甘肃省土地管理和生态保护修复

第一节　甘肃省土地退化防治法规、政策和机构能力建设现状

一、立法环境

（一）甘肃省综合生态系统管理和土地退化防治的立法体制

根据宪法、地方组织法和立法法的规定，中国的立法体制既是统一的，又是多层次的。所谓统一，是指立法权必须相对集中在中央，地方立法不能与中央立法相冲突。所谓多层次，主要包括以下几个方面：（1）全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，制定和修改法律、解释法律。（2）国务院根据宪法和法律，制定、修改、废止和解释行政法规，并可根据全国人民代表大会及其常委会的法律授权，行使委托立法权。（3）省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。（4）民族自治地方，即自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济、文化特点，可以制定自治条例和单行条例，但自治州、自治县的需报省级人大常委会批准。（5）国务院各部门可以根据法律和国务院的行政法规、决定命令，在本部门的权限内，制定部门规章。省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定政府规章。

据此，甘肃省在综合生态系统管理和土地退化防治方面的立法主体和权限，分为三个层次：第一，甘肃省人民代表大会及其常委会制定综合生态系统管理和土地退化防治方面的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；兰州市人民代表大会及其常委会制定综合生态系统管理和土地退化防治方面的地方性法规，报甘肃省人大常委会批准后施行。第二，甘南藏族自治州和临夏回族自治州人民代表大会，肃北、肃南、阿克塞、天祝、东乡、张家川、积石山等7个民族自治县的人民代表大会有权制定综合生态系统管理和土地退化防治方面的单行条例，报经甘肃省人大常委会批准后施行；第三，甘肃省人民政府和兰州市人民政府有权制定综合生态系统管理和土地退化防治方面的政府规章，在其行政区域内实施。

（二）国家和甘肃省有关综合生态系统管理与土地退化防治的法律法规框架

1.国家有关环境保护与土地退化防治的法律框架

全国人大及其常委会和国务院历来十分重视环境保护与土地退化防治方面的立法，先后制定了环境保护法、水土保持法等法律和行政法规，确立了一系列重要的环境保护与土地退化防治的原则，主要表现为以下几个方面：

第一，为了保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进现代化建设的发展，1989年第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法》。本法分总则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其他公害、法律责任和附则，共六章47条。

第二，为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国环境影响评价法》。该法分为总则、规划的环境影响评价、建设项目的环境影响评价、法律责任和附则，共五章38条。它具体地将环境影响评价在立法目的与依据、适用范围和对象、社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理的权利和义务、国家政策、政府和行政机关的职能、利益关联机构的设置和作用、公众参与机制，法律责任等方面作出了规定，使我国在环境影响评价方面有法可依。

第三，为了防治水污染，保护和改善环境，保证水资源的有效利用，1984年第六届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国水污染防治法》。该法分为总则、水环境、质量标准和污染物排放标准的制定、水污染防治的监督管理、防止地表水污染、防止地下水污染、法律责任和附则，共七章63条。主要明确了地方各级政府部门的监督职责，规定了实施总量控制制度，并且对资源可持续利用、生态保护区划、规划和计划以及监测、评价等都做了规定。

第四，为了防止固体废物污染环境，保障人体健康，维护生态安全，1995年第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，并于2004年第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议进行了修订。该法分总则、固体废物污染环境的监督管理、固体废物污染环境的防治、危险废物污染环境防治的特别规定、法律责任和附则，共六章91条。

第五，为了防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2000年修订通过《中华人民共和国大气污染防治法》，自2000年9月1日起施行。该法分总则、大气污染防治的监督管理、防治燃煤产生的大气污染、防治机动车船排放污染、防治废气、尘和恶臭污染、法律责任和附则，共七章66条。

第六，为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，1991年第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国水土保持法》。该法分总则、预防、治理、监督、法律责任和附则，共六章42条。该法规定了水土保持预防、治理、监督的法律责任主体，对不同的土地实行分类管理。同时也从多方面对水土保持的预防和治理进行了规范，如权利相对人的权利和义务、水土资源的调查与评价、水土资源保护措施、教育与宣传、研究、交流和培训等。

第七，为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，1985年第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国草原法》，于2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订。本法分总则、草原权属、规划、建设、利用、保护、监督检查、法律责任和附则，共九章75条。

第八，为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境的作用，1984年第六届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国森林法》，该法涉及森林经营管理、森林保护、植树造林、森林采伐和法律责任，共七章49条。

第九，为了预防土地沙化，治理沙化土地，2001年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国防沙治沙法》，自2002年1月1日起施行。本法分总则、防沙治沙规划、土地沙化的预防、沙化土地的治理、保障措施、法律责任和附则，共七章47条。本法是世界上第一部关于防沙治沙的专门法律。

第十，为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，1988年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过、2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订了《中华人民共和国水法》。该法分总则，水资源规划，水资源开发利用，水资源、水域和水工程的保护，水资源配置和节约使用，水事纠纷处理与执法监督检查、法律责任和附则，共八章82条。

第十一，为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》、1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议做了第一次修正、1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议做了修订、2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议做了第二次修正，修改后的《中华人民共和国土地管理法》分总则、土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任和附则，共八章86条。

2.甘肃省土地退化防治能力建设现行主要法规政策框架

甘肃省十分重视综合生态系统管理与土地退化防治有关的立法工作，从1988年开始，先后出台了一系列相关的地方性法规、政府规章和其他规范性文件，初步形成了甘肃省土地退化防治的法规政策框架，为防治土地退化提供了有力的法制保障。各领域主要的地方性法规、规章和政策有：

农业法领域：《甘肃省农村能源建设管理条例》、《甘肃省农业技术推广条例》、《甘肃省耕地保养办法》、《兰州市蔬菜基地管理办法》、《关于促进农民增加收入的意见》、《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力的意见》、《关于推进社会主义新农村建设的实施意见》

草原法领域：《甘肃省草原条例》。

林业法领域：《关于认真开展全民义务植树运动的决定》、《关于贯彻执行种草种树发展畜牧的方针的决议》、《甘肃省种草种树实施条例》、《关于认真执行〈森林法〉坚决制止乱砍滥伐林木的决议》、《甘肃省木材林木产品运输管理办法》、《关于开展全民义务植树运动的实施细则》、《甘肃省森林植物检疫实施办法》、《甘肃省育林基金征收管理办法》、《甘肃省实施森林防火条例办法》、《甘肃省林木种苗管理条例》、《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》、《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》、《甘肃白水江国家级自然保护区管理条例》、《甘肃兴隆山国家级自然保护区管理条例》、《甘肃省湿地保护条例》。

防沙治沙法领域：《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》。

水法领域：《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《甘肃省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》、《甘肃省水利工程设施管理保护条例》、《甘肃省实施〈河道管理条例〉办法》、《甘肃省实施防汛条例细则》、《甘肃省引洮工程移民安置办法》、《甘肃省小型水利工程管理办法》、《甘肃省水利工程管理体制改革方案》

此外，还将《甘肃省石羊河流域管理条例》、《甘肃省讨赖河流域管理条例》、《甘肃省水文管理条例》、《甘肃省节约用水条例》、《甘肃省河西地区发展节水型农业若干规定》等法规列入2003—2007年立法规划。

水土保持法领域：《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》。

土地管理法领域：《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《甘肃省土地监督检查条例》、《甘肃省基本农田保护条例》、《甘肃省土地登记条例》、《甘肃省基础设施建设征用土地办法》。

环境保护法领域：《甘肃省自然保护区管理条例》、《甘肃省环境保护条例》、《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》。

（三）甘肃省在综合生态系统管理和防治土地退化方面的主要法律制度和措施

20世纪70年代以前，甘肃省围绕土地退化防治进行着不懈的探索，70年代后特别是进入90年代以来，甘肃坚持从省情出发，以政府职能部门为主，社会团体、群众组织广泛参与，在防治土地退化、保护生态环境工作中，坚持用法律、政策、教育、行政、经济等手段，综合治理，并认真贯彻执行包括履行《生物多样性保护公约》、《湿地保护公约》、《防治荒漠化公约》等国际公约在内的有关土地管理、森林、水利、畜牧草原、环境保护、资源开发和粮食、扶贫等涉及综合生态系统管理的法律法规、政策，注重发挥法律法规和政策在综合生态系统管理方面的引导、保障作用，不断加强法规政策和机构能力建设，促进经济社会的可持续发展。特别是西部大开发战略实施以来，甘肃省把生态环境建设作为西部大开发的根本和切入点，加大生态综合治理工作力度，生态环境建设步伐明显加快。先后实施了天然林保护、退耕还林、退牧还草、“三北”（西北、东北和华北）防护林建设等重点生态建设工程。实现了400多万公顷国有天然林全面禁伐和封山禁牧。截至2005年，完成退耕还林128.7万公顷，完成生态防护林23.6万公顷，退牧还草152万公顷，治理水土流失面积1.6万平方公里。在项目实施过程中，符合综合生态系统管理理念的工程、生物和管理技术措施被广泛采用，如修筑水平梯田、修建水窖、推广日光温室、沼气和先进的节水灌溉技术、营造各种经济林和防护林、退耕还林还草、封山育林、封滩育草等。这些工程、生物措施和管理技术经过多年实践的检验，证明是有效和成功的。

1.农业法领域的主要法律制度和措施

明确规定了保护利用结合的原则，实现能源效益、环境效益、经济效益和社会效益的统一的总体发展政策，体现了可持续发展的理念；明确了各级政府的责任，同时也明确了县级以上农业行政主管部门和相关管理机构的具体职责；规定了所有承包耕地的单位和个人必须坚持用地养地相结合，投入与产出并重的原则，履行在保养耕地、防止耕地退化中的共同管护义务，体现了IEM利用保护结合、活动瞻顾生态的理念；规定了有关耕地保养、提高地力、防治耕地退化的各项技术和行政管制措施，对各耕地使用主体规定了具体的共同管护义务，对工矿企业排放“三废”设定了限制义务；建立了稳定的财政投入机制，制定了优惠政策，健全了市场激励机制；规定了各级计划、经贸、科技、财政等相关职能部门协同管理农村能源建设的职责，形成了相互协作、相互配合、共同管理的联动机制，体现了IEM广泛主体参与的原则。规定了“鼓励科研单位、大专院校、科技团体、生产单位和个人，研究开发先进适用的农村能源技术和产品”，形成了广泛的社会参与机制。

2.草原法领域的主要法律制度和措施

规范了草原权属关系及其争议纠纷解决机制；要求各级人民政府应将沙化、碱化、退化和水土流失的草原纳入国土治理建设规划，在资金、物资和技术上给予扶持；确定了以草定畜、草畜平衡的原则，规定草原草场、草甸草场利用率应控制在年产草量的60%左右；荒漠草场、半荒漠草场利用率应控制在年产草量的40%；规定合理使用草原，保护草原植被。防止过量放牧，防治草原病虫鼠害；禁止开垦和破坏草原，禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物；耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，采矿单位和个人应采取复垦利用、植树种草等措施予以恢复，防止水土流失。

3.林业法领域的主要法律制度和措施

确定了森林实行生态公益林、商品林分类经营管理的原则，规定生态公益林的面积不得少于林地面积的70%。凡坡度25°以上坡耕地应有计划限期退耕还林还草，增加林草植被。建立了全民义务植树制度，规定凡本省常住公民，男性11岁至60岁，女性11岁至55岁，除无劳动能力者外，每人每年均应完成5至8株的义务植树任务。规定在湿地区域内严格控制地下水开采，遏制地下水位下降，维持湿地生态系统的平衡。

4.防沙治沙法领域的主要法律制度和措施

有针对性地将沙化土地分为封禁保护区、预防保护区、治理利用区，进行分类治理；将自然保护区划分为核心区、实验区和经营区，确立了保护区必须以管护为主，积极造林，封山育林，不断扩大森林面积，提高水源涵养能力，坚持实行统一规划，科学管理，依法监督，协调发展的原则；提出了以防为主、防治结合，谁开发谁保护，谁治理谁受益的政策；建立保护区水源涵养林补偿制度；明确了城镇、村庄、厂矿、部队营区、国防基地、农牧渔场经营区、铁路、公路、水库周围沙化土地治理的单位责任制，形成了相互协作、相互配合、共同治理的联动机制。

5.水资源领域法主要法律制度和措施

要求各级人民政府因地制宜，采取措施，制定经济和社会发展规划时应当考虑水资源的承载能力，在水资源不足的地区，应当根据水资源的供给能力确定城镇规模和建设项目、实施跨流域调水；在水资源严重不足、生态恶化的地区，禁止兴建耗水量大的建设项目，采取轮耕、退耕、移民等措施，逐步恢复生态。确定了水资源有偿转让的原则。水权转让作为水资源市场化的产物，尚处于探索阶段，属于前瞻性的规定，对于加快水权转让探索的步伐和规范水权转让的行为具有重要作用。为了克服水资源管理部门职能交叉重叠各自为政，部门利益之争，责任相互推诿的弊端，规定了各级人民政府应当加强水务统一管理，协调关系，逐步推行对水量、水质、水能、水域以及水的供、用、排、回收再利用统一管理体制。

6.水土保持法领域的主要法律制度和措施

提出了水土保持工作必须坚持预防为主，全面规划，综合防治，谁开发谁保护，谁造成水土流失谁治理，谁利用谁补偿的原则；规定防治水土流失，要以地方投入、群众投劳为主，国家补助为辅，动员社会各方面力量，多形式、多渠道增加投入，体现了公众参与的原则；规定禁止在25°以上的陡坡地开垦种植农作物。对25°以上的坡耕地，由县级人民政府制定退耕计划，限期退耕，植树种草，恢复植被，这体现了IEM遵循自然规律、生态制约管理的原则。

7.土地管理法领域的主要法律制度和措施

建立了土地权益保护、土地用途管制、土地有偿使用和土地监督检查等制度，为土地资源的可持续利用提供了制度保障；规定制定和实施土地管理相关政策，要广泛听取社会公众及有关方面的意见，吸引公众的参与，使土地的利用和保护政策措施得到社会公众的普遍认同，使土地政策利益体现更趋合理；确立基本农田保护要按照全面规划、合理利用、用养结合、严格管理的方针；规定全省基本农田应当占耕地总面积的80%以上。

8.环境保护法领域的主要法律制度和措施

注重环境保护工作必须坚持预防为主，防治结合，全面规划，合理布局，综合治理的方针，实行谁开发谁保护，谁污染谁治理，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿原则；规定了油田生产单位应当实行清洁生产，采用先进技术和设备，节约和综合利用资源，防止油田生产活动对生态环境造成污染和破坏，油田生产单位应当建设清洁井场，做到场地平整、清洁卫生；规定油田生产单位新建油区专用道路占用土地的，应当依法报批，并采取措施保护耕地、植被和石被，自然保护区内禁止进行油田勘探开发生产活动；已经开发生产并造成损害的，应当采取补救措施，限期治理。

9.政策措施

小流域综合治理。甘肃省是水土流失最严重的省份之一，组织实施以小流域为单元，以陡坡地退耕还林为突破口，稳定基本农田建设规模，山、水、田、林、路综合治理，乔灌草结合，恢复和增加植被，分片治理开发，取得了明显成效。2001—2005年期间，列入黄河水土保持生态工程重点小流域综合治理项目共有12个，总面积为487.75平方公里。截至2005年底，已完成205.79平方公里。

水土保持。为了加快水土流失防治步伐，在水土流失地区普遍实施了以封禁恢复植被为主要手段，辅以林草抚育、人工补植、退耕还林（草）、小型水利水保工程建设等人工措施，建成了“山、水、田、林、路综合治理，治坡、保掌、固沟组装配套”的水土流失防治体系，治理程度由立项前的11.4%提高到39.5%，林草覆盖率达到了33.3%。

风沙治理。从1991年开始，甘肃省实施了沙漠综合治理与可持续农业项目即UNDP无偿援助项目、中日绿化合作敦煌市黑山嘴（月牙泉周边风沙口）防风固沙林项目、防风治沙工程、日元贷款的重点风沙区生态环境综合治理等一系列防沙治沙项目，实施以来，取得了显著的效果。

草原“三化”（退化、沙化、碱化）治理。甘肃的天然草原中荒漠和半荒漠草原面积约600万公顷，目前，全省天然草原90%以上出现了不同程度的退化，为了改善草原生态环境，有针对性地开展了牧区开发示范工程、天然草原植被恢复、退牧还草等为主要内容的治理。通过采取禁牧、休牧和划区轮牧，落实草畜平衡，推广舍饲圈养、草场围栏，天然草原改良，人工草地建设，保护草原野生植物和鼠害防治等措施，累计治理“三化”草原面积达257.6万公顷。

退耕还林。从1999年开始投资64.4亿元人民币，在全省范围内实施退耕还林工程。经过六年的努力，全省累计治理沙化和陡坡耕地65.6万公顷、绿化宜林荒山荒地88.7万公顷。与此同时，还在白龙江、洮河、小陇山、关山、兴隆山、祁连山等12个天然林区实施了天然林保护工程，总投资近40亿元。

自然保护区建设。1988年至2006年，甘肃新建各类自然保护区47处。按类型分，森林生态保护区22处，地质遗迹保护区2处，野生动物保护区19处,荒漠生态保护区3处，生物遗迹保护区1处；按级别分，国家级8个，省级35个，市州级1个，县级3个。这些保护区保护了90%的珍稀野生动植物，包括大熊猫、金丝猴、野骆驼、野马、野驴、野牦牛、白唇鹿、马麝、北山羊、扭角羚、白冠长尾雉等一些珍稀动物以及杜仲、裸果木、胡杨、白皮松等珍稀植物。目前甘肃省自然保护区的总面积为954万公顷，从事自然保护区管理工作的人数已达3 600余人。

雨水集蓄利用。这是由甘肃省政府直接领导，中央各部门大力支持，全社会共同参与的项目，是在甘肃特殊的自然条件下，人民群众的创举。通过几年的努力，全社会捐资1.09亿元，用于补助农民兴建“121”雨水集流工程（是指每1农户修建2眼标准化的水窖，除满足人畜饮水外，利用集蓄的雨水再发展1亩庭院经济）。共建水窖52万眼，建集流场3 700万平方米，集中解决了26.7万户、131万人、118万头牲畜的饮水困难问题。

农村能源建设。2001—2005年期间，为解决农村能源短缺问题，改善农民生产和生活条件，提高农民收入，保护耕地和生态环境，实施了“生态家园富民计划示范村项目”、“农村小型公益设施建设补助资金农村能源项目”、“农村沼气基本建设项目”和“农村沼气建设国债项目”等，示范推广农村户用沼气、太阳灶、太阳房、省柴节煤灶、秸秆气化集中供气站、高效节能灶连炕等农村能源建设技术措施。5年总投资2.75亿元，截至2005年底，累计建设完成户用沼气池17.3万户，太阳灶2万多台。

（四）中国签署的相关国际公约中省级承担的土地退化防治义务

1.《联合国防治荒漠化公约》中有关省级层次上的责任和义务

在荒漠化和干旱防治过程中，综合考虑自然的、生物的和社会经济等各种因素，采取系统方法进行治理；把消灭贫困战略纳入防治荒漠化和缓解干旱影响的工作；积极参与中国政府与其他缔约方在荒漠化和干旱治理、土地和水资源养护领域的合作；加强分区域、区域和国际合作；在有关政府间组织内开展合作；适当确定机构体制，要注意避免重复设置；促进利用现有双边和多边资金机制和安排，为发展中国家缔约方防治荒漠化和缓解干旱影响筹集和输送实质性资金资源。

2.《联合国生物多样性公约》中省级层次上的责任和义务

为保护和持续利用生物多样性，制定战略、计划或方案，或为此目的变通其现有战略、计划或方案；尽可能将生物多样性保护和持续利用，纳入有关部门计划和政策内；查明对保护和持续利用生物多样性至关重要的生物多样性组成部分；通过抽样调查和其他技术，监测查明的生物多样性组成部分，要特别注意那些需要采取紧急保护措施，以及那些具有最大持续利用潜力的组成部分；查明对保护和持续利用生物多样性产生或可能产生重大不利影响的过程和活动种类，并通过抽样调查和其他技术，监测其影响；建立保护区系统或需要采取特殊措施以保护生物多样性地区；制定准则据以选定、建立和管理保护区或需要采取特殊措施以保护生物多样性地区；管制或管理保护区内外对保护生物多样性至关重要的生物资源，以确保这些资源得到保护和持续利用；促进保护生态系统、自然环境和维护自然环境中有生存力的种群；在保护区域的邻接地区促进无害环境的持续发展，以增进这些地区的保护；制定和实施各项计划或其他管理战略，重建和恢复已退化的生态系统，促进受威胁物种的复原；制定或采取办法，以管制、管理或控制由生物技术改变的活生物体在使用和释放时可能产生的危险，即可能对环境产生不利影响；防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生态环境或物种的外来物种。

3.《联合国湿地公约》中省区级层次上的责任和义务

制定并实施湿地保护计划，促进已列入名册的湿地的养护，尽可能地促进湿地的合理利用；由于技术发展、污染和其他人类干扰而已经改变、正在改变或将可能改变，及时向上级组织或政府报告；应设置湿地自然保护区，以促进湿地和水禽的养护，并应对其进行充分的监护；因其紧急的公共利益需要，对已列入名册的湿地撤销或缩小其范围时，应尽可能地补偿湿地资源的任何丧失，特别是为了保护水禽及其原栖息地，应适当地在同一地区或在其他地方设立另外的自然保护区；鼓励关于湿地及其动植物的研究及数据资料和出版物的交换；努力通过管理适当增加湿地水禽的数量；尽力协调和支持有关养护湿地及其动植物的现行和未来政策与规定；促进能胜任湿地研究、管理及监护人员的训练。

（五）有关农村土地使用权的法律框架

1.国家层面

国家目前对确定农村土地使用权已经形成了较为完备的法律体系，主要体现在下面几部法律法规中：

《中华人民共和国土地管理法》。该法的立法目的就是为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济可持续发展。在社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理的权利和义务中，明确规定了国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。从第八条至第十五条都规定了关于农村土地使用权的问题。如第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”第十五条规定：“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”

《中华人民共和国土地管理法实施条例》。在该条例的社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理的权利和义务中，同样对农村土地使用权的确定做了规定，例如第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。”第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。”

《中华人民共和国农业法》。该法有关农村土地政策中，规定了关于农村土地使用权问题。其第十条明确规定：国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权。农村土地承包经营的方式、期限、发包方和承包方的权利义务、土地承包经营权的保护和流转等，适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》。

《中华人民共和国农村土地承包法》。该法是专门规定农村土地使用权问题的法律，它从家庭承包、发包方和承包方的权利和义务、承包的原则和程序、承包期限和承包合同、土地承包经营权的保护一直到土地承包经营权的流转、其他方式的承包、争议的解决和法律责任都进行了系统完整的规定。

《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》。这是一部关于农村土地承包经营权流转的专业部门规章，对农村土地承包经营权，从流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理都进行了完备的规定，为实施农村土地承包经营权流转提供了可靠的保障。

2.地方层面

根据我国的立法体制，地方除执行国家有关法律、法规和规章外，还可以在保持法制统一的前提下，对上位法进行细化，制定具体实施性的，可操作性强的地方性法规和政府规章。甘肃结合实际，也制定了相应的有关农村土地使用权方面的法规和规章，使其更具有操作性。

《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。该办法对农村土地使用权的操作进行了细化，例如第十四条规定：“州、市人民政府（地区行署）应当严格执行土地利用总体规划和年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少。耕地总量减少的地区，由省人民政府责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量和质量相当的耕地，并由省人民政府土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。土地后备资源匮乏的地区，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地数量的，必须报经省人民政府批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”

《甘肃省土地登记条例》。该条例对有关土地登记事项方面的权益保护问题做了较为全面、具体的保护性规定。例如第十四条规定：“建设项目使用划拨国有土地的，建设单位应当在该建设项目竣工验收之日起30日内，持建设用地批准文件和建设项目竣工验收批准文件申请国有土地使用权设定登记。使用农民集体土地进行建设的，使用单位或者个人应当在批准建设用地项目竣工之日起30日内，持建设用地批准文件申请集体土地建设用地使用权设定登记。”第十五条规定：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后30日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。以租赁方式取得国有土地使用权的，承租人应当在租赁合同订立之日起30日内，持土地租赁合同申请国有土地使用权设定登记。”第十六条规定：“以作价出资（入股）、授权经营方式处置国有土地资产的，企业应当持处置批准文件在财政部门办理增加国有股本金、国有资本金手续后30日内申请国有土地使用权设定登记。”第十七条规定：“国有土地使用者依法出租、抵押土地使用权的，出租人与承租人、抵押人与抵押权人应当在租赁、抵押合同订立之日起15日内，持租赁、抵押合同及有关文件申请土地使用权出租、抵押登记，核发相关证明书。法律、法规规定需要登记的其他土地他项权利，当事人应当在土地他项权利确定之日起15日内，持土地使用权证书和有关资料申请设定登记。”

《甘肃省土地监督检查条例》。该条例对土地行政主管部门在土地监督检查过程中行使的权利和义务做了系统规范。例如第四条规定：“土地行政主管部门监督检查的职责是：对土地利用总体规划和年度计划执行情况进行监督检查；对农用地转用、土地征用、土地资产处置、土地使用权流转行为进行监督检查；对耕地保护和土地开发、利用、复垦进行监督检查；对农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式使用土地进行监督检查；对土地初始登记、变更登记进行监督检查；对有关土地费用的收缴、使用情况进行监督检查；受理对土地违法行为的检举、控告及土地行政复议；依法应监督检查的其他行为。”

国家对农村土地实行家庭联产承包制度长期不变，加大对土地的管理力度，合理利用土地，切实保护耕地，实行最严格的耕地保护制度，同时，通过西部大开发、退耕还林、天然林保护等工程项目的实施，在技术、资金、人力资源和基础设施建设方面加大投入，极大地调动了千百万农民的生产积极性和创造性，使甘肃这样一个经济欠发达的省份，实现了粮食自给有余的历史性跨越，为经济建设特别是生态环境建设、土地退化防治奠定了较好基础。在与《中华人民共和国土地管理法》衔接方面，如对征用耕地的土地补偿费和安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费的执行标准进行了细化，并根据征用土地实践中对非法建筑物、构筑物和在征用土地公告后抢建、抢栽、抢种行为明确规定不予补偿，增强了法规的可操作性，有力地维护了土地管理秩序。

（六）甘肃现行防治土地退化法规和规章中缺失的要素、不协调的地方和相互冲突的条款

在现行地方性法规和规章中，不存在相互冲突的条款。但是，在部分法规和规章中还存在不协调的问题。主要是国家的法律和政策出台以后，地方没有及时制定相关配套措施。

从这次法规政策的评估来看，现行法规和政策中缺失的要素，主要是：（1）对相关社会主体，特别是妇女、少数民族等在土地退化防治方面的作用规定得不够；（2）对各类组织特别是民间组织土地退化防治的参与方式、保障机制等未明确规定；（3）对土地资源、水资源等自然资源的调查、监测、统计和评价规定得不够具体；（4）对生态保护规划和计划的规定不够详尽；（5）对政府及其行政主管机关的职责规定得较为原则和笼统，有的甚至没有规定；（6）对政府应该在土地退化防治方面建立稳定的财政投入机制规定得不具体；（7）对于社会主体参与防治土地退化的经济激励措施的规定不够具体；（8）对环境保护的宣传、教育和培训等缺乏明确、具体的规定；（9）对当地有利于土地退化防治的传统知识和技巧的保存和继承等方面实践中有体现，如“雨水集蓄利用”，但没有总结上升为法律规范；（10）对违反法律应当承担行政法律责任和救济途径的相关规定方面的内容不多。

激励公众参与的措施以及公众参与的基本路径未得到明确。如发展环保义务监督员、实行环保有奖举报制度等。公众有获得环境信息的权利（又称信息权或知情权），有权依法成立旨在保护环境资源的社会团体或非政府群众组织，有权参与环境影响评价等环境资源管理活动等规定缺乏。政府的环保信息透明制度和信息披露制度以及相关责任制度不够完善。在投资、价格、税收等方面给予优惠政策，鼓励环保产业的发展等制度不够完善。对违反环境和生态保护的法律应当承担的行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任的相关规定的内容不多。

除了以上共性之外，由于受地方立法实际存在的局限，还存在其他法律要素的缺失，如：在农村能源建设与发展中，对农村土地权益的保障和土地质量的保护方面，未作出明确规定；对大中型农村能源建设工程，没有明确的行政管制措施；对于从事农村能源建设与开发造成水土流失的，也缺乏相应的处罚措施等。

涉及环境和生态保护的纠纷解决机制不够完善。我国在多年的依法治国的实践中，已经建立起一套解决社会矛盾的机制、制度和方法，包括诉讼程序和非诉讼程序。诉讼程序包括刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼；非诉讼程序例如和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、申诉、信访等，这些纠纷解决机制在化解社会矛盾方面发挥了重要作用。但是，涉及环境和生态保护的纠纷解决机制方面存在的问题：一是实体法方面对环境和生态保护中相关参与主体的权利、义务、责任规定笼统。如，如何促进公民诉讼和确定赔偿标准，侵权损害赔偿制度。二是环境行政裁决、环境行政复议与行政诉讼解决机制不衔接。三是涉及环境和生态保护的地方性法规中对纠纷处理的机构、职责不明确，解决纠纷的程序规定缺乏。

保障环境执法的有效机制和措施不到位，导致环境执法的软弱、乏力。

二、政策环境

（一）甘肃省与综合生态系统管理和土地退化防治相关的发展政策

甘肃省在综合生态系统管理和土地退化防治方面的宏观政策，主要体现在国民经济和社会发展五年计划中，1995年以前，这方面的内容有所涉及，但不是很多，从1996年起，有了较为系统的阐述。

1.甘肃省“九五”计划

1996年2月10日甘肃省第八届人民代表大会第四次会议通过的《甘肃省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：积极发展社会事业，促进经济与社会相互协调。根据甘肃地理生态系统脆弱的特殊性，进一步搞好国土整治。以控制生态环境恶化为核心，搞好跨流域调水工程；积极进行黄土高原和陇南山区的小流域治理，减少水土流失；建立河西内陆河流域绿洲的绿色屏障，防治沙漠南移和土地沙化的发展；加强水源涵养林、水土保持林建设，扩大和完善自然保护区，保护物种资源，初步建立较为稳定的生态循环系统，绿化祖国，造福子孙；规范人们的各种生产和生活行为，防止人类活动对国土的破坏；建立生态环境及综合治理的示范小区，积极发展生态农业，促进区域生态环境的良性循环；加强宣传，增强环保意识。

2.甘肃省“十五”计划

2001年1月17日甘肃省第九届人民代表大会第四次会议通过的《甘肃省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出：坚持科学规划、突出重点、因地制宜、建管并重的原则，多渠道增加投入，重点治理长江上游、黄河上中游地区水土流失和内陆河流域荒漠化。采取乔、灌、草相结合，山水田林路综合治理等方式，逐步扩大生态建设规模。长江上游地区，要实施天然林保护、坡耕地退耕还林（草）及农村能源建设等工程，高山地带大力营造水源涵养林和水土保持林，在林地条件好的地段发展速生用材林、经济林及薪炭林。黄河上中游地区，要以小流域为单元，实施退耕还林（草）、荒山绿化、集雨节灌等工程，积极发展用材林、经济林，恢复和增加植被，有效控制水土流失。

纲要指出，抓住西部大开发的机遇，认真贯彻落实“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的方针，把退耕还林还草、封山绿化与发展地方经济、调整优化农业结构、扶贫开发结合起来，坚持继续试点，不断总结经验，分期分批推动。另外，这期间还制定了甘肃省生态建设和环境保护规划、甘肃省防治土地退化的专项规划。

3.甘肃省“十一五”规划

2006年1月20日甘肃省第十届人民代表大会第四次会议通过的《甘肃省国民经济和社会发展第十一个五年规划》，提出的经济社会发展的主要目标：节约型社会建设取得重要进展，努力遏制生态环境恶化的趋势，森林覆盖率提高到16%左右；城市环境质量和重点地区生态环境得到改善。抓住国家继续推进西部大开发战略的机遇，以生态建设为重点，着力实施石羊河流域综合治理和黄河甘南区段重要水源供给区生态保护与建设工程。石羊河流域综合治理工程，包括节水型社会建设、生态移民、祁连山人工增雨（雪）等；黄河甘南区段重要水源供给区生态保护与建设工程，包括天然林保护、湿地保护、退牧还草、牧民定居等。继续加强生态建设，夯实发展基础。继续抓好天然林资源保护、退耕还林、三北及长江流域防护林体系、野生动植物保护及自然保护区建设工程。以水权制度改革和节水型社会建设为重点，启动实施石羊河流域综合治理工程。认真做好甘南黄河重要水源供给区生态保护与建设工程的规划及评估、申报工作，争取尽早实施。黄河流域，要严格保护现有森林资源与野生动植物资源，加快节水灌溉和旱作农业为主的生态农业建设，建设淤地坝和小型蓄水保水工程，防治水土流失；加大牧区封地育草和“三化”（退化、沙化、碱化）草地治理力度，通过饲草料基地建设、推广围栏封育、舍饲圈养和禁牧等综合措施，逐步恢复草原植被。长江流域，进一步实施天然林资源保护、“长防长治”（长江流域防治水土流失治理）工程，抓好地质灾害治理工程，促进自然生态恢复，继续实施速生林工程，建设甘肃省用材林战略储备基地。内陆河流域，进一步实施防沙治沙和节水工程，加大沙区林草植被保护，推进荒漠化综合治理，控制荒漠化扩大的趋势；加强祁连山水源涵养林等自然保护区和重点生态功能区的保护与管理。重点开发区域，要重视生态环境保护。限制开发区域，要实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境整治等工程性措施。禁止开发区域，要依据法律法规实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发活动，加强生态的修复和保护。

甘肃是一个经济欠发达的省份，防治土地退化仅靠自己的力量是远远不够的，从20世纪90年代中期开始，国家不断加大生态建设的力度，特别是实施西部大开发以来，退耕还林、天然林保护等工程项目的实施，在技术、资金、人力资源和基础设施建设等方面加大投入，给甘肃大规模开展生态环境建设带来了千载难逢的历史机遇，极大地调动了广大人民群众的生产积极性和创造性，使经济建设特别是生态环境建设、土地退化防治取得了长足的进步。

（二）甘肃省经济发展政策和生态建设优先领域

1.涉及防治土地退化的经济发展政策

从20世纪80年代开始，甘肃制定了一系列涉及防治土地退化的经济发展政策，在一定程度上体现了综合生态系统管理的理念,反映了土地退化防治的科学性、系统性、综合性、可持续性、和谐性和灵活性，使甘肃省土地退化防治取得了良好的进展。

（1）封山禁牧。2004年1月12日，甘肃省人民政府以甘政发［2004］2号文批转了省林业厅《关于在全省重点区域实施封山禁牧意见》，从2004年7月1日起，在全省林业重点工程区、自然保护区、天然林区、公益林区、人工造林区、生态脆弱区、草场重度退化区、飞播造林及封山(沙)育林(草)区，全面实施封山禁牧、推行舍饲圈养。各市、县、区积极行动，制定实施细则，采取相应措施，积极帮助群众解决禁牧过程中遇到的圈棚、饲草料及其加工设备、饮水、服务体系等突出困难，确保了禁牧封育的顺利进行，实现了舍饲圈养。《意见》要求：第一，加大宣传力度，充分做好思想动员工作。第二，推行舍饲圈养，提高畜牧业生产水平。一是建立稳固的优质饲草饲料基地；二是推广普及舍饲养畜技术；三是引进适宜舍饲的良种和对现有品种进行改良，推广优良品种，改善种畜结构，提高种畜质量；四是大力提倡承包单位和农户在封山禁牧区放养家禽，发展环保蛋禽产业；五是提倡规模化、工厂化养殖，应用先进技术，进行科学化管理，规模化生产。第三，健全工作机制，因地制宜做好封山禁牧工作。第四，加快农村能源建设，切实保护林草资源。第五，组建管护队伍，依法加强封禁管护工作。第六，加强组织领导，严格落实封山禁牧工作责任制。为加强对全省封山禁牧工作的组织领导，省上建立封山禁牧工作联席会议制度，研究决定封山禁牧的有关工作。

（2）支持非公有制经济发展。近年来，随着我国所有制结构的变化，个体、私有等非公经济部门和组织也参与到土地退化治理中来，如承包治理荒山荒坡，建立农业生态园等。政府也因势引导，出台了相应的政策措施，鼓励多种经济成分参与，支持个人在土地退化防治工作中充分发挥作用，初步形成了全社会广泛参与土地退化防治的格局。

甘肃省人大常委会于2002年制定了《甘肃省促进个体私营经济发展条例》。其主要内容有：各级人民政府应当把促进个体私营经济发展纳入本地区国民经济和社会发展计划，加强产业引导，创造平等的市场准入条件、公平的市场竞争环境和良好的社会舆论环境；县级以上人民政府应当建立由经贸等有关部门参加的个体私营经济工作协调联席制度，统筹研究、协调解决个体私营经济发展中的重要问题；各级人民政府及其有关部门应当公开办事制度，简化办事程序，提高办事效率，积极为个体工商户和私营企业获取法律、法规、规章、政策等信息提供服务；各级人民政府及其有关部门不得在法律、法规规定之外设置针对个体工商户和私营企业登记注册的前置审批事项；各级人民政府在规划建设市场、商贸街和经济开发区时，应当统筹安排个体工商户和私营企业的生产经营场所；省人民政府应当协调有关部门，建立社会信用服务体系，为个体工商户和私营企业融资提供信用信息服务；支持私营企业生产出口创汇产品，从境外引进资金、先进技术和先进管理方法，开展国际交流与合作，或者到境外开办企业，参与国际竞争；个体工商户和私营企业生产的新产品、高新技术产品以及采用的新技术享受国家和省有关政策等。

甘肃省人民政府《关于贯彻＜国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见＞的实施意见》，其主要内容是：第一，放宽市场准入，实行公平待遇。第二，加强财政支持，实行税收优惠鼓励。第三，开放资本市场，改善金融服务。第四，提供用地保障，优化资源配置。保障非公有制经济用地需求。鼓励非公有制经济参与投资土地开发整理项目。允许非公有制企业依法取得矿产资源探矿权和采矿权。第五，发挥政策导向，优化产业结构。第六，鼓励公众创业，完善社会服务。第七，引导规范经营，提高发展水平。第八，改进政府监管，维护合法权益。第九，优化发展环境，提高服务水平。第十，加强指导协调，促进健康发展。

甘肃省人民政府办公厅《关于印发甘肃省2006年经济体制改革工作指导意见的通知》（甘政办发［2006］34号）。该文件主要内容有：第一，加大对非公有制经济的政策扶持力度。进一步清理限制非公有制经济发展的相关法规、规章和其他规范性文件。第二，加强对非公有制经济发展的社会服务。引导和促进各银行切实加大对非公有制经济发展的支持力度，逐步调整和改善信贷资产结构，提高对非公有制企业的贷款比重，进一步改善对非公有制企业的金融服务。第三，依法保护非公有制企业及其职工的合法权益。加强并改进对非公有制企业的服务和监管，设立并完善非公有制企业投诉中心，引导企业依法经营。

（3）新农村建设

新农村建设是2006年中央提出的包括生态建设在内的重大战略举措，为了贯彻落实中央政策，甘肃省制定了《关于推进社会主义新农村建设的实施意见》。该意见涉及土地退化防治的内容主要有：第一，完善强化支农政策，形成调动农民积极性的长效机制。第二，加快建设现代农业，推进传统农业向现代农业转变。积极发展节地、节水、节肥、节药、节种的节约型农业，全面推行测土配方施肥，推广立体复合种植模式，努力提高农业投入品和资源的综合利用效率。第三，发展壮大县域经济，促进农民持续增收，进一步做好扶贫开发工作。结合新农村建设和生态环境建设，认真抓好以工代赈易地扶贫搬迁和易地扶贫开发工程，切实改善生态脆弱区农村的生产生活条件。继续对居住在生态核心区的农牧民实行整体搬迁，进一步加快生态建设步伐。第四，加大农村基础设施建设力度，改善农村生产生活条件，进一步加强生态建设。继续全面实施禁牧封育，切实加强草原的保护和建设。巩固退耕还林（草）成果，逐步建立稳定的生态建设长效机制，坚持不懈地搞好农田水利基本建设。第五，大力发展节水型农业，推进节水型社会示范区建设。启动实施节水型社会建设规划。实施“绿色家园工程”，加快水土环境治理，继续开展水土保持重点治理和小流域治理，提高生态自我修复能力，为新农村建设打造良好的水土生态体系。

2.生态建设的优先领域

甘肃省生态建设的指导思想是：全面落实保护优先、预防为主、防治结合的方针，遵循客观规律，制定科学规划，建立健全生态环境保护监管体系，加大政府投入，引入市场机制，鼓励企业以承包、租赁、参股等多种形式积极参与生态建设和环境保护。其优先领域是土地资源、水资源、草原资源、森林资源和农业资源，需要共同采取的措施为：

依法保护。对极度脆弱的生态敏感区和濒临灭绝的野生动植物，要认真贯彻《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》等法律法规和保护政策，如对安西极干旱荒漠生态区，应通过立法进行抢救性保护。对已濒临灭绝的野驴、野马等野生动物，以及麻黄草、发菜等对植被具有重要保护作用的野生物种，要坚决禁止捕杀和滥采滥挖。对现有的原生态资源，要按照专业规划，禁止人为破坏，充分发挥其保护生态的功能。

合理利用。坚持合理利用各种生态资源，对土地资源，要实行最严格的管制政策，做到依法审批，占补平衡。对森林资源，要实行保护性采伐，做到青山常在、永续利用。要合理利用水资源，在全社会推行节水措施，努力建设节水型农业和节水型社会。对草原资源，要推行禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡等措施，保护和恢复草原植被。当前要重点组织实施好黄河甘南区段重要水源供给区生态保护、石羊河流域综合治理和水源涵养林保护等工程。

开发建设。要坚持保护性开发，对环境有影响的建设项目，要贯彻环境影响评价制度，认真执行“三同时”(同时设计、同时施工、同时使用)制度，做到经济建设、社会发展和生态保护同步进行。在继续实施好天然林保护、“三北”防护林（是指在中国东北、西北和华北实施的生态林业建设工程）、退耕还林还草等工程以及国土综合整治项目的基础上，积极调研论证，争取新上一批生态建设项目，扩大保护范围和治理面积，力求从整体上改善甘肃省的生态环境。

强化基础性工作。政府在逐步增加投入的同时，充分发挥市场机制的作用，多渠道筹集资金，加强防治土地退化和生态环境保护的基础设施建设。鼓励科研单位研究推广防治土地退化的新技术、新产品，提高生态保护的科技含量。对全社会进行环境保护知识教育，提高全民环境保护意识。减轻人口对资源环境的压力，继续加大对农民的技能培训，大力发展劳务经济，增加农民非农产业收入，加快农民脱贫致富的步伐，减少对生态环境的破坏。

（三）甘肃土地退化治理、生态系统管理和生物多样性保护政策

甘肃省境内动物物种丰富。据统计，仅脊椎动物就有924种（含亚种），其中有鱼类102种；两栖类25种；爬行类动物59种；鸟类是甘肃脊椎动物中最多的一个类群，有564种和亚种；哺乳纲有163种，另有12亚种。在湿地生态系统中聚集着众多的国家重点保护动物，尤其是鸟类，如黑鹳、黑颈鹤、灰鹤、大天鹅、小天鹅、疣鼻天鹅及各种雁鸭类等。为此，近十年来，甘肃省加大了在土地退化治理、生态系统管理和生物多样性保护方面的力度，主要做法是：

（1）继续把改善生态环境放在重要位置，统筹规划，合理布局，提高对经济社会发展的支撑能力。继续推进生态建设，抓好天然林保护、绿色通道等工程，结合全面禁牧和退牧还草工程的实施，加快培育和壮大生态建设后续产业，进一步巩固退耕还林、退牧还草成果。高度重视环境污染治理，大力发展循环经济。

（2）坚持防沙治沙。各级人民政府将防沙治沙纳入国民经济和社会发展计划，制定中长期规划和年度计划，实行政府行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度，坚持统一规划、分步实施，以防为主、防治结合，谁开发谁保护，谁治理谁受益的原则。并组织、动员全社会力量，采取人工、飞播、封沙(滩)和沙化土地治理经营权转让等措施，造林育草，重点治理，增加植被，使沙区生态环境逐步得到改善。

（3）建立湿地类型自然保护区。为了更好地保护湿地及其栖息的生物类群，截至目前，甘肃省已建立湿地类型自然保护区9个，其中，国家级保护区2个，保护面积已达86万公顷，占全省湿地面积的70.6%。这些自然保护区的建立，有效地保护了湿地生态系统、湿地资源和当地的生物多样性。并出台了《甘肃省湿地保护条例》，这是全国第二个出台的省级湿地保护条例。与此同时，积极争取资金，加大湿地保护投资力度。从1999年以来，通过多种渠道申请湿地保护资金，省财政也加大了投资力度，在财政预算中拿出50万元用于湿地保护补助。

（4）实施土地退化防治的外援项目。如GEF湿地保护与可持续利用若尔盖项目甘肃部分、畜牧业草地保护项目、旱地保护与恢复项目等。这些项目的实施，弥补了甘肃省在土地退化防治方面资金不足的局面，扩大了与国际组织的交流、合作。

（四）甘肃省农业、林业生产和相关发展政策

1.农业政策

甘肃省是一个农业比重较大的省份，农业和农村经济的发展，对全省经济社会发展有着至关重要的影响。近年来，中共甘肃省委、省政府适应农业和农村经济阶段性变化的要求，研究出台了在产业化经营、标准化生产、特色化布局、市场化运作、增加农民收入、关注农业生态环境、遏制土地退化、大力发展农民专业合作经济组织、加强农业科技及农民培训、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设等方面的一系列促进农业和农村经济发展的政策措施。这些政策措施明确要求各级党委、政府和各级领导干部，要从思想和行动上更多地关心农民、关注农村、支持农业，更多地重视土地退化防治和农业生态环境治理。

《关于促进农民增加收入的意见》。该《意见》的内容涉及了所有与土地退化防治有关的农业政策，包括投资、科研、农业技术、林业、扶贫、就业、粮食、水利、土地管理等多个领域，是今后一个时期指导甘肃农业工作的重要文件。

《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力的意见》。《意见》对全省农业和农村工作进行了全面安排部署，进一步明确了当前和今后一个时期农业和农村工作的总体要求、目标任务和政策措施，明确提出要把加强农业基础设施建设、加快农业科技进步、提高农业综合生产能力，作为促进农民增收的必要条件、增强农业发展后劲的战略选择和实现农村社会进步的重要保障。

《关于大力推进农业产业化经营的意见》。《意见》是指导全省农业和农村经济发展的一个纲领性文件，明确了今后农业产业化经营的目标任务、遵循的基本原则，并从发展壮大龙头企业、积极培育优势产业基地、不断完善组织形式和经营机制、大力推进科技进步、建立健全市场体系和社会化服务体系、加快推进标准化生产等六个方面提出了具体的要求。从实施的情况来看，对防止土地退化产生了积极的效果。

《关于加快农业标准化进程提高农产品质量的意见》。《意见》明确了今后一个时期农业标准化工作的主要目标和重点工作。《意见》中与防治土地退化有关的政策规定为：加快生态农业建设，改善无公害、绿色农产品生产的环境条件。加大对农村环境污染的治理力度，控制和减轻土壤、水源、大气污染，提高环境质量。调整化肥、农药、饲料生产结构，鼓励开发生产长效复合肥，微生物肥料、高效低残留农药和生物农药。

《关于大力发展农民专业经济合作组织的意见》。该《意见》提出了大力发展农民专业合作经济组织的指导思想、基本原则、政策扶持、创造环境等，在促进和规范全省农民专业经济合作组织的发展中发挥了重要作用。

《关于加强农业科技推广及农民培训工作的意见》。《意见》明确了加强今后农业科技推广及农民培训工作的指导思想、总体目标和主要内容，其中与防止土地退化有关的政策规定为：重点引进和推广无公害生产技术、农业节水技术和生态环境保护技术。

《关于加强农业法制建设的意见》。《意见》针对全省农业法制建设中存在的法制意识不强、依法行政观念淡薄、执法体制不顺、行政执法和监督体制不健全等问题，从加强农业法制宣传教育、违法行政责任追究、加强农业地方立法工作等方面提出了当前和今后一个时期加强全省农业法制建设工作的政策措施，要求抓紧研究制定和修订有关农产品质量安全、农民专业合作组织、农资质量管理、农业生态环境保护、农民权益保护等方面的法规和规章。

《关于进一步推进畜牧业生产方式转变的意见》。《意见》提出加强畜牧业设施建设，改变传统畜牧散养方式，提倡科学养殖，减少草原“三化”（退化、沙化、碱化）和土地退化，促进生态建设和环境保护。

2.林业政策

2004年，甘肃省制定了《关于加快林业发展的决定》，该决定与防治土地退化有关的内容是：切实抓好国家“四大”重点工程建设，认真实施天然林保护工程。按照规划，加快公益林建设和封山育林步伐，以市场为导向，调整林区产业结构，积极发展多种经营，努力培育林区后续产业，强化职工岗位技能培训，充分吸纳林区职工就业。稳步推进退耕还林工程。严格执行国务院《退耕还林条例》及相关政策规定，统一规划，突出重点，科学造林，加强管护。农田退耕还林以陡坡地为重点。荒山造林，降雨量在400毫米以下地区，以工业原料类和优质饲料型灌木为重点，实行草灌结合；降雨量400毫米以上地区，以适宜生态树种和经济树种为主。坚持搞好天然林保护工程、“三北”防护林工程。以防沙治沙为重点，加快建设农田防护林体系，综合治理重点风沙口，绿化宜林荒山，减少水土流失，遏制土地荒漠化。继续实施野生动植物保护和自然保护区建设工程。加快建立自然保护区，依法保护野生动植物资源、湿地资源和生物多样性，修复生态系统。加强森林、野生动物、荒漠和湿地类型自然保护区建设。对重点资源开发区实施强制性保护，对生态良好地区实施积极性保护。在重要的野生动物栖息地和重点林区，划定禁猎区，规定禁猎期。严厉打击乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物的违法犯罪行为。在积极保护的前提下，鼓励和支持依法开展野生动物的驯养繁殖，珍稀植物培育，科学利用、合理开发保护区自然资源和自然环境，促进保护区健康快速发展。深化林业管理经营体制改革，逐步实行林业分类经营。将风沙危害、水土流失严重和江河源头、城镇面山等生态脆弱区域的林业划为生态公益型林业，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设。对商品经营型林业，按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要的扶持。凡从事生态公益型林业建设的国有林业单位，按管理权限，由各级政府纳入公益事业管理。各级政府要按照全省林业生态建设规划，努力抓好生态林业各项配套建设。内陆河流域要严格遵守取水许可制度，防止因地下水和河流上游水资源的过度开发利用，导致植被枯萎、死亡。天然林区、重点林业工程区、生态脆弱区、自然保护区、退耕还林区、封山育林区、草原重度退化区、城镇面山，要实行封山禁牧。对天然林区、自然保护区核心区和生态脆弱地区的农牧民，要逐步实施生态移民。提倡以煤（电、汽）代薪，推广节柴灶，发展沼气、太阳能、小水电等新型农村能源。建设优质牧草生产基地，发展规模养殖，减少地表破坏，保护林草植被，巩固生态建设成果。

（五）甘肃省粮食安全政策

在执行国家有关粮食政策的同时，甘肃还制定了一些有关粮食生产、销售、安全等方面的规定，主要有《关于2005年对全省种粮农民实行直接补贴有关事项的通知》，该《通知》指出：在粮食主要生产市、县（含农垦区）实行粮食补贴方式改革，并明确了改革的指导思想；规定了粮食补贴方式改革的主要内容及实施办法；取消粮食定购和保护价收购制度，全面放开粮食收购价格，实行随行就市收购。另外，还有：《关于进一步深化全省国有粮食购销企业改革指导意见的通知》、《甘肃省粮食收购资格审核管理暂行办法》、《关于甘肃省粮食风险基金部分用于对农民直接补贴实施方案的通知》。这些政策在引导农民转变生产生活方式、适应农业产业结构调整、因地制宜地发展生产、自觉地处理生活、生产和生态关系方面发挥了重要的作用，增强了农民参与土地退化防治的主动性、积极性和创造性。

（六）甘肃省扶贫政策

甘肃省坚持开发式扶贫，整合扶贫项目和资金，整体推进3 000个贫困村的扶贫开发，实施以工代赈易地扶贫搬迁工程。加强产业扶贫，增强贫困地区“造血”功能（通过提高劳动者的素质和加强基础设施建设而形成的自我生成机制）和自我发展能力，使扶贫工作取得了很大成效。甘肃省立足中部干旱、南部地质灾害严重的实际，先后制定并实施了一系列的扶贫政策，主要有：《甘肃省易地扶贫搬迁试点工程管理办法（试行）》、《甘肃省易地扶贫搬迁试点工程竣工验收办法（试行）的通知》、《甘肃省易地扶贫搬迁试点工程实施意见（试行）的通知》，对集中人力、物力、财力，动员全社会力量，实施有计划、有组织、大规模的扶贫攻坚计划起到了很好的作用。目前，甘肃省已实施整村推进扶贫开发2 231个村，有的县已发展为整片、整流域推进，以基础设施和特色产业建设带动了贫困村的发展。

（七）目前政策环境中存在的不足

甘肃省按照中央要求和部署，先后围绕加入世贸组织，贯彻实施行政处罚法和行政许可法，在行政审批制度改革，规范市场经济秩序，排除限制非公有制经济发展等方面，对相关的法规、规章和政策进行了清理。通过清理，该废止的废止，该修订的修订，该完善的完善，使政策环境中存在的不一致、相互冲突的问题基本得到解决，但还存在一些不足，主要表现为：

第一，政策执行力度在基层衰减。几乎所有的行政执法行为，往往都是通过基层的执法机构实施的，但基层涉及土地退化防治的机构职能、编制和经费还不完全到位。如环境保护机构，在有的县区不是独立的，而是与有的部门合署办公。由于环保执法机构不健全，执法力量薄弱，执法能力差，导致一些环保法律制度和政策难以得到很好的执行。再如《甘肃省湿地保护条例》，对湿地保护方面的林业科研、技术服务和推广机构的设置和作用规定得很不够，也较少涉及湿地资源的信息传递、知识宣传、人员培训以及发展政策等内容，未能具体规定当事人纠纷解决机制。

第二，政策与法律法规的互补作用有待提高。法律法规具有稳定性和权威性，而政策则以其灵活性和单一性的特点发挥作用。有些法律法规规定比较原则，缺乏配套政策。有些政策没有及时上升为法律法规，缺乏制度支撑。如随着国家治水思路由工程水利向资源水利和可持续发展水利的转变，宏观治水政策也必然发生转变，但支撑节水型社会建设的法规体系并不健全，法规的保障作用没有得到充分发挥，一定程度上影响了节水型社会建设的进程。再如《甘肃省实施森林法办法》，对森林资源的评价、林权的流转、林木经营者的权益，以及主要名词解释中林缘区的划分等方面的规定过于原则，在具体实施中缺乏可操作性，需要制定相关的配套政策和措施。

第三，政策中一些成熟的内容尚未及时上升为法律法规。法律法规的制定是从全局出发，统筹考虑到许多社会因素，尤其是不同部门的利益关系，而政策一般是由相关部门制定实施的，考虑的因素相对单一。但在实际做法上，有些落实得较好的政策，没有及时吸收到法律法规中来，缺乏稳定性。

三、机构环境

（一）甘肃省机构

甘肃省机构设置有4个行政级别，即省、市（州）、县（市、区）和乡（镇）。按照《宪法》规定，甘肃省人民代表大会及其常委会是地方国家权力机关和立法机构，其职能主要是立法、决定重大事项、人事任免和监督。内设机构与综合生态系统管理有关的主要有环境资源、农业农村、财政经济、民族侨务和法制委员会、法制工作委员会等。

甘肃省人民政府下属29个厅局（委、办）。涉及土地退化防治和综合生态系统管理的主要机构有发展与改革委员会、财政厅、林业厅、国土资源厅、水利厅、农牧厅、科技厅、气象局、环境保护局、扶贫办公室、法制办公室等。

市（州）、县（市、区）的机构设置和省级机构设置基本一致，乡镇政府机构的组成以县级政府组成部门的派出机构为主。

（二）省级综合生态系统管理及土地退化防治相关机构的作用和职责（见表5－1）

（三）市（州）、县（市、区）、乡（镇）政府机构中与土地退化防治和综合生态系统管理有关机构的作用和任务

市（州）、县（市、区）政府机构中与土地退化防治和综合生态系统管理有关的机构作用和任务，基本上与省级机构相对应，其作用和职责主要是贯彻执行中央和省级层面的法律法规和政策措施。其次，可以结合当地实际情况，在权限范围内，制定一些具体的可操作的政策措施。从这个意义上讲，市县两级既是政策的执行者、实践者，又是政策的制定者，在土地退化防治中发挥着至关重要的作用。

乡级政府机构及有关单位是具体落实防治土地退化的主体，在综合生态系统管理中发挥着不可替代的基础性作用。

（四）甘肃省土地退化防治和综合生态系统管理有关活动中中央政府及各部委的作用与任务

国务院及其各部委是行政法规、部门规章和政策的制定者，起着总揽全局的作用，也是总的行政领导者和执行者。根据有关法律、法规的规定，国务院是我国最高行政机关，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院领导。国务院下设部、委员会。在土地退化防治和综合生态系统管理有关活动中，国务院及各部委主要是土地退化防治和综合生态系统管理方针、政策、计划和重大行政措施的制定者，而省级政府在其中主要执行上级国家行政机关在土地退化防治和综合生态系统管理中方针、政策、计划和重大行政措施，同时，还执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定，并负责综合生态系统管理和土地退化防治的具体管理工作，包括业务指导、人员培训和日常管理，战略规划方案的制订和完善、组织与实施等。

（五）甘肃省土地退化防治和综合生态系统管理有关流域机构的设置、作用和任务

流域管理机构的作用与任务主要包括以下四个方面：（1）制订规划。制定流域综合规划和流域专业规划。综合规划和专业规划应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。制订规划时，必须进行水资源综合科学考察和调查评价。（2）行政管理。包括水量统一调度、实施取水许可审批制度、审查重要项目以及制订节水措施。（3）执法监督。主要是跨市水事纠纷的调处和水事案件的查处等。（4）水资源保护、监测和评价。

甘肃省流域管理机构主要有：讨赖河流域水利管理局、石羊河流域管理局、疏勒河流域水资源管理局，均为甘肃省水利厅的派出机构。其作用和任务是：按照统一管理和分级管理的原则，管理该流域甘肃省境内的水资源和河道。负责本省境内流域综合治理和开发，管理具有控制性的重要水工程，搞好规划、管理、协调、监督、服务，促进河道治理和水资源综合开发、利用和保护。负责贯彻有关水利法律、法规及方针政策并组织实施和监督检查，制定流域管理的战略规划和中长期计划、管理制度和措施。会同有关市级人民政府及有关部门编制流域综合规划和有关的专业规划，规划批准后负责监督实施。统一管理流域水资源，负责组织流域水资源的监测和调查评价。制定流域内跨地、市水中长期供求计划和水量分配方案，并负责具体实施和监督管理。依照有关规定管理取水许可，负责本流域内省水利厅管理权限内的取水许可审批、监督和管理以及水资源费的征收工作。对流域水资源保护实施监督管理。统一管理本流域河流。负责流域综合治理和开发，参与流域内大、中型水利工程项目审查，组织建设并负责管理具有控制性跨地、市的重要水利工程。指导流域内地方水利、水电、水土保持、水利工程管理和节约用水等工作，协调处理流域内各市（地）之间的水事纠纷。

（六）甘肃省土地退化防治和综合生态系统管理有关行业、部门之间的协调机制

涉及综合生态系统管理和防治土地退化的协调机制目前主要有四种形式：

（1）通过综合部门进行协调，如发改委、财政厅、建设厅、环保局等。

（2）通过常设性议事机构进行协调，如甘肃省环境保护委员会，它是省政府环境保护方面的议事协调机构，主任由省政府副省长担任，成员由省环保、发改委、经委、财政、科技、公安、国土、建设、水利、农牧、林业、卫生、工商、广电、乡镇企业等部门负责人组成，其主要职能是研究讨论甘肃省环境保护方针、政策、规划和有关重大问题，监督检查环境保护方针政策和法律法规的贯彻执行情况，组织对污染治理和生态保护情况的检查和调研，向省政府提出有关环境保护的建议。又如甘肃省绿化委员会，它是省政府设立的指导全民义务植树和国土绿化工作的议事协调机构，具体承担着全民义务植树和国土绿化的宏观指导、宣传发动、组织协调、督促检查和咨询建议等职责。

（3）通过会议进行协调，如封山禁牧工作联席会议，它由省林业厅厅长牵头召集，省发改委、财政厅、农牧厅、国土资源厅等相关部门主管领导参加，定期或不定期召开联席会议，研究决定关于封山禁牧的有关工作。

（4）通过临时性领导机构进行协调，主要是各类领导小组，如省政府设立的GEF／OP12项目领导小组。负责与项目有关的重大问题的决策。组长由副省长担任，成员单位分别由财政厅、发展与改革委员会、农牧厅、扶贫开发办公室、水利厅、国土资源厅、林业厅、环保局、省人大法工委、省政府法制办等组成。同时在财政厅设立协调办公室，在林业厅设立执行办公室，负责项目规划、实施方案审查以及项目实施过程中与各部门的协调工作、与国家协调办和国际金融组织的联系与协调。

（七）大学和研究机构的职责和作用

甘肃省与土地退化防治有关的大学和科研机构主要有三类：一是大专院校，主要包括兰州大学、西北师范大学、西北民族大学和甘肃农业大学等。以兰州大学为例，从事与土地退化防治教学和科研相关的学院有资源环境学院、生命科学学院、草地农业科技学院、经济学院、法学院，以及教育部干旱与草地生态重点实验室、教育部西部环境重点实验室、农业部草地农业生态系统学重点开放实验室等。二是中央在甘研究机构，如中国科学院兰州分院。三是省属研究机构，如甘肃省治沙研究所、水土保持科学研究所、环境科学设计研究院等。它们在土地退化防治中的作用和职责主要是：

教育和宣传。通过开设相关课程、举办讲座、参观实习、开展主题活动等形式，传授土壤学、旱作农业、草地保护学、生态经济学、环境资源法学、风沙动力学等与土地退化防治相关的知识，增强学生和培训者的环境保护意识，树立综合生态系统管理的大局观念和可持续发展的战略思想。

科学研究和咨询建议。开展土地退化防治方面的科学研究和科技攻关，向政府及其部门和立法机关提供土地退化防治和综合生态系统管理方面的咨询报告或建议，为科学决策提供依据。如甘肃省人大常委会法制工作委员会与兰州大学、西北师范大学、兰州理工大学、甘肃政法学院、兰州商学院等高校密切合作，委托大学和科研机构开展地方立法草案的起草和评估工作，取得了初步成效，如《黄河甘肃段水污染防治条例》（草案）已基本完成起草任务。

人才培育。通过教学实习环节和科研学习环节，使更多的年轻人参加到土地退化防治的科研和实践工作中去，如：参与某个区域的草地生态系统评估，对某区域的农耕方式进行调查并提供对策建议。另一方面，通过与部门、企业的合作，为社会培育一批综合生态系统管理方面的科技人员。又如西北民族大学法学院环境与资源法学专业和化工学院环境化学专业，每年为西北少数民族地区输送了大量的环境资源和生态保护的人才。

创造综合效益。结合土地退化防治相关的国家发展战略和科技攻关任务，将产、学、研有机结合起来，有利于提高科技成果转化率，同时产生经济效益和生态效益。沙尘减少了，空气清新了，绿色增多了，有助于提升城市形象和招商引资，吸引中外游客参观游览。

促进国内外交流。大学和科研部门通过举办和参加国际、国内学术会议，在有国际影响力的期刊上发表文章、联合培养研究生、应邀到国内外讲学、争取和参加国际合作项目等多种方式，促进土地退化防治方面的国内外交流和合作，以争取更多的资金、技术和人力支持。如2006年9月，由中国科学院寒区旱区环境与工程研究所、兰州大学、甘肃省气象局联合主办了第四届“海峡两岸沙尘暴及环境治理研讨会”来自台湾和大陆的专家学者分别就海峡两岸沙尘暴的研究历史、现状以及现阶段的最新研究成果和对环境的影响等多方面内容进行了交流和讨论。

（八）私有企业的职责和作用

私有企业包括中外合资企业、股份制企业、股份合作企业、民营企业、个体私人企业等。其在土地退化防治中的作用和职责是：增加资金和人力资源的投入，创造一个多元竞争、充满活力的生态建设市场环境；通过参与土地退化防治可以创造就业机会，拓宽就业渠道，减轻就业压力；随着非公有制经济的发展，使土地退化防治的投融资体制，由单一投资主体向多元投资主体转化；促使环境保护工作向社会化、市场化方向转变。如，张掖市甘州区充分发挥非公有制经济在植树造林中的作用，2007年全区涌现出了一批非公有制经济造林大户，其中仅该区和平乡造林面积在300亩的就有26户，朝元村农民管利一户造林500亩。非公有制经济的发展得益于该区的林权制度改革，宜林荒地承包经营70年不变，可以出租、转让、继承等制度；国有或者集体宜林荒滩公开向社会承包、租赁、拍卖，采取多种形式合作经营，吸纳了多种生产要素向林业经济转移，投资非公有制林业经济的民营企业和造林大户享受国家林业重点建设项目的资金补助，政府有关部门积极提供水、电、苗木、技术等方面的扶持和服务，激发了民营企业、致富农民植树造林的积极性，拓展了他们新的生存和发展空间，从而纷纷投资生态建设，打破了过去单纯依靠国家投资发展林业经济的格局，使荒漠戈壁变成了绿色生态家园，通过综合经营，以林为主，间种牧草、粮食和药材，收到了明显的生态、经济和社会效益。非公有制林业经济的年产值已占全区林业经济总产值的60.8%。

（九）非政府机构的职责和作用

非政府机构主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会，数量庞大、人员很多，它们在土地退化防治和综合生态系统管理中有着重要作用和职责，主要表现为四个方面：

咨询服务。利用本组织的优势和特点，通过调查研究向政府及其职能部门提出生态环境、防治土地退化方面的意见和建议；向立法机关提出涉及综合生态系统管理方面的立法建议。如甘肃省环境保护产业协会，其宗旨是：贯彻执行国家和本省环境保护产业政策，反映会员愿望，维护会员合法权益，为政府部门和会员提供咨询服务。

社会监督。利用本组织人员知识结构多元，社会活动覆盖面广的特点，通过新闻媒体、参与行风评议、提出书面建议等途径，对政府部门及其执法人员在执行环境保护方面的法律法规和工程建设项目、资金管理等情况进行监督，对违法行为有权提出批评或者举报。

传递信息。一方面向本组织成员宣传有关防治土地退化的法律法规和政策，宣传推介新信息、新技术、新方法、新产品，提高本组织成员参与防治土地退化的积极性；另一方面把本组织成员所掌握的有关综合生态系统管理和防治土地退化的社情民意以及对防治土地退化的意见、要求和建议，及时向政府及其有关部门反映，供决策时参考。如甘肃省野生动植物保护协会，其主要职责是：组织和动员社会各界力量，积极开展爱护野生动植物及国家和省内地方有关方针、政策、法律、法规的宣传教育；组织开展保护野生动植物的科学研究和科普活动；协助野生动植物保护行政主管部门，做好野生动植物保护的管理工作，为养殖、繁殖、培育、经营利用等有关方面提供业务咨询和技术服务等。

化解矛盾。非政府组织通过本组织的章程约束其成员在防治土地退化工作中的行为，规范其权利和义务，对本组织成员之间、成员与其他社会组织之间发生的纠纷和矛盾进行协调、处理。

（十）社区/乡村组织的职责和作用

社区/乡村组织主要有城市社区、城市居民委员会、农村居民委员会和农村集体经济组织等。其职责和作用：具体组织实施植树种草、退耕还林、水土保持、防风固沙、土地整理等工作；对本区域内的成员宣传综合生态系统管理和土地退化防治方面的法律法规和政策，推广应用新技术、新方法、新产品；做好社区、乡村的环境保护工作，创造和谐优美的人居环境。

（十一）机构环境的能力局限和不足

甘肃省遵循精简、统一、高效、廉洁的原则，对包括防治土地退化在内的有关机构进行了改革、调整，加强了对机构内部运行机制的建设，有关机构方面的漏洞、不足及职能交叉重叠的问题得到了解决，基本做到了分工明确，职责清楚，关系协调。但是，机构对综合生态系统管理和防治土地退化工作不相适应的问题仍然不同程度地存在着，主要是：

执法机构不健全。综合生态系统管理和防治土地退化国家已经构建较为完整的法律政策体系，而在各部门执行中又都偏重各自的业务，对执法机构重视不够，普遍缺乏经费和人员，在基层尤为突出。再比如，防沙治沙领域，没有建立起专门的自上而下的执法机构；在一些自然保护区和国有林场、农场、森林公园，有的有机构，但无人员、无执法手段、无经费。

协调机制不够有力。目前省内综合生态系统管理在土地退化控制的能力方面，各个不同机构之间，有许多相互重叠的任务、责任、优先次序和政策目标。在机构间的合作与协调方面，目前具有法律效力的横向联系机制尚未形成，还不能做到完全有效处理涉及各部门发展利益的综合性问题。如《甘肃省耕地保养办法》，对相关责任主体诸如发展改革委、财政、国土资源管理、林业、水利、扶贫、农业综合开发、乡镇企业等相关职能部门和利益关联机构的职责未作出规定，致使土地退化防治工作在整体推动上进展较为缓慢。

相互沟通、协调不够。甘肃土地退化防治和综合生态系统管理部门和机构间缺乏经常性的合作，特别是政府与大学及科研部门、私营经济组织、非政府组织缺乏经常的、有效的沟通、协调和合作。如《甘肃省实施防沙治沙法办法》虽然规定了各级农牧、水利、国土资源、环境保护和气象等部门的职责，也明确了城镇、村庄、厂矿、部队营区、国防基地、农牧渔场经营区、铁路、公路、水库周围沙化土地的治理实行单位责任制，但在如何相互协作、相互配合、共同治理方面形成联动机制规范不够。

缺乏统一管理机构。甘肃在土地退化防治和生态系统管理中，更多是单一功能的管理机构或经济实体，目前尚未建立起统一的管理机构负责土地退化防治和综合生态系统管理，无法做到及时、合理、有效的统筹规划和管理，不能高效地对土地退化进行整治。

体制性障碍尚未完全消除。甘肃土地退化防治和生态系统管理，部门分割和职能重叠的问题尚未完全消除。由于土地退化防治和生态系统管理机构在体制上存在的缺陷，土地退化防治和生态系统管理机构的能力受到一定程度的限制。如对水资源的管理，一些地方管水量的不管水质；管水源的不管供水；管供水的不管排水；管排水的不管治污；管治污的不管污水利用。这种城乡之间、地区之间、部门之间相互分割的状况影响了水资源综合效益的发挥。

县、乡基层环保执法相对其他行政执法更显软弱，污染和破坏环境的违法行为还较普遍，有法难依，违法难究等问题随处可见。由于环保部门没有像工商行政、技术监督等部门所拥有的诸如查封、扣押、没收等直接制裁执法相对人的强制权力，决定了环保行政执法不可避免地带有软弱性、不彻底性，致使许多环境违法案件久拖不决甚至不了了之。地方政府囿于“重经济，轻环保”的指导思想，对环保执法不够支持。存在影响执法公正和有效性的因素：执法设备欠缺；法律依据不充分，法院难以支持；取证能力限制，违法证据不足。

难以有效解决跨界环境问题。目前，跨省界重大环境事故与纠纷频繁发生，但国家监管体系不健全，中央对跨省界重大环境问题直接监管能力弱。地方政府的环保责任只限于本行政区域，由于管理分割，缺乏解决跨界环境问题的能力，需要由上一级政府协调解决，但目前体制、机制上又缺乏相应考虑。如黄河，上游治理，中游排污；中游治理，下游排污。