政策能力建设评价的做法及其实践应用甘肃项目法规政策评估...

附1：甘肃省土地退化防治法规、政策能力建设评价的做法及其实践应用GEF/OP12甘肃项目法规政策评估组

GEF/OP12甘肃项目是从2003年下半年启动的。法规组建立后，其成员通过接受中央项目办的培训，大家当时有一个共同的认识，认为中央项目办安排这个项目在甘肃实施意义十分重大，对甘肃这样一个生态十分脆弱、经济欠发达的省份来说是一次历史性的机遇，表示一定要抓住这个机遇，做好这个项目。

从项目法规组的组织建设看，一是工作力量配备符合项目实施的要求，从甘肃的实际出发，环保、林业、农牧、国土、水利和人大立法工作部门、政府法制部门保证两人参加，既有处级以上干部，也有科级干部，既有实际工作者，也有高校的专家学者；二是人员组成结构比较合理，以人大立法工作部门和政府法制部门的两名副地级领导牵头，涉及土地退化防治的政府各业务部门负责法规建设和政策研究的处室负责人参加；三是工作队伍保持了相对稳定；四是各方面关系比较协调，工作相互配合，发扬团队精神。在项目实施的过程中，无论是法规组与项目协调办还是执行办，无论是与各行政单位还是项目战略行动规划组，都能从全省大局出发考虑开展工作。

总结法规组的工作，集中表现在认识到位、目标清晰、责任明确、方法对路、勇于实践、注重效果，评估全过程突出法规规章政策在防治土地退化中的规范和保障作用。

【做法】第一，认识到位动手早抓得实保证相关综合生态系统管理和防治土地退化项目及时进入立法决策。从项目实施开始，法规组就坚持“两手抓”，一手抓法规规章的评估，一手抓新法规的制定，用评估以往法规带动新法规的制定或修订，用新制定的法规检验法规建设能力，促进项目实施的顺利进行。项目启动时正是人大立法工作部门和政府法制部门编制2003—2007年立法规划的时候，首先，法规组紧紧抓住这一有利时机，有目的、有计划地将涉及综合生态系统管理防治土地退化的立法项目进入立法规划草案，在制定的43个项目中列入了14项，在修订的16个项目中列入了2项，在委托起草的3个项目中列入了1项，在调研论证的34个项目中列入了8项，这个规划经过省人大常委会讨论通过并报省委批准，从而达到项目实施的内容，进入决策视野、得到决策机关的认可的目的。

第二，保持GEF/OP12项目与地方立法计划相衔接相协调。切实做到注意落实调整立法年度计划，使GEF/OP12甘肃项目与立法项目从调研、起草、论证到进入立法机关审议程序这一过程始终保持相衔接。在各年度的立法计划中都有所体现，2003年列入3件，2004年、2005年分别列入4件，2006年列入7件，2007年列入5件。

经过努力，GEF/OP12项目从实施以来到2007年底，甘肃省共制定涉及综合生态系统管理防治土地退化方面的地方性法规11件：《甘肃省森林病虫害防治检疫条例》、《甘肃省农作物种子管理条例》、《甘肃省实施水法办法（修订）》、《甘肃省临夏回族自治州刘家峡库区生态环境保护建设条例》（批准）、《甘肃省油田勘探开发生态环境保护条例》、《甘肃省全民义务植树条例》、《甘肃莲花山国家级自然保护区管理条例》、《甘肃省草原条例》、《甘肃省资源综合利用条例》、《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》、《甘肃省农业生态环境保护条例》。

列入立法计划制定或者正在调研起草的地方性法规、政府规章16项：《黄河甘肃段水污染防治条例》、《甘肃省安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》、《甘肃省林地保护管理》、《甘肃省森林公园管理条例》、《甘肃省肥料管理条例》、《甘肃省讨赖河流域管理条例》、《甘肃省实施〈中华人民共和国畜牧法〉办法》、《甘肃省气象灾害防御管理条例》、《甘肃省农作物种子基地管理条例》、《甘肃省农业植物检疫实施办法》、《甘肃省排污费征收使用若干规定》、《甘肃省水生动物检验检疫管理办法》、《甘肃省野生动物危害群众农作物及人畜安全补偿办法》、《甘肃省实施取水许可和水资源费征收管理条例细则》、《甘肃省风景名胜区保护管理条例》、《甘肃省城市绿化管理办法》。

第三，按照项目实施方案精心组织评估提高评估质量。具体做法:一是把学习IEM理念贯穿项目实施的始终;二是注重干部培训，增强培训效果；三是注重调查研究，突出工作重点。

第四，坚持IEM理念与甘肃实践相结合提高项目质量。在立法调研、论证过程中注意引导参与立法的各个方面尽可能地应用IEM理念。在所新制定或修订的地方法规中，IEM原则得到了广泛的应用。以《甘肃省草原条例》、《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》为例解析如下。

【解析1】草原是与水、耕地、森林、海洋和矿藏并列的六大自然资源和战略资源之一。草原也是与森林同等重要的生态屏障，是畜牧业的生产基地，是以牧为主的少数民族的家园。根据科学家的研究，草原生态系统具有多种多样的生态、经济和社会服务的功能。甘肃是草原退化比较严重的省份，为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，甘肃省人大常委会2006年12月1日重新制定了《甘肃省草原条例》（以下简称条例），对照IEM12项原则，《条例》有以下几个方面的特点：

一是立法目的和适用范围明确，体现了IEM保护利用并重的原则。（第一条、第二条）

二是规定各级人民政府应当将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展规划，将退化、沙化、盐碱化、荒漠化的草原纳入国土治理建设规划，划定治理区，组织有关部门实施专项治理。政府在资金、物资和技术上给予扶持，体现了保护利用结合、可持续发展的理念。（第三条、第九条、第二十五条）

三是规定了各级人民政府应当组织科研部门和专业技术人员开展草原退化机理、生态演替规律等基础性研究，加强草原生态系统恢复、优质抗逆牧草品种选育、畜种改良和饲养方法等先进技术的研究和开发，积极推广草原科研成果。体现了管理面向基层、广泛主体参与的原则。（第四条、第五条、第十一条）

四是确定了以草定畜、草畜平衡的原则，规定对严重退化、沙化、盐碱化、荒漠化的草原和生态脆弱区的草原，应当实行禁牧，对轻度退化的草原应当实行季节性休牧，并按照草原退化程度采用综合改良措施，改善草原植被。实行禁牧、休牧的草原，应当设立明显标志，体现了生态制约管理的原则。（第二十二条、第二十三条、第二十四条、第三十二条）

五是规定合理使用草原，保护草原植被。防止过量放牧，防治草原病虫鼠害。禁止开垦草原，禁止在草原上铲挖草皮、泥炭，防止造成新的植被破坏、草原沙化和水土流失。矿藏开采和工程建设等征用或者使用草原的，应当依法办理建设项目环境影响评价和其他有关审批手续。建设项目环境影响评价书中应当包括草原生态环境保护方案。这些体现了生态系统保护优先、市场生态双赢的原则。（第二十一条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条）

六是规定了“承包草原应当相对集中，留出牧道、饮水点、配种点等公共用地，方便农牧民生产生活和草原的综合建设”；“各级人民政府应当根据草原保护、建设、利用规划，因地制宜地推广和采用免耕补播、撒播或者飞播等保护草原原生植被的方式改良草原，通过建设人工草地、饲草饲料基地、草原水利设施及人畜饮水工程，引导农牧民转变生产生活方式”；“在草原上从事地质勘察、修路、探矿、架设（铺设）管线、建设旅游点、实弹演习、影视拍摄等活动和行驶车辆，应当制定保护草原植被的措施，并向草原监督管理机构交纳草原植被恢复费”，体现了活动瞻顾生态的原则。（第十条、第二十条、第三十七条）

【解析2】石羊河流域水资源短缺的矛盾十分尖锐，生态急剧恶化，引起了中央和社会高度广泛的关注。为了进一步加强对水资源的开发、利用、保护和节约，促进流域生态环境的良性循环和经济社会的可持续发展，甘肃省人大常委会2007年7月27日制定了《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》（以下简称条例），对照IEM12项原则，《条例》有以下几个方面的特点：

一是体现了生态优先和可持续发展的原则。石羊河流域水资源管理条例结合甘肃实际，有针对性地提出流域水资源管理应当坚持统筹规划、以水定需、厉行节约、科学治理、务求实效的原则和流域水资源实行流域管理和行政区域管理相结合，行政区域管理服从流域管理的管理体制，并明确规定流域水资源分配应当统筹兼顾生活、生态和生产用水，正确处理上下游、左右岸的关系。（第一条、第三条、第九条）

二是体现了时空范围适度、保护利用结合的原则。条例结合我省实际提出了流域内县（区）人民政府应当组织有关部门制定工农业生产用水和城乡居民生活用水定额。单位和个人用水应当控制在定额内。对超额用水的，由县（区）人民政府水行政主管部门除按累进加价制度收取水费外，可以视情节采取限制或者停止供水的措施。（第二十二条）

三是体现了生态环境共同管护和生态制约管理的原则。规定：“流域内各级人民政府应当积极拓展补充水源，组织有关部门采用人工增雨(雪)、洪水资源化等措施，增加流域水资源。”“流域内严禁任何单位和个人开垦荒地。流域上游海拔2 600米以上地区要退耕还林还草，流域沙漠沿线5~10公里区域内要采取退耕、搬迁、封育等措施恢复生态。”（第二十八条、第二十九条、第三十一条、第三十二条、第三十三条）

四是体现了市场生态双赢理念。石羊河流域水资源管理条例明确要求流域内各级人民政府应当积极筹措资金，实施跨流域调水。跨流域调入的水资源，谁投资谁使用。流域内市、县（区）人民政府应当建立节水投入保障和激励机制，通过节水专项奖励、财政补贴、减免有关事业性收费等政策，促进节水工作的开展。（第十二条、第二十六条）

五是体现了主体广泛参与的原则。规定了流域内各级人民政府和流域管理机构应当依照各自职责，互相配合，共同做好流域水资源的管理和综合治理工作。流域内市、县（区）水行政主管部门应当依照本条例的规定，做好本行政区域内的水资源管理工作等，体现了IEM管理方式的综合性。（第五条、第十六条、第十七条、第十八条）

六是体现了公众参与原则。规定“流域内各级人民政府应当根据流域管理机构下达的区域水资源许可总量指标，明晰初始水权，配水到户，实行用水总量控制与定额管理。用水单位和个人依法取得水资源使用权后节约的水资源，在流域管理机构或者市、县（区）水行政主管部门的指导下，可以进行有偿转让。”（第三十六条）

七是体现了目标着眼社会和注重长期规划的原则。规定：（1）“省人民政府和流域内市、县（区）人民政府应当将水资源的保护、节约和利用纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，加大对流域综合治理项目、水利工程维护和节水投入资金的扶持力度，保障流域综合治理目标的实现。”（2）“流域综合规划和专业规划由流域管理机构会同流域内各市水行政主管部门和有关部门编制。综合规划由省水行政主管部门审查，经管理委员会审核后，报省人民政府审批。专业规划由省水行政主管部门审批。区域规划由流域内各市、县（区）水行政主管部门会同有关部门编制，经流域管理机构审核后，报同级人民政府审批，并报上一级水行政主管部门备案。规划一经批准，必须严格执行。经批准的规划需要修改时，应当按照规划编制程序经原审批机关批准。”（3）“流域管理机构应当组织有关部门划定地下水禁止开采区和限制开采区，经流域管理委员会审核，报省人民政府批准后公布。在地下水禁止开采区内除保留人畜饮水和生态用水机井外，其他机井应当有计划地关闭；在限制开采区内禁止新打机井，严格控制旧井更新，逐步压减开采量。确需旧井更新的，应当报流域管理机构批准。旧井更新后，应当回填原井。”（4）“流域内因关井、退耕造成农民减产减收、失地、搬迁的，各级人民政府应当予以妥善安置和补偿，具体办法由省人民政府根据国家有关政策和流域综合治理情况规定。”（第六条、第七条、第十九条、第三十四条）

八是体现了活动瞻顾生态的原则。明确规定：“流域内各级人民政府应当关闭城市自来水覆盖范围内的自备水井，封闭沙漠边缘区的灌溉机井，减少用水量，逐步实现地下水采补平衡。”“流域内各级人民政府应当建立健全节约用水管理领导责任制度。根据区域用水控制指标，调整工农业产业结构和发展规模，建立科学的水价调控机制，开展节水宣传教育，推广节水技术和节水器具，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会。”（第二十四条、第二十五条）

【收获】GEF/OP12项目是全球基金在防治土地退化方面开展的第一个伙伴关系项目，这个项目在甘肃的实践给予我们的惠益是广泛的。

第一，向我们推荐了国际社会广泛认同且贯穿于这个项目全过程的一个全新的理念——综合生态系统管理。这一新的理念具有科学性、系统性、综合性、可持续性、创新性和灵活性的特点，学习和实践有助于我们自觉地更好地贯彻科学发展观。

第二，这个项目把农业、森林、水、水土保持、土地、草原、防沙治沙、生物多样性、环境影响评价、环境保护作为一个系统研究给我们提供了一个研究问题新的视角，有助于我们在建设生态文明过程中进一步贯彻解放思想，实事求是，与时俱进的思想路线。

第三，综合生态系统管理12项原则和20个法律要素作为法规评估标准以及评估方法、步骤，为我们在制定涉及综合生态系统管理防治土地退化方面的地方性法规、规章以及对法规、规章的后评估提供了新模式，有助于提高地方立法质量。

第四，这个项目从提高综合生态系统管理和土地退化防治能力着眼，把法律、政策和机构作为一个整体全面进行评估，有利于防止评估工作的片面性，提高评估质量，有助于提高立法机关和行政机关决策的科学性。