同级办答”的探索与思考

关于代表建议办理“层级对应、同级办答”的探索与思考

白云区人大　赵兴民

从人大代表建议的法律属性看，代表向“一府两院”及其部门提出建议，是宪法和法律明确赋予的职权，是人大及其常委会监督工作的重要形式，是代表行使管理国家事务权力的重要方式，是民意在代表身上的具体体现。按照组织法的立法精神，同级人大产生并监督同级“一府两院”，同级“一府两院”向同级人大负责并报告工作。本着“同级监督”和“同级负责”的原则，同级人大代表向同级政府提出建议、批评和意见，理应由同级“一府两院”办答，即“层级对应，同级办答”。

一、代表建议办理遭遇的尴尬

(一)代表“自提自答”，办答遭遇尴尬

由于没有注重层级对应，很多地方人大都遇到过这样的情况:作为同级政府某一组成部门主要负责人或下级政府主要领导的某代表，其所提建议经他的上级分解又回到“娘家”，由自己负责组织办答，这就是代表所称的“自提自答”。诚然，上级政府将代表建议分解到所属相关单位或下级政府办理，似乎理所当然。但问题是，作为同级政府某一组成部门主要负责人或下级政府主要领导的代表，之所以提出解决某问题的建议，是基于以他自身所掌握的财权、事权及其他行政资源，无力解决所提问题，才向“他的上级”提出建议。如果将他所提的建议交由他负责办答，他自然无力组织实施。面临这样的尴尬，该建议办理的结果就可想而知。

(二)办答“文来文去”，问题难以解决

在层级不对应的情况下，代表建议办理难以按相应层级明晰责权，只注重同级政府组成部门和下级政府责任，没有注重明晰同级政府自身的责任。在这种情况下，顶多由政府督查室督办，而缺乏政府领导层面的督办，导致督办乏力，使建议办理往往或有方案没有结果，或有答复没有落实，或见文不见人，或见人不见事，办理工作难有实效，很多问题难以得到真正解决。对于同一条建议的办理，甚至还有不同承办单位作出不同答复的现象。如西部某市某区代表提出关于解决某村村民饮水难、行路难问题的建议，从2005年开始，在每年的人代会上，年年都有代表提，年年都得到有相关部门和乡镇的五花八门的答复，但该村群众较长时间内仍然喝着“问题水”，仍然走着又窄又破的“问题路”。直到三年后有村民上访，人大领导过问，政府领导亲自督办，大部分问题才最终得到解决。

(三)政府意图难显，落实效率低下

就目前全国各地代表建议办理的情况来看，在交办环节上比较能够体现政府的意图和力度，而在实际办理和答复环节上大都仅仅体现具体承办该建议的同级政府某一组成部门或下级政府的意图和力度，同级政府的工作意图和推动力度难以得到体现。在实际办理过程中，由于没有注重层级对应，建议交办后很少有本级政府决策层面的督促和把关。在缺乏上级领导层督办和把关的情况下，建议办答好与不好，就要看具体承办或牵头单位的能耐和良知了，从而造成很多建议办理落实效率低下。特别是在答复环节上，答复件文本大都在没有同级政府领导层把关的情况下匆匆出笼，就由承办单位直接征求代表意见，代表对此十分不满。有的承办单位为了能够应付交差，就想尽一切办法，诱导对办理工作不满意的代表在答复件上违背初衷签“满意”，看起来是代表满意率高，但含金量低，建议所提事项仍然没有着落。

二、探索与思考

既然“一府两院”由本级人大产生，受本级人大监督，向本级人大报告，对本级人大负责，那么，本级人大代表向本级政府提出的建议、批评和意见，理应按照“层级对应，同级办答”的原则，由本级政府负责组织办理并答复代表，避免代表“自提自答”，有效提高落实率，使建议中提出的问题能够真正得到解决。

(一)直接办答

对于涉及本行政区域经济社会发展全局、事关人民群众根本利益的重点建议，应由同级政府直接办答。这些重点建议，有的涉及多部门、多领域，有的时间跨度长、牵动层面高，若简单地交由同级政府的某一个组成部门牵头办理，问题是难以解决、甚至是无法解决的。尽管也明确有主办和协办单位，但由于主办单位和协办单位处在同一层级，牵头部门牵头难，协调推动难度大，办理起来往往是主办难办，协办不办，办理实效大打折扣。同级政府直接承办，至少由政府分管领导直接牵头，相关部门密切配合办理，组织、协调和推动力度就会大大提高，建议就会真正落实，问题就能真正解决。如贵州某区11名代表提出的关于制止毁林开荒的建议，涉及公安、林业、综治、司法和有关乡镇责权的处分，也涉及林权制度改革等政府决策层面事权的处分，如仅由林业部门牵头办理并答复，牵头单位难以协调调动协办单位，难以处分同一层级单位的责权，更不能处分同级政府决策层面的事权，就会导致该建议办理只能是一般性答复而无实质性落实。在生态文明建设中出现的部分地方毁林开荒、毁林建房、毁林开矿等大量不法现象，就与这类建议没有办好有关。因此像这样的建议，必须由政府直接牵头办理并答复代表。

(二)委托办答

尽管从法理上要强调同级办答，但如果所有建议都由同级政府直接办答，由于代表建议数量大，势必要牵扯着政府大量精力，除了影响行政效率，影响政府抓关键、干大事，也要影响建议办理本身的实际效果，既不现实更无必要。因此，对大量的一般性建议，同级政府可以实行委托办理。一是委托下级政府办理。上级政府可以委托下级政府参与办理该级政府职责范围内相关建议，但下级政府不能直接答复提出该建议的代表。从法理上来说，代表只有监督本级政府的法定权利，没有直接监督下级政府的义务。那么，下级政府便不具备向上级代表报告工作的法定责任，也就不具备直接向该代表答复建议办理情况的法定义务。因此对建议办理情况的答复，必须由本级政府直接负责，不能由下级政府答复。二是委托本级政府组成部门办理。对于属于本级政府某一方面工作的建议，可由同级政府委托其有关组成部门办理并答复代表。就目前全国各地的情况来看，统一交办看似完成了办理和答复的程序。然而，在办理工作中大都只注重交办委托而忽视了答复委托。因为相关部门建议办理情况的答复件大都未经政府办公会议或分管领导把关就直接送达代表，答复件没有充分体现政府真实意图，导致建议办理方案好看而落实困难。答复环节上委托程序的最后完成，可以看成是政府行政首长办公会议或分管领导对答复件的审查把关。因此，必须注重答复委托程序的全面完成。也就是说，建议办理情况答书面复件，必须经政府领导层把关后才能送达代表，使建议答复件真正体现政府意图，也使建议办理工作本身能真正得到政府领导层面的督促、支持和推动。这里需要特别注意的是，实行委托办理，不能以建议领衔代表为主要负责人所在单位为牵头单位或主要承办单位，不能交由不具备相应层级事权、财权及其他行政资源的单位办理。

(三)重点督办

为了保证同级办答得到落实，使代表建议办理真正取得实效，除了完善同级政府内部的监督制约机制外，同级人大常委会还可以对重点建议实行主任会议督办。如近年来贵阳市白云区人大常委会，每年都要选择一些事关改革发展稳定全局和人民群众切身利益的重点建议，由同级人大常委会主任会议进行挂牌督办。从同级政府交办、相关部门办理、到责任单位上门征求代表意见，均由常委会分管领导和相关工委跟踪督办。督办中，常委会分管领导和相关工作机构就办理过程中的情况和问题随时向主任会议报告，并按照主任会议意见和要求督促承办单位加以整改落实，确保督办一件落实一件，跟踪一件解决一件，办理效果十分明显。如该区人大代表提出的关于解决某厂内迁征地造成90多户失地农民生活补助标准过低的建议，时间跨度大，涉及招商、社保、维稳、司法和有关乡镇、村等多个单位，也涉及有关事权在同级以上政府决策层。由于开始仅由该区维稳部门牵头办理，建议得不到落实，造成村民不断上访甚至越级群访，成为影响该区社会稳定的一大“火药桶”。人大发现这一情况后，立即将这一建议的办理列入主任会议督办件，重点督促政府由分管领导牵头，直接负责办理并答复代表。在人大常委会的全程督办下，政府多次与厂方协商，终于将失地村民生活补助标准提高到每人每月200元，并将进一步调研论证，做好这部分村民的医保、社保覆盖工作，以彻底解决这一问题。

(四)责任追究

在代表建议的办理过程中，总有个别部门敷衍塞责，引起代表的不满。但现行有关代表建议、意见办理的法律法规，并没有规定承办单位的法律责任，更不会让相关部门和相关领导承担经济、行政责任。既然代表向“一府两院”及其部门提出建议，是宪法和法律明确赋予的职权，那么代表建议必然具有法律效力。既然代表建议具有法律效率，同级政府或承办单位就应承担相应层级的责任，即实行同级办答问责，以确保人大代表监督权不受直接或变相的侵害。按照“层级对应、权责统一”的原则，对本级政府职权范围内的建议办理，必须合理划分相应层级的建议办理工作职责，制定或完善建议办理考核办法，健全建议办理反馈制度，把代表建议办理同其他职能目标一并纳入年度目标管理考核范围。要结合实际，制定切实可行的代表建议办理奖惩措施。对在办理代表建议过程中认真负责、办理到位、代表和人民群众满意的部门和个人，由本级政府进行通报表彰;对于人大意识、代表意识不强，办理态度不端正、敷衍塞责、推诿扯皮或重答复、轻落实的部门、单位和个人，由本级政府进行通报批评，限期改正。对个别无正当理由拒不办理代表建议或造成严重后果的，可以报告同级人大常委会主任会议直至提请常委会会议专题审议，严肃追究责任，必要时向社会公布，以刚性手段保证代表建议办理取得实质性效果。