第一节 单项法质量评估方法及其实例
一、单项法评估方法及其操作说明
本章所言单项法是指现行有效涉及防治土地退化方面的单个法律、法规或者规范性文件的泛称。根据GEF—OP12项目关于法规、政策和机构能力评估要求，需要对这些法规、规章和规范性文件进行IEM能力评估，通过条款归类分析、IEM能力初评，得出相应法规和规章综合生态系统管理（LEM）能力评估结论。整个评估过程大致分五个步骤：
第一，按照项目评估要求，提出防治土地退化能力建设法规政策体系框架图。如，甘肃省在评估时，列举了现行有效的地方性法规26件，拟制定的地方性法规19件，政府行政规章11件，省政府重要的规范性文件4件，共60件（见表4-1）。
第二，对列入框架图的法规、政府规章和规范性文件进行全面审视和综合分析，从中筛选出评估对象，对它们的制定背景、基本内容、被筛选评估的理由进行梳理、归类。如，甘肃省共筛选出13件现行有效的地方性法规、两件地方政府规章作为评估对象，基本情况见表4-2。
第三，对列入评估的每件法规、规章和规范性文件，根据20个法律评估要素的要求进行条款归类分析。这一阶段的工作要求是，将法律、法规和规范性文件的每一个条款单列出来，与评估要素相对应，进行条款归类分析，其目的是找出所评法规中缺失的相关法律要素。
第四，进行能力初评，这是对法规和规章进行定性分析的第一步。根据条款归类分析的结果，与评价指标进行对照分析，列出所评估的法规和规章综合生态系统管理能力初评表，对其中每个要素的呈现性，要素内容的表达性和要素内容的实施性进行定量分析，采用打分的办法，进行初步评价，满分为90分，这个90分值的标准是GEF—OP12中央项目法律专家组研究制定的（见表4-3）。
第五，评价单项法规综合生态系统管理（IEM）能力。就是对法规和规章出台的背景、解决的主要问题、主要特征和实施效果进行简要说明；根据能力初评表，结合IEM原则要求，对每个要素的内容呈现性、内容表达性和实施情况进行文字解说和分析；对每个法律要素的欠缺、优势及其原因进行分析，就如何完善立法、加强执法提出意见和建议。
这里特别需要说明的是，单项法评估所体现的“三性”，即：要素内容的呈现性、要素内容的表达性、要素内容的实施性，根据项目评估要求，都分为五个等级：
（1）单项法20个要素的呈现性评价：
A.该法规明文有规定；
B.明文规定该要素内容被其他法律法规所指引；
C.该要素规定被其他法律法规所支持；
D.该要素内容没有被法律法规所体现,但在其他规范性文件中有体现；
E.该要素内容没有出现在规范性文件中。
（2）单项法20个要素内容表达性是指法律法规条款所反映的内容是否体现了IEM12项原则的基本精神，还存在哪些差距，还有哪些需要完善的地方，其评价：
A.覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；
B.覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；
C.有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；
D.有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；
E.没有表达。
（3）单项法20个要素内容的实施性即法律法规实施以后的实际效果，其评价：
A.经常性适用，实施成效好；
B.一般性适用，实施成效好；
C.经常性适用，实施成效一般；
D.一般性适用，实施成效一般；
E.基本上不适用。
附表4-1 甘肃省防治土地退化能力建设法规
续附表4-1
续附表4-1
续附表4-1
附表4-2 甘肃省筛选纳入GEF/OP12项目分析评估的地方性法规和规章基本情况表
续附表4-2
续附表4-2
附表4-3 单项法对照20个
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二、单项法评估实例
实例一：《甘肃省农村能源建设管理条例》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃省农村能源建设管理条例》综合生态系统管理（IEM）能力初评表（满分90分）
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（三）《甘肃省农村能源建设管理条例》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结
能源建设和环境保护问题，是当今世界普遍关注的焦点问题。农村能源建设作为我国实施可持续发展战略的重要组成部分，关系农业生产发展、农民生活富裕、农村生态良好，是农村社会经济可持续发展和实现农业现代化的重要物质基础。甘肃省地处西北内陆，由于自然条件和历史的原因，大多数地区生态环境脆弱。燃料的缺乏迫使农民掠夺式地毁林采薪，严重破坏了山林植被。不少地方林木砍光后继而铲草皮、挖草根，造成水土流失和土地退化严重。再加上农村能源结构不合理、能源利用率低，加剧了农业生态环境的恶化，制约了全省农业和农村经济持续、稳定健康发展。为了加强农村能源建设和管理，合理开发、利用农村能源，保护和改善生态环境，促进农村经济持续发展，提高人民生活质量，甘肃省第九届人大常委会第六次会议于1998年9月28日通过了《甘肃省农村能源建设管理条例》，并根据《行政许可法》的相关规定，分别于2004年6月、2005年9月对该《条例》进行了两次修正，共7章34条，主要内容为农村能源建设行政管理机构及其职责、农村能源的开发与利用、生产与经营、监督与管理、奖励与处罚等。该《条例》实施以来，为保护农村生态环境、缓解农村能源短缺、净化农村生活环境、增加农民收入、促进农村小康建设，推动农村实现“家居温暖清洁化、庭院经济高效化、农业生产无害化、农村发展和谐化”的生态家园富民计划目标，发挥了不可替代的重要作用。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所支持或在其他规范性文件中体现，呈现性比较好；从要素内容的表达性来看，要素虽有涉及，但覆盖面较窄，所反映的部分内容与IEM原则和要素指标尚有差距；从要素内容的实施性来看，属于经常性适用，实施效果较好。
从《甘肃省农村能源建设管理条例》整体来看，较好地体现和贯彻了IEM的有关理念：第一，提出农村能源建设坚持因地制宜、多能互补、综合利用、讲求效益的方针，体现了IEM时空范围适度、保护利用结合的原则；第二，提出了农村能源建设与农村环境建设、村镇建设和经济建设相结合，实现能源效益、环境效益、经济效益和社会效益的统一的总体发展政策，体现了可持续发展与综合生态管理的理念；第三，明确了各级政府在加强农村能源建设事业中的责任，同时也明确了县级以上农业行政主管部门、农村能源管理机构的具体职责；第四，建立了稳定的财政投入机制，制定了优惠政策和奖励方式，健全了市场激励机制；第五，设定了相应的法律责任条款，加大了对违法行为的行政处罚力度；第六，规定了各级计划、经贸、科技、财政等相关职能部门协同管理农村能源建设的职责，形成了相互协作、相互配合、共同管理的联动机制，体现了IEM广泛主体参与的原则；第七，规定了“鼓励科研单位、大专院校、科技团体、生产单位和个人，研究开发先进适用的农村能源技术和产品”，形成了广泛的社会参与机制。
《甘肃省农村能源建设管理条例》与IEM理念和原则的要求相比，还有亟待完善之处：（1）对相关社会主体，特别是妇女、少数民族等在农村能源的可持续开发、利用和管理等方面的作用规定得不够；（2）在农村能源建设与发展中，对农村土地权益的保障和土地质量的保护方面，未作出明确规定；（3）对农村各类组织的和其他民间组织参与农村能源建设与开发、利用等，未作出明确规定；（4）对大中型农村能源建设工程和方案，没有明确的行政管制措施，对于从事农村能源建设与开发造成水土流失的，也缺乏相应的管制措施；（5）没有规定对农村能源建设与开发、利用等活动进行调查、监测、统计和评价，也没规定对关系群众切身利益的重大农村能源工程的环境影响评价制度、听证制度、利害关系人和公众的知情权等。另外也缺乏对农村能源建设的可持续利用和生态保护规划、计划的详尽规定。（6）缺乏纠纷解决机制，法律责任中也缺乏对违反农业生态、土地管理法律法规行为应当承担民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任的相关规定。
最后综合评分为70.0分。
实例二:《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》综合生态系统管理（IEM）能力初评表(满分90分)
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（三）《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结
《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》于1999年9月26日经甘肃省第九届人大常委会第十二次会议通过，并于2002年3月30进行了修正，共7章54条，包括总则、森林经营管理、植树造林、森林资源保护、法律责任等。本办法作为《中华人民共和国森林法》的实施性地方法规，依法确定了林业基金制度，森林生态效益补偿制度，森林植被恢复费制度，征占林地审核制度和森林、林木、林地使用权转让制度，确定了占用和征用林地损失补偿标准，明确了全民义务植树的任务，确定了盗伐森林或其他林木的损失赔偿标准，明确了林权证的法律地位和作用，林地的保护和管理措施，建立了森林分类经营制度，实现了森林由粗放经营向集约化经营的转变。该《办法》实施以来，对于规范森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理及其他改变森林生态环境的活动发挥了重要作用。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，大多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所指引，呈现性良好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，但所反映的部分内容与IEM原则和要素指标尚有差距；从要素内容的实施性看，属于一般性适用，实施效果好。从整体看，本《办法》较好地贯彻了IEM的有关理念：
第一，规定县级林业行政主管部门在乡（镇）设立的林业工作站或者林业中心站，负责乡（镇）林业工作，体现了IEM目标着眼社会、管理面向基层的原则；
第二，确定了森林实行生态公益林、商品林分类经营管理的原则，规定生态公益林的面积不得少于林地面积的70%，体现了IEM市场生态双赢、生态制约管理的原则；
第三，规范了全民义务植树活动，规定各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本行政区域内的森林覆盖率奋斗目标，体现了IEM注重长期规划的原则；规定凡本省常住公民，男性11岁至60岁，女性11岁至55岁，除无劳动能力者外，每人每年均应完成5至8株的义务植树任务，体现了公众参与的原则；
第四，规定凡坡度25°以上坡耕地应有计划限期退耕还林还草，增加林草植被，体现了遵循自然规律的原则；
第五，规定林区的村民委员会、机关、部队、学校、厂矿、农牧场等单位，应在当地人民政府领导下，建立基层护林防火组织，划定责任区，落实责任制，体现了IEM管理面向基层的原则。
该《办法》与IEM理念和原则的要求比对，其不足处：
（1）对有利于森林资源保护的伦理、民俗、传统知识和技巧的保存和承继等方面的规定不够完善；
（2）对公民和其他社会组织在植树造林、森林经营利用、森林资源保护等方面虽做了具体规定，但对妇女在林业生产、建设中的地位、作用、权利和义务等没有做出特别规定；
（3）对森林资源的评价、林木经营权的流转、林木所有权的保护，以及主要名词解释中林缘区的划分等方面的规定过于原则，在具体实施中缺乏可操作性。
（4）对公众参与、科研、技术服务和推广机构的设置和作用、农村集体林地所有者的权利和义务等方面也不尽完善，偏重于森林资源的严格保护，而未能从培育利用方面作出更有利于调动各方积极性的制度规定。
最后综合评分71.7分。
实例三:《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》综合生态系统管理（IEM）能力初评表（满分90分）
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（三）《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结
甘肃省是我国沙化土地分布大省，沙漠化发展活跃，风沙危害严重。全省沙区总面积2 486万公顷，占全省国土总面积的58．4%。绝大部分地区气候干燥，风大沙多，植被稀疏，自然条件残酷，生态环境脆弱。日趋加重的风沙危害直接威胁着人民生活、工农业生产和经济社会的可持续发展。为了预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，2002年12月7日，甘肃省第九届人大常委会第三十一次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》，共32条。对沙区防治区划、具体措施、治理方案、资金投入、地方各级政府职责及相关行政主管部门的监督责任等方面作了具体规定。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，大多数要素被该法规条款所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所指引，呈现性比较好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全，但所反映的个别内容与IEM原则和要素指标尚有差距；从要素内容的实施性看，属于一般性适用，实施效果较好。从总体看，本《办法》较好地贯彻了IEM的有关理念：第一，结合甘肃实际，有针对性地将沙化土地分为封禁保护区、预防保护区、治理利用区，进行分类治理，较好地贯彻了综合生态治理关于可持续发展的理念，体现了IEM尊重自然规律的原则；第二，提出了统一规划、分步实施，以防为主、防治结合，谁开发、谁保护，谁治理、谁受益的政策，体现了IEM时空范围适度、保护利用结合的原则；第三，加大了政府和行政主管部门的职能作用和建立行政协调机制，注意调动和发挥各相关责任主体在防沙治沙活动中的共同防治作用；第四，建立了稳定的财政投入和多元筹资管理机制，制定了优惠政策和奖励办法，完善了市场激励机制；第五，规定了各级农牧、水利、国土资源、环境保护和气象等相关职能部门或机构协同配合做好防沙治沙工作，明确了城镇、村庄、厂矿、部队营区、国防基地、农牧渔场经营区、铁路、公路、水库周围沙化土地治理的单位责任制，形成了相互协作、相互配合、共同治理的联动机制，体现了IEM主体广泛参与的原则；第六，注意协调各相关责任主体在防沙治沙开发、利用和管理过程中的权利与义务关系，并对相关开发利用活动作了具体的禁止性规定和限制措施。
该《办法》与IEM理念和原则的要求比对，其不足处：（1）对有利于防沙治沙的伦理、民俗、传统知识和技巧的保存和承继等方面的规定是空白的；（2）对利益相关机构（组织）的设置和作用表述不够明确；（3）对公民和其他社会组织在防沙治沙、沙化土地治理、保护等方面虽做了具体规定，但对妇女在沙化土地治理、保护中的地位、作用、权利和义务等没有做出特别规定；（4）在具体实践中，由于受社会经济条件的限制，防沙治沙中的政府投入、激励机制和可持续利用等制度，贯彻实施效果不很理想。因为该法规涉及森林法、草原法、水土保持法、土地管理法、环境保护法以及气象法等多部法律，一些具体制度的衔接不太紧凑、严密，同时对如何协调发挥各部门的职能作用等，都有待于在修订过程中进一步完善。
针对上述不足，对修订《办法》提出以下建议：（1）要转变观念，树立生态功能理念，遵循自然规律，突出防治重点，落实科学防治措施；（2）突出对共同防治和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，在治理过程中关注沙化地区群众的切身利益；（3）建立沙化土地治理的评价机制；（4）进一步突出各级人民政府治理沙化土地的职能，加大治理沙化土地资金的投入，按IEM原则的要求，建立分工明确，职责明晰的土地退化防治运行机制。
最后综合评分为76.0分。
实例四:《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》综合生态系统管理（IEM）能力初评表（满分90分）
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（三）《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结
祁连山是甘肃省千里河西走廊的绿色屏障，俗称“高山固体水库”，是戈壁绿洲和河西地区五市十九个县（区）450多万人口的生命线，祁连山国家级自然保护区自然生态特别是水源涵养林的兴衰枯荣，直接影响着河西地区的民族繁衍和经济繁荣，在全省经济社会可持续发展中有着举足轻重的战略地位。但是，由于多种因素的综合影响，使整个祁连山区自然生态的保护和管理出现了许多新情况、新问题：一是受大气候的影响，气候趋暖，降水减少，雪线上升，林区干燥，病虫害加剧，火险等级增加，自然生态恶化，河流水量锐减。二是随着山区经济建设的发展，资源保护与地方经济开发的矛盾日渐突出，进出人员增加，资源开发盲目无序，给管护工作造成极大困难。三是执法力量薄弱，管护手段单一，对一些人为的毁林毁草、乱捕滥猎等违法犯罪活动未能进行及时有效的打击和处理。四是资金投入严重不足，在很多方面都无法达到总体规划的要求。五是保护区地域辽阔，管理难度大。为了解决上述问题，1997年9月29日，甘肃省第八届人大常委会第二十九次会议通过了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》（以下简称条例），并于2002年3月对该条例进行了修正。该条例属于创制性地方立法。
《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》共38条。主要对自然保护区管理机构及其所属保护站的法律地位和职责、保护区区划、各类开发利用活动的限制措施、水源涵养林补偿、地方各级政府职责及相关行政主管部门的监督责任以及行政处罚措施等作了具体规定。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所指引，呈现性比较好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，但所反映的部分内容与IEM原则和要素指标尚有一定的差距；从要素内容的实施性看，属于经常性适用，实施效果一般。从总体看，本《条例》基本上贯彻了IEM有关理念：
第一，确立了“保护区必须以管护为主，积极造林，封山育林，不断扩大森林面积，提高水源涵养能力，坚持实行统一规划，科学管理，依法监督，协调发展的原则”，体现了IEM可持续发展的理念；
第二，明确了保护区保护站和市、县林业行政主管部门共同管护以市、县管理为主的体制，体现了IEM管理方式的综合性；
第三，为保护区内的居民提供了参与有偿管护自然资源的活动空间，体现了IEM在自然资源保护中关注相关群体利益的精神；
第四，明确了政府和行政机关及其管理机构的职责和行政协调机制，划分了各管理主体在自然资源保护活动中的共同管护义务；
第五，重视整个保护区自然资源和环境资源及综合生态系统管理规划，因地制宜，突出重点，将保护区划分为核心区、试验区和经营区并分别制定管护措施；
第六，对进入保护区从事科学研究、旅游及其他活动的单位和个人制定了严格的管理制度，体现了IEM时空范围适度、保护利用结合的原则；
第七，建立了保护区水源涵养林补偿制度。
该《条例》与IEM理念和原则的要求比对，其不足处：
（1）对有利于自然保护区保护的伦理、民俗、传统知识和技巧的保存和承继等方面的规定是空白的；
（2）对公民和其他社会组织在自然保护区管理、保护、开发利用等方面虽然作了一些规定，但规定的不具体，特别是对妇女在自然资源保护利用中的地位、作用、权利和义务等没有做出特别规定；
（3）在保护区科研、技术服务机构的设置和作用等方面，本条例的规定不完善，也较少涉及信息传递、培训以及自然资源、生态系统状况的评价等内容；
（4）对保护区居民的权益保护、生产生活以及核心区生态移民等方面未作出详尽的规定；
（5）对保护区水源涵养林保护的资金投入的规定过于原则，缺乏可操作性；
（6）对该自然保护区地跨多个行政地界，在协调管理诸如管理机构与地方、地方与地方之间等问题规定过于原则，在实施中操作性不够强。
针对上述不足，对修订《办法》提出以下建议：
（1）要转变观念，树立生态功能理念，遵循自然规律，落实科学管理措施；
（2）进一步明确自然保护区公民和社会其他组织在管理、保护和利用自然资源的权利和义务，突出对共同管护和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，关注自然保护区内群众的切身利益；
（3）建立自然保护区自然资源保护的评价机制；
（4）进一步突出保护区所在地人民政府、管理机构的职能，加大保护区水源涵养林和其他动植物资源保护的资金投入，按IEM原则的要求，打破条块分割，部门职能交叉重叠，建立分工明确，职责明晰的保护区管理运行机制。
最后综合评分为73.0分。
实例五:《甘肃省湿地保护条例》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃省湿地保护条例》综合生态系统管理（IEM）能力初评表（满分90分）
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（三）《甘肃省湿地保护条例》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结
湿地被誉为“地球之肾”，在抵御洪水、涵养水源、控制污染、调节环境等方面具有十分重要的作用。它既是陆地天然的蓄水库，又是野生动植物资源的基因库；它不但是珍稀水禽的繁殖和越冬地，也是人类水源和食物的储备库。保护湿地生态系统及其栖息生长的动植物，对维护生态平衡，保护生物多样性，建设生态环境，构建人与自然和谐有着十分重要的意义。
保护湿地是各国政府的责任，中国政府与全球环境基金（GEF）于1999年12月签署文件，在全国范围内设立示范点，在甘肃省实施的若尔盖湿地保护示范项目就是其中之一。由于历史、经济和社会的原因，甘肃省湿地资源的保护工作起步晚、管理很不规范，致使湿地所承受的压力不断增长，湿地资源得不到休养生息。特别是随着人口的急剧增加，为扩张农业等用地，导致天然湿地日益减少，功能和效益下降。为了解决湿地严重退化、沙化、盐碱化等荒漠化现象持续扩展和湿地面积锐减等问题，2003年11月28日，甘肃省第十届人大常委会第七次会议通过了《甘肃省湿地保护条例》，共23条。该条例是创制性地方立法，是继黑龙江省之后全国第二个出台的湿地保护方面的地方性法规。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，多数要素被法规条款所体现并有明文规定，部分要素内容被其他法律所指引或支持，呈现性较好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，但所反映的部分内容与IEM原则和要素指标尚有一定的差距；从要素内容的实施性看，属于经常性适用，实施效果一般。从总体看，本《条例》基本上贯彻了IEM有关理念：第一，立法目的开宗明义的规定了“加强对湿地的保护，恢复和保障湿地的基本功能，促进湿地资源的可持续利用”，体现了IEM资源永续利用理念；第二，引入的生态优先的原则，将湿地保护的项目、配水、经费等纳入当地国民经济和社会发展规划的规定，较好地贯彻IEM可持续发展理念；第三，明确了地方各级政府和行政主管部门的管理职能及行政协调机制，注重湿地资源保护及综合生态系统的长远规划，规范了相关社会各主体在湿地保护活动中的共同管护义务，注意协调各主体在湿地资源开发、利用和管理过程中的权利与义务关系；第四，从建立节水、补水机制，实行轮牧、限牧、禁牧、退耕和居民迁出等方面细化了湿地保护区对湿地的管理，体现了保护自然生态措施的综合性；第五，对在湿地保护区内开垦、采挖、猎捕、烧荒、采矿、爆破、修建非保护性截水、取水、排水和废水排放、倾倒废弃物、危害水体的生物、化学制品等人为活动作出了禁止性规定，体现了IEM生态优先的理念；第六，明确了多元的湿地保护区建设、保护和管理经费来源渠道；第七，规定了与湿地资源开发、利用与保护有关的制度和要求，并对违反湿地保护的行为规定了具体的经济处罚。
该《办法》与IEM理念和原则的要求比对，其不足处是，对有利于湿地保护的伦理、民俗、传统知识和技巧的保存和承继，对妇女在保护湿地资源中的地位、作用、权利和义务等方面的规定是空白的。另外，在湿地保护的公众参与、科研、技术服务机构的设置和作用、农村土地所有者的权利和义务等方面，本条例的规定不完善，也较少涉及湿地资源的信息传递、宣传、培训以及发展政策等内容，未能具体规定当事人纠纷解决机制。
针对上述不足，对修订《办法》提出以下建议：（1）要转变观念，树立生态功能理念，遵循自然规律，落实科学保护措施；（2）突出对共同管护和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，关注湿地保护区域群众的切身利益；（3）增加对湿地资源的信息传递、宣传和保护湿地相关技术培训方面的内容；（4）进一步突出湿地所在地人民政府对湿地保护的职能，加大湿地保护资金的投入，按IEM原则的要求，建立分工明确，职责明晰的湿地保护运行机制。最后综合评分为68.7分。
实例六:《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃省实施＜中华人民共和国水法＞办法》综合生态系统管理（IEM）能力初评表(满分90分)
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（三）《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结
甘肃省的基本水情是十年九旱。水资源不足，用水结构不合理，用水效率低下，用水量与经济的发展不协调，水资源的配置不合理，管理体制不顺，对违法行为的打击不够等问题，已成为影响甘肃经济社会发展和全面建设小康社会面临的突出问题之一。为了合理开发、利用、配置、节约和保护水资源，促进经济和社会的可持续发展，满足经济、社会对水的需求，加快依法治水进程。1990年7月2日,甘肃省第七届人大常委会第十五次会议通过了《甘肃省实施＜中华人民共和国水法＞办法》，并分别于1997年、2004年对该办法进行了修正、修订。《办法》共计59条，对县级以上水行政主管部门的职责、流域管理机构的法律地位、水资源流域规划、区域规划和专业规划的编制、水资源开发利用、水资源保护、水资源配置、节约用水及其法律责任等作了明确的规定。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，大多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所支持，呈现性良好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，但所反映的部分内容与IEM原则和要素指标尚有差距；从要素内容的实施性看，属于经常性适用，实施效果较好。从总体看，本《办法》比较全面地贯彻了IEM有关理念，《办法》在社会主体关于水资源可持续开发、利用、管理的权利和义务方面进行了重点规定，特别是规定了较多的禁止性条款以及政府部门行政职能的规定和行政管制以及对水资源规划、区划、计划的要求都比较严格，对于保护水资源的可持续利用发挥了重要作用：
第一，对不同行政级别、不同行政职能的行政机关在水资源管理方面的职责分别予以规定；
第二，对行政管制手段和程序方面，尤其是在水资源开发利用活动中，对有可能造成环境污染或已经造成环境污染的其他各种管制措施及其实施程序都有明确规定，体现IEM关于人类活动瞻顾生态的要求；
第三，在水资源规划方面，对于规划的编制主体、报批程序都有明确规定，充分体现了IEM理念关于生态建设要注重长期规划的精神；
第四，要求各级人民政府因地制宜，采取措施，制定经济和社会发展规划时应当考虑水资源的承载能力，在水资源不足的地区，应当根据水资源的供给能力确定城镇规模和建设项目、实施跨流域调水；在水资源严重不足、生态恶化的地区，禁止兴建耗水量大的建设项目，采取轮耕、退耕、移民等措施，逐步恢复生态，体现了IEM关于自然资源管理目标着眼社会的理念；
第五，财政投入和市场激励机制相关内容的规范，尤其是关于水资源有偿转让的原则性规定，是本《办法》的一大亮点。水权转让作为水资源市场化的产物，尚处于探索阶段，属于前瞻性的规定，对于加快水权转让探索的步伐和规范水权转让的行为具有重要作用，这一规定体现了IEM关于市场和生态双赢的理念；
第六，为了克服水资源管理部门职能交叉重叠各自为政，部门利益之争，责任相互推诿的弊端，强调了“各级人民政府应当加强水务统一管理，协调关系，逐步推行对水量、水质、水能、水域以及水的供、用、排、回收再利用统一管理体制”，体现了IEM关于生态管理要面向基层的理念。
《办法》虽然比较符合IEM的要素，但仍存在一些不足：
（1）在政府和行政主管部门的职能上，明确规定了相关行政机关的职能，但没有明确行政机关领导的责任，一定程度上削弱了办法的执行效能；
（2）在制订规划、区划、计划时对IEM所确定的特殊原则考虑不够，尤其是对一项规划可能对水资源、环境产生的风险与损害的保障方面没有明确规定，对水资源规划、区划、计划的后续影响缺乏通盘考量；
（3）在农村集体组织、农民自发形成的组织的设置和作用，约定信守、纠纷仲裁方面规定不够全面。
针对上述不足，对修订《办法》提出以下建议：（1）要转变观念，树立生态功能理念，遵循自然规律，制定科学的水资源开发、利用、节约方案和水害防治措施；（2）突出对共同管护和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，特别关注水资源严重不足、生态恶化地区群众的切身利益；（3）建立水资源采补平衡的评价机制；（4）进一步突出各级人民政府水资源管理的职能，加大资金的投入力度，按IEM原则的要求，进一步推进协调统一、分工明确，职责明晰的水资源统一管理体制。
最后综合评分为70.6分。
实例七：《甘肃省实施＜中华人民共和国水土保持法＞办法》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》综合生态系统管理(IEM)能力初评表（满分90分）
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（三）《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》综合生态系统管理(IEM)能力评价小结
《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》于1993年经甘肃省第八届人大常委会第五次会议通过并颁布，先后于1997年、2004年经过两次修正，共计六章32条，主要内容为水土流失的预防保护、治理开发、监督管理和法律责任。该办法实施以来，在预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻灾害，改善生态环境，强化水土保持工作方面发挥了十分重要的作用。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所支持，呈现性较好；从要素内容的表达性来看，覆盖面较窄，部分要素虽有所涉及，但与IEM原则和要素指标有一定的差距；从要素内容的实施性来看，属于经常性适用，实施效果较好。从整体看，本《办法》较好地贯彻了IEM的有关理念：第一，提出了水土保持工作必须坚持预防为主，全面规划，综合防治，谁开发谁保护，谁造成水土流失谁治理，谁利用谁补偿的原则，体现了IEM保护利用结合的原则。第二，规定防治水土流失，要以地方投入、群众投劳为主，国家补助为辅，动员社会各方面力量，多形式、多渠道增加投入，体现了IEM广泛主体参与的原则。第三，规定了各级政府水土保持管理部门的职责，规定乡、镇人民政府负责本行政区域内的水土保持工作，乡、镇水土保持机构和水土保持员办理水土保持具体工作；农村集体经济组织和承包经营户，应当将治理水土流失的任务列入承包合同，负责治理。在土地所有权不变的情况下，公民、集体经济组织承包治理开发小流域的土地使用权、承包经营权受法律保护，允许继承和有偿转让，体现了IEM目标着眼社会、管理面向基层的原则。第四，规定禁止在25°以上的陡坡地开垦种植农作物。对25°以上的坡耕地，由县级人民政府制定退耕计划，限期退耕，植树种草，恢复植被，这体现了IEM遵循自然规律、生态制约管理的原则。
该《办法》与IEM理念和原则的要求比对，在社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理方面存在的不足，首先是比较偏重义务的设定，对权利的设定较少；其次是对妇女的地位和权利没有规定；最后是对少数民族在水土保持中的地位和作用及其享有的权利没有进行单独规定。究其原因，一是水土保持本身属于一种义务性活动，享有的权益也就是水土保持的成果；二是国家制定的《中华人民共和国妇女权益保障法》，专门对妇女权益进行保护，该《办法》再没有单独进行规定；三是甘肃省少数民族众多，根据国家立法的规定，少数民族地区可以制定自治条例和单行条例，《办法》不宜再做特别规定。
和IEM的要素进行对比，本《办法》在农村土地权益保护方面存在一些不足，这主要是因为我国国情所决定，土地的所有权为国家和集体所有，这就决定了与之相关的其他权利的设定必须有一定的限制。和农村土地权益保护一样，《办法》在共同管护义务和利益相关机构的作用的规定方面也存在比较大的差距，在相关机构、单位、个人彼此配合、共同参与、综合协调方面都没有涉及，在利益相关机构的作用方面，缺少对农村自治组织和民间组织作用的规定，这也是《办法》需要进一步完善的地方。
针对以上分析，甘肃省在今后的水土保持立法工作中，应该在以下方面加以完善：一是在水土保持立法目的的规定上，应该充分体现可持续发展理念；二是在社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理中应补充利益相关者权利的规定，从而形成比较对称和平衡的权利义务体系；三是在农村土地权益保护方面，结合不断探索形成的新路子，完善水土保持制度，建立奖惩机制；四是在要素内容的全面性上，结合甘肃实际，进行有目标的完善；五是应当加大公众参与的范围和增加公众参与的方式，建立切合实际的参与平台，完善公众参与水土保持的条件和提高公众参与水土保持的能力；六是探索妇女在水土保持工作中的地位和作用及其行使权利的方式，形成和大法相统一的权利义务履行机制；七是完善纠纷解决机制。
最后综合评分为71.2分。
实例八：《甘肃省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》综合生态系统管理(IEM)能力初评表(满分90分)
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（三）《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结
土地是宝贵、有限、不能再生和代替的自然资源，是农业的基本生产资料，也是城乡建设不可缺少的物质基础。人多地少，是我国的基本国情，也是甘肃省的基本省情。中华人民共和国成立初期，全省耕地面积达5 743万亩。但以后由于对珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的重要意义认识不足，土地管理法规不够健全，对土地又缺乏统一管理，特别是20世纪80年代以来，甘肃耕地锐减与人口增加的矛盾十分突出。土地利用中存在耕地撂荒、闲置，城镇、村庄建设不断扩张，土地利用粗放，轻生态保护，盲目开发利用土地等问题。乱占耕地、滥用土地的现象十分严重，耕地面积逐年减少。到1986年底，全省只有耕地5 220多万亩，人均仅占2．5亩，且大多是贫瘠的旱地和山地。1980年至1986年底，土地以每年37万多亩的速度锐减，已成为农业生产的一大隐患。因此，尽快建立健全土地法规，采取有力措施，加强土地管理，已是一项十分紧迫的重要任务。在这种情况下，为了促进土地资源的集约利用和社会的可持续发展，遵循自然生态规律，从土地资源的调查、评价、规划、保护和利用等方面进行全面规范，建立和完善土地管理制度，实行严格的耕地保护制度，保障粮食生产安全，调整土地利用关系，促进土地的合理利用，1988年9月20日甘肃省第七届人大常委会第四次会议颁布了《甘肃省实施土地管理法办法》，并于1999年9月进行了一次全面修订、2002年3月进行了修正。该《办法》的内容主要包括总则、土地使用权和所有权、土地利用规划和耕地保护、建设用地审批和管理、法律责任和附则共六章41条。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所指引或支持，呈现性比较好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；从要素内容的实施性来看，属于经常性适用，实施效果一般。从整体看，本《办法》较好地贯彻了IEM的有关理念：
第一，该法规通过建立土地权益保护、土地用途管制、土地有偿使用等制度，实行土地利用的规划、计划管理，充分保护土地所有者、使用者的合法权益，合理安排土地利用在空间、时间上的分配，保障土地资源的可持续利用。
第二，特别关注土地开发利用中的生态保护问题。通过分级制定、实施土地利用总体规划、区域规划、专项规划，引导合理开发利用土地；同时，全面协调、加强土地综合生态管理相关部门及农村集体经济组织等社会成员间的共管、协作关系，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化方面取得了很好的成效。
第三，规定在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，一次性开发国有土地50公顷以下的，由县级人民政府批准；50公顷以上100公顷以下的，由州、市人民政府（地区行署）批准；100公顷以上600公顷以下的，由省人民政府批准，这一规定体现了IEM生态制约管理的原则。
第四，规定土地利用规划、基本农田保护方案等土地管理相关政策的制定和实施，通过广泛听取社会公众及有关方面的意见，吸引公众的参与，使土地的利用和保护政策措施得到社会公众的普遍认同，使土地政策利益体现更趋合理，这体现了广泛社会主体参与的原则，大大增强了法规的实施性。
土地资源的调查、统计、评价、监测等基础工作进展较快，对做好土地资源管理提供了基础保障，为准确地掌握土地资源的利用现状和科学管理土地提供决策依据。
在重视和发挥妇女在防治土地退化中的作用、保护生态移民权益方面还需进一步完善。
最后综合评分为73.6分。
实例九：《甘肃省基本农田保护条例》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃省基本农田保护条例》综合生态系统管理(IEM)能力初评表（满分90分）
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（三）《甘肃省基本农田保护条例》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结
土地资源是国家的重要资源。我国又是土地资源相对贫乏的国家，在有限的土地资源中人均占有耕地远远低于世界的平均水平，珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国的一项基本国策。耕地是农业生产的基本保障，甘肃省地处内陆，气候干旱，虽地域广阔，但人多耕地少，耕地质量差，后备土地资源短缺，现有耕地退化严重。由于历史原因，在基本农田保护方面还存在一些亟待解决的问题：一是非农业建设占用耕地比较严重，使人均耕地由20世纪80年代末的2．4亩下降到1996年的2．12亩；二是在“经济热”的过程中，乱圈乱占耕地，一些地方出现了多占少用、占而不用、闲置撂荒现象；三是一些地方在调整农业生产结构上，盲目占用耕地；四是一些农户擅自改变耕地用途，在耕地内建窑、建房、建坟、取土或采矿等行为。针对上述情况，为了进一步加强土地管理，切实保护耕地特别是基本农田，根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、国务院《基本农田保护条例》等法律、法规，结合甘肃实际，1997年11月25日经甘肃省第八届人大常委会第十三次会议通过了《甘肃省基本农田保护条例》，2002年3月30日经甘肃省第九届人大常委会第二十七次会议修正后重新公布。修改后的《条例》包括总则、划定、保护、监督管理和法律责任、附则共六章33条。《条例》实施以来，在建立基本农田保护制度，严格控制占用耕地，遏止耕地数量锐减，提高耕地质量，防止土地退化，保障农业以及整个经济社会发展起到了重要作用。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，大多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所指引或支持，呈现性比较好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；从要素内容的实施性看，属于一般性适用，实施效果较好。从整体看，本《条例》较好地贯彻了IEM的有关理念：第一，规定县级以上人民政府应将基本农田保护纳入国民经济和社会发展计划，并按全面规划、合理利用、用养结合、严格管理的方针，建立监督检查制度，认真做好基本农田保护工作，体现了可持续发展的理念与综合生态管理注重长期规划的原则；第二，规定基本农田保护区划定方案应以土地利用总体规划和农业资源区划为依据确定。全省基本农田应当占耕地总面积的百分之八十以上，这体现了生态制约管理的原则；第三，规范了各级政府、相关农业、环保等部门在耕地保护中的职责；第四，规定了省、市（州）、县（市、区）建立基本农田开发建设专项资金的制度；第五，针对违法行为，设定了相应的法律责任条款，加大了对违法行为的行政处罚力度；第六，规定县级以上人民政府农业行政主管部门应对基本农田保护区内耕地地力与施肥效益进行长期定位监测，并会同环境保护部门对基本农田的环境质量进行监测与评价，定期向本级人民政府提交基本农田环境质量和发展趋势的报告，体现了信息互动共享畅通的原则；第七，为了确保基本农田管理的有效进行，规定了稳农的财政投入机制，设定了对保护基本农田而取得显著成绩的单位和个人的表彰、奖励；第八，规定了基本农田保护区内利益关联的居民住房利益；第九，规定在基本农田保护区的划定要落实到乡、区、片、地块，体现了管理面向基层、目标着眼于社会的原则；第十，规定了较为严格的行政管理措施。
但是，与IEM理念和原则的要求进行对比，仍存在一些不完善的地方：（1）对社会主体，特别是妇女、少数民族等关于在基本农田保护的作用没有做出特殊的规定；（2）在基本农田保护中的教育、科研技术服务、推广机构的设置和作用以及宣传规定得不够完善；（3）缺乏基本农田管理的纠纷调解机制；（4）对生态移民权益的保护以及对有利于土地耕作和土地保护的伦理、民俗、传统知识和技巧的保存和继承方面是空白，仍需要进一步完善。最后综合评分为77.5分。
实例十：《甘肃省自然保护区管理条例》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃省自然保护区管理条例》综合生态系统管理(IEM)能力初评表（满分90分）
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（三）《甘肃省自然保护区管理条例》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结
自然环境和自然资源是人类赖以生存和发展的基本条件，保护自然环境和自然资源，保护生物多样性，对人类社会的发展具有极为重要的意义。建立自然保护区，对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物及有特殊意义的自然遗迹予以特殊保护和管理，是保护自然环境和自然资源的有效措施之一，是社会文明进步的标志，也是社会经济可持续发展的客观要求。改革开放以来，甘肃省自然保护区事业得到了较快发展，到1998年底，全省已建成森林、荒漠、湿地生态系统及野生动物类型自然保护区35个，总面积504．53万公顷，占全省国土面积的11．1%，其中国家级自然保护区5个，省级自然保护区25个，地（市）级自然保护区1个，县（市）级自然保护区4个。但在自然保护区建设和管理方面也存在不少问题，主要是：一些地方和部门对自然保护区工作的重要性缺乏认识，片面强调眼前利益和局部利益；已建的自然保护区类型不够全面，缺少自然遗迹和野生植物类型；地方级自然保护区建立程序不够明确规范；自然保护区管理机构不健全，人员不足，经费投入不足，制约了自然保护区事业的发展，大部分自然保护区的管理水平低。根据《甘肃省自然保护区发展规划（1996—2010年）》，到2010年全省自然保护区将达到59个，为加强自然保护工作，在保持经济增长的同时，保护自然资源，保持良好的生态环境，规范自然保护区的建设和管理，1999年9月26日，甘肃省第七届人大常委会第十二次会议通过了《甘肃省自然保护区管理条例》，共30条。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，大多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所指引，呈现性比较好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，但所反映的部分内容与IEM原则和要素指标尚有差距；从要素内容的实施性来看，属于一般性适用，实施效果较好。从整体看，该《条例》较好地贯彻了可持续发展和综合生态系统管理的理念和原则精神，立法宗旨和目的，符合生态保护的原则要求：
第一，规定自然保护区的建设与管理应坚持全面规划、依法保护、科学管理、合理利用、持续发展的原则，体现了保护利用并重的理念。
第二，明确了自然保护区行政主管部门、相关管理部门及自然保护区管理机构的职责。
第三，规定自然保护区所在地人民政府可以会同自然保护区管理机构和有关村民委员会、单位，组成保护协调组织，开展宣传教育、订立保护公约、协调各方关系等，共同保护自然保护区内的自然环境和自然资源，体现了管理面向基层的原则。
第四，将自然保护区划分为自然保护区核心区、缓冲区和实验区，核心区禁止任何单位和个人进入，缓冲区禁止开展旅游和生产经营活动，实验区内，经自然保护区管理机构批准，可以从事科学试验、教学实习、标本采集、考察等活动；经省人民政府有关自然保护区行政主管部门批准可以开展驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。
第五，明确了社会主体在自然资源可持续开发利用中的责任和义务，规定公民、法人和其他组织都有保护自然保护区自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告，体现了公众参与的理念。
《条例》对自然资源和生态的调查、监测、统计、评价等虽作出规定，但生态评价机构的工作机制、评价结果的指导作用不够全面，《条例》对自然保护区管理的纠纷解决机制、有关技术服务推广方面规定还不够完善。
最后综合评分为77.0分。
实例十一：《甘肃省环境保护条例》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃省环境保护条例》综合生态系统管理(IEM)能力初评表（满分90分）
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（三）《甘肃省环境保护条例》综合生态系统管理(IEM)能力评价小结
《甘肃省环境保护条例》是1994年经甘肃省第八届人大常委会第十次会议通过，并于1997年和2004年进行了两次修正。主要内容为总则、管理职责、环境监督管理、保护和改善生态环境、防治环境污染和其他公害及法律责任，共六章58条。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，大多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所指引，呈现性比较好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；从要素内容的实施性来看，属于一般性适用，实施效果较好。从整体看，本《条例》较好地贯彻了可持续发展和综合生态系统管理的理念：
第一，规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人依法进行检举和控告，体现了广泛社会主体共同参与的原则。
第二，规定各级人民政府制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，使环境保护同经济建设和社会发展相协调，体现了注重长期规划的原则。
第三，规定环境保护工作必须坚持预防为主，防治结合，全面规划，合理布局，综合治理的方针，实行谁开发谁保护，谁污染谁治理，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿，体现了保护利用并重的原则。
第四，规定各级人民政府应当综合考虑当地的自然资源和生态环境状况，遵循生态规律制定经济发展政策，控制人口增长，合理开发利用自然资源，维护生态系统的稳定和良性循环，使经济发展与自然资源的增殖和储量相协调，体现了可持续发展的理念。
第五，规定保护生物多样性，保护珍稀、濒危野生动植物。禁止任何单位和个人非法捕猎、毒杀、采伐、加工、收购、销售国家和本省保护的野生动植物及其产品，体现生态制约管理、遵循自然规律的原则。
第六，规定合理使用草原，保护草原植被。防止过量放牧，防治草原病虫鼠害。禁止开垦和破坏草原，禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物。开采矿产资源应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，采矿单位和个人应采取复垦利用、植树种草等措施予以恢复，防止水土流失，这些体现了生态系统保护优先、市场生态双赢的原则。
第七，明确了社会主体在自然资源可持续开发利用和管理中的责任和义务。重视土地资源及生态系统管理规划以及各主体在环境保护中的共同管护义务。在行政管制方面，《条例》有9个条款规定了污染限期治理、排污申报登记、排污许可证、排污收费、环境保护“三同时”等制度，及饮用水源保护措施。贯彻资源管理和生态系统管理的原则，明确规定了环境影响评价制度。
《条例》还对自然资源和生态的调查、监测、评价、环保科研、宣传教育、环境保护技术服务、信息沟通、公众参与等都作出了相应的规定。有关名词和术语的界定解释，由其他法律法规所指引。环境保护的公众参与的形式、保障机制、环境保护技术服务和推广机构的设置和作用，及发挥市场激励作用等方面还需要进一步地完善。
最后综合评分为78.2分。
实例十二：《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》
（一）条款归类分析
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（二）《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》综合生态系统管理(IEM)能力初评表（满分90分）
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（三）《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结
《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》是2006年1月经甘肃省第十届人大常委会第二十次会议通过的地方性法规，共37条。
对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所指引或支持，呈现性比较好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，而且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；从要素内容的实施性来看，属于一般性适用，由于本《条例》刚刚开始实施，从了解的情况看，油田生产单位和当地政府正在组织落实，起步良好。从整体看，本《条例》较好地体现了可持续发展和生态系统综合管理的理念：
第一，重视土地资源和水资源的保护，明确了社会主体关于资源可持续开发利用和管理的责任，规定石油勘探开发环境保护工作，坚持保护优先、预防为主、防治结合和谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理，体现了保护与利用并重的原则。
第二，规定了具体的监督管理机制和管理职责以及油田开发活动的有关行政管制措施。
第三，规定了县级以上人民政府应当将本行政区域内石油勘探开发生态环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，体现了注重长期规划的原则。
第四，规定油田生产单位应当实行清洁生产，采用先进技术和设备，节约和综合利用资源，防止油田生产活动对生态环境造成污染和破坏，油田生产单位应当建设清洁井场，做到场地平整、清洁卫生，体现了生态市场双赢的原则。
第五，规定油田生产单位新建油区专用道路占用土地的，应当依法报批，并采取措施保护耕地、植被和石被。自然保护区内禁止进行油田勘探开发生产活动；已经开发生产并造成损害的，应当采取补救措施，限期治理。这些规定，体现了活动瞻顾生态的原则。
《条例》与IEM理念和原则的要求进行对比，仍存在一些不完善的地方，主要表现为虽然对资源和生态的调查、监测、统计、评价作了规定，但不够全面。资源和生态的宣传、教育、科研、公众参与、技术服务及当事人纠纷处理方面未结合当地实际作出规定，而是由其法律法规进行指引和规定。
最后综合评分为71.7分。
实例十三：《中华人民共和国防沙治沙法》
（一）条款归类分析
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（二）《中华人民共和国防沙治沙法》综合生态系统管理（IEM）能力初评表（满分90分）
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（三）《中华人民共和国防沙治沙法》综合生态系统管理能力评价小结
为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国防沙治沙法》，该法自2002年1月1日起施行。本法共分为总则、防沙治沙规划、土地沙化的预防、沙化土地的治理、保障措施、法律责任、附则共7章47条。本法是世界上第一部关于防沙治沙的专门法律，这部法律执行得如何，直接关系到我国防沙治沙事业的成败，关系到我国生态安全，关系到我国国民经济的可持续发展。它的颁布实施，标志着我国防沙治沙工作从此迈入了法制轨道，是我国生态建设史上具有里程碑意义的一件大事，是保证实现新世纪初林业跨越式发展的一把法律利器。该法自实施以来，在调整、规范土地沙化预防和沙化土地治理的工作中发挥了重要作用。但是本法在有关方面还有待进一步完善和调整，以真正实现本法的立法目的和可持续发展的目标。
1.对各要素评级情况的文字分析
要素一“立法目的和依据”在本单项法中有体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本符合。
要素二“适用范围和对象”在本单项法中有体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本符合。
要素三“社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理的权利义务”在本单项法中得到很好的体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本符合。
要素四“农村土地权益和保护”在本单项法中有体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，尽管对IEM理念的覆盖比较全，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距，实施效果一般。
要素五“政策”在本单项法中有所体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念在一定程度上符合，但内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距，实施情况也一般。
要素六“主要的名词术语界定”在本单项法中有体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念一定程度上符合，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。
要素七“共同管护义务”在本单项法中有体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，在内容表达方面覆盖较全，但是所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。
要素八“政府和行政机关的职能”在本单项法中得到很好的体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本符合。
要素九“利益关联机构（或组织）的设置和作用”在本单项法中没有体现。
要素十“行政管制”在本单项法中得到很好的体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本上符合，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。
要素十一“教育、科研和宣传”在本单项法中也有很好的体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本上符合，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。
要素十二“调查、监测、统计和评价”在本单项法中得到很好的体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本上符合，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。
要素十三“公众参与”在本单项法中没有体现。
要素十四“资源可持续利用和生态保护规划、区划和计划”在本单项法中得到很好的体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本符合。
要素十五“资源生态和生态系统管理”从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本上符合，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。
要素十六“财政投入和市场激励机制”从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本上符合。
要素十七“遵守、执行和监督”从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本上符合。
要素十八“纠纷解决机制”在本单项法中没有直接体现，只是在其他规范性法律文件中有所体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距，实施效果也一般。
要素十九“法律责任”在本单项法中得到很好的体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，与IEM理念基本符合。
要素二十“其他”在本单项法中有体现，从要素呈现、内容表达和实施情况三方面来看，在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。
2.各要素欠缺、优势及原因的分析
本法明文规定了“立法目的”和“适用范围、对象”。但根据IEM理念和原则，尽管覆盖较全，但尚有差距。关于“社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理的权利和义务”，本法更加注重对沙化土地治理过程中社会主体的义务规定，对于预防土地沙化和开发利用沙化土地过程中相关的权利义务没有规定。关于“农村土地权益和质量的保护”，规定了地方政府组织农村集体经济组织集中治理沙化土地，并给予补偿。但是实践中，对于将农民投入的资金和劳力折算为股份和资本金的规定，落实并不到位。国家应加大保护农民权益的力度。“政策”方面，对于公益性治沙活动，没有规定具体的鼓励或者指导性的手段。第3条中七个方面的政策规定得也很好，与IEM理念和原则比较相符，但是没有相关的体制保障，实施的效果就会大打折扣，所以建议补充制定相关的法律制度。“共同管护义务”，只是规定了各行政部门相互配合、协同做好防沙治沙工作。但是与IEM理念和原则尚存在差距，因为没有社会其他主体参与沙化土地治理和预防机制。“政府和行政机关的职能”，本法规定得比较合理和可行，值得一提的是本法将沙化土地所在地区行政领导任期内的防沙治沙目标责任纳入考核奖惩体系内，是值得推广的有益尝试。但是对于公益性治沙活动，本法只是规定提供无偿的技术指导和治理地点，这样则不利于鼓励社会各界实施公益性治沙活动。此外，治理活动由地方各级政府统一组织进行，是否合适合理值得探讨。关于“利益关联机构（或组织）的设置和作用”，本法没有明确规定，很显然不利于本法目的的实现。本法的目的是预防、治理和开发利用，很显然，在这三个环节中，都需要相关机构的指导和服务。本法对“行政管制”规定较为详细，方式多样、主要是地区管制、活动管制（包括放牧管制、生活管制等），都比较可行和有效，也基本符合IEM理念和原则。关于“教育、科研、宣传”，该法规定与IEM理念和原则是存在些许的差距，应当适当调整和引入IEM理念。“调查、监测、统计和评价”的内容在本法中规定的比较充实，包括气象监测和行政监测，同时将监测与报告、预防和治理相结合，更加有利于本法目的的实现。缺乏“公众参与”制度的规定，是本法的一个败笔。“资源可持续利用或生态保护区划、规划和计划”，本法规定符合IEM理念和原则的要求，并且将防沙治沙规划与经济社会和国民经济法制规划以及土地利用规划、水资源开发利用规划相协调，有利于社会经济的可持续和协调发展。“资源管理和生态综合治理”规定了环评制度以及利用沙化土地从事治沙活动的相关优惠，即授予土地使用权，这样有利于调动社会主体从事治沙活动的积极性。“财政投入、市场激励”将财政投入与防沙治沙规划相结合，根据治沙活动的难度和范围给予相应的财政优惠政策，不仅对于治沙活动本身给予财政优惠，对于与治沙有关的科研和示范、推广项目都给予相应的财政补贴和优惠，并将沙化土地治理内化为农村集体经济组织的运行成本，符合IEM理念和原则精神。关于“遵守、执行和监督”规定了治理程序，从申请到治理活动的开展再到治理后相关的验收，都有相关的规定。但是对于预防土地沙化和如何合理开发利用已经沙化的土地，没有规定相应的遵守和监督机制。“纠纷处理”在本法中没有任何规定，需要援引其他的规范性法律文件来解决所产生的冲突，针对性自然不够强，因而也体现不出IEM理念和原则。关于“法律责任”，本法从行政、民事、刑事三个方面规定了违法行为人应承担的法律责任，基本符合IEM理念和原则的全部内容。
3.建议
《防沙治沙法》法律条文针对性、配套性和可操作性都比较强，理顺了我国防沙治沙的管理体制，体现了防沙治沙是一项涉及多部门、多学科的系统工程，需要众多部门各司其职，同心协力，密切配合的特点，强化了各级政府的防沙治沙责任。本法最为重要的意义是将社会力量参与治沙活动纳入法制化的轨道，建立“国家投资、地方统筹、社会参与”的多渠道并存的投融资机制,实现治沙投入多元化。在第25条、第26条对这一原则做了具体、深入地规定,强调可以通过承包经营、委托与合作等多种方式进行营利性治沙活动。此外，制定优惠政策,鼓励和支持社会力量参与防沙治沙。目的一是考虑到防沙治沙的经济效益比其他产业要低很多,而且周期长,需要国家给予特殊扶持；二是可以加强治沙企业自我生存能力和发展后劲；三是可以鼓励更多的单位和个人参与治沙。而第3条第1款第7项规定：“保障防沙治沙者的合法利益。”这条基本原则也是为了充分调动社会力量参与治理、合理开发利用沙漠的积极性而设立的。在沙化土地的治理实践中,防沙治沙者经常遇到的问题是:土地权属不明、不稳和不适当,公私不分,权属多变,有义务无权利,土地所有权人和土地使用权人的应有权益受到侵害，因此，《防沙治沙法》第26条第1款、第34条第2款规定专门对防沙治沙者的土地使用权的明晰,为治理活动中各类土地的权属管理打下坚实的基础。本法第34条第1款规定:“使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的,经县级以上人民政府依法批准,可以享有不超过七十年的土地使用权。具体年限和管理办法,由国务院规定。”这主要是考虑到治沙活动投资大、周期长、条件差、效益低,法律以土地使用权保障防沙治沙者的合法权益,同时明确给予治沙者长于一般农用地的使用权期限,照顾了他们的经济利益,可以在更大程度上调动社会力量对治沙活动投资、经营和管理的积极性。第三十五条规定:“因保护生态的特殊要求,将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的,批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。”这充分体现了“资源有价”的环境经济学理论;也实现了治沙的生态效益和经济利益相统一。可以说，《防沙治沙法》对运用市场机制治理沙化土地的法律规定,对于社会力量参与依法治沙活动有着重大的意义。同时,由于《防沙治沙法》是第一部规定环保市场化的法律,因此对于其他单行环境保护法确立这一机制和在环境保护基本法中确立以市场为导向发展环境保护的基本原则将会产生深远的影响。但是如何将市场机制很好地运用到防沙治沙活动中，还是一个问题，建议尝试建立多元化的投资机制，建立系统的治沙产业市场，确定环境资源的价格体系等。
但是，在今后的立法工作中，本法应更加着重预防土地沙化和开发利用已经沙化土地过程中相关的法律制度的规定。具体应当添加对“农村土地权益和质量的保护”、“共同管护义务”的相关立法，补充制定与“政策”相关的法律制度及实施机制。应考虑增加对于公益性治沙活动的相关优惠政策或财政补助。应增加对“利益相关机构（或组织）的设置和作用”及“公众参与”制度的规定。关于“教育、科研、宣传”方面，应当注意引入IEM理念。此外应特别规定“纠纷处理”方面的相关规定。
防治沙漠化是一项群众性、社会性、公益性很强的事业,是关系到国计民生、利国利民、功在千秋的大事,应当正确认识政府在利用市场机制防沙治沙中的作用，尽快出台相关的环境经济政策,创造良好的外部环境，强化行政监督管理，增强全民环境意识,提高广大群众的参与度。
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