场经济依法竞争，最大限度地减轻和防止因经济纠纷给市场竞争带来的负面作用。

自2009年下半年以来，贵阳仲裁坚持以党的十七大和十七届三中、四中全会精神为指导，以科学发展观为统领，进一步解放思想、开拓创新，坚持“推行仲裁法律制度是根本，融入市场经济是关键”的基本方针，把仲裁发展作为第一要务抓实抓好;坚持仲裁为社会主义市场经济服务的正确方向，促进经济社会全面协调发展。不断创新思路提高案件质量和效率;不断提高规范化水平打造高素质队伍;不断彰显仲裁特色文化突出优势地位，努力使贵阳仲裁在促进社会主义市场经济建设、构建和谐社会、推动生态文明城市建设中发挥越来越重要的作用。经过一年多的共同努力，不仅案件数和涉案标的额逐步增长，而且在不断更新仲裁观念、大胆改革仲裁方式进行了积极的探索，尝试以合意裁决、确认仲裁、邀请仲裁等方式涉足更广阔的市场经济领域，进一步加强仲裁过程中的调解，特别是立案后组庭前的调解力度，仅今年上半年就以仲裁调解方式结案107件，占结案总数的61%、快速结案率和自动履行率分别达到57%和95%，再创历年新高。工作中，用每一个具体的案例使选择仲裁的市场经济主体在亲和友好的氛围里化解纠纷，消融对抗;通过不同形式的交流促使仲裁庭在裁决时不仅要依据准据法，还要依据相关规范、规则、商业惯例乃至衡平原则，体现仲裁“一把钥匙开一把锁”的特点及仲裁与法院诉讼的区别，更好地体现贵阳仲裁“人为本，和为贵”的理念和“公正、专业、服务、高效”的目标。今后，贵阳仲裁还将适当扩大适用仲裁纠纷类型的范围，比如交通事故纠纷、消费者权益纠纷、医疗纠纷、产品质量责任纠纷等领域推行仲裁方式化解社会矛盾的优势，使仲裁成为多元化解决社会矛盾纠纷的首选途径。

令人欣慰的是，最高人民法院于2009年8月5日下发了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《若干意见》)，它的发布施行，标志着我国私权纠纷的解决方式进入了一个崭新的发展阶段。《若干意见》根据“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的要求，不仅对人民法院立案前行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接，仲裁与诉讼的衔接以及立案后行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接两个方面的衔接进行了规范，同时，扩大了赋予合同效力的调解协议的范围，鼓励行政调解、人民调解、仲裁调解、行业调解的发展，“推进各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设”，并以“司法确认程序”来保障社会力量达成的调解协议的强制执行效力，从而实现把纠纷化解在诉讼之外;而且，最高法院首次提出要“最大程度地发挥仲裁制度在纠纷解决方面的作用”，这说明仲裁在我们开始构建的科学、系统、逐步臻于完善的多元化纠纷解决机制多元化纠纷解决机制中将会占据越来越重要的地位。