随着全球化发展,全球性问题不断涌现,现有的传统国际制度如联合国等都显现出不足与缺陷。七国集团运用其G型组织机制特点协调集团内外关系,形成该集团的优势,在全球治理进程中发挥着积极而重要的作用。
(一)便利、紧凑的全球治理平台
七国集团建立之初的设想就是建立一个小范围领导人之间的就关切问题进行交流的平台。峰会创立者德斯坦和施密特就希望七国集团能够延续原有的“五国财长会议”的非正式性的特点。因为这样的机制能够为领导人提供一个更为方便、宽松的交流环境。七国集团的建立最终采纳了德斯坦和施密特两个人的建议,形成七国集团首脑峰会机制,使峰会具有“私人性”和“限制性”的特点。峰会的参与者仅限于各国首脑、财政部部长和外交部部长。1987年之后,财政部部长和外交部部长也组成单独的部长级会议,峰会的参与者只有各国首脑和首脑的峰会事务协调人。
在这种“私人性”和“限制性”的峰会上,领导人能够在不受外界烦扰的条件下就复杂问题进行密切的交流。既不用担心媒体的介入,也不用担心国内政治的压力。这种交流方式还省去了繁琐的政府官僚机构如总统下级部门和外交部门的协调作用。这样就避免了过多的官僚性程序,使得领导人们能够清晰准确地了解对方国家的想法和意图。例如,乔·克拉克(Joe Clark)第一次以加拿大总理的身份参加峰会(后来以外长的身份参加)就做出下面的结论:“峰会非常有建设性,吸引了政府和领导人的注意力,经常能够打破那些在传统体制内不能解决的僵局。……这样的模式最有利于国际问题的解决和国际合作的达成。克服了传统多边国际组织受到官僚机构束缚的障碍。”[10]
七国集团机制特点使得会谈在内容上比其他国际组织和国际机制更加务实。温迪·多布森(Wendy Dobson)是一位峰会与会者,他就曾说:“峰会参加者很快将意识到峰会有两个显著的好处:第一,最高领导人通过面对面的会晤来了解彼此以及彼此对当前最紧迫问题的观点;第二,领导人们讨论的这些问题非常复杂和有难度,峰会的召开本身就宣告这些问题的重要性以及合作解决这些问题的可能性,在峰会上领导人授权给职能部门来分析和尝试解决这些问题。”[11]
七国集团峰会只有七个或八个国家的首脑和欧洲联盟理事会主席参加,因此参与会议的人就限定在很小的数量和范围内;即使邀请其他国际组织负责人和其他重要国家领导人参加会议,七国集团与会者的数量通常也比其他国际组织与会者数量少得多。例如,联合国大会有接近二百个与会者,七十七国集团首脑会议有一百多个与会者[12],因此其他国际组织会议更多地是成为一种形式或一种符号。特别是联合国,它号称具有最大的普遍性、代表性和广泛性,然而在其获得具有所谓的代表性时,成员国在交流时更多的是流于形式,各国在其中达成共识和有效方案的难度很大。特别是联合国在应对当前涌现的全球性问题存在严重的有效性危机,被称为“全球治理的能力赤字”[13]。实际上,七国集团内首脑交流的有效性要远高于联合国和七十七国集团这样的组织,其协调能力和信息平台的功能要远高于其他传统的国际组织。
七国集团成员国的准入门槛高,成员国都是国际大国,国家之间的能力差距并不是很大,各国能够以平等的身份参加有关议题的谈判。由于峰会赋予与会者平等的地位,因此成员国在解决某些问题时不能只考虑自身的利益,成员国之间由于相同的价值观更容易进行协调或相互妥协,最终形成一致的意见。在联合国体系下,则不具备七国集团这一特性。例如在科索沃危机处理过程中,围绕停火后科索沃的托管问题,美、俄之间存在分歧,在联合国安理会和双边谈判中双方都无法达成妥协。最后还是通过七国集团的平台,双方达成妥协,俄罗斯同意对科索沃进行托管,美国也同意由非参战国进行托管,不再坚持原有的托管方案。可见七国集团这一非正式机制可以使成员国更容易达成共识,形成其推行全球治理的对策和实践的优势。
(二)灵活、广泛、切实的治理议题
全球问题的领域如此广泛,国际社会的传统治理模式无法满足急剧出现的诸多问题,暴露出诸多机制性缺陷。而七国集团的非正式机制恰恰弥补了传统机制的不足。七国集团采取峰会论坛的形式,峰会没有固定的议题。每年选取议题由轮值主席国与其他成员国协商确定,就成员国关心的国际问题交换意见,通过协调成员间的关系,达成共识,提出治理的方法与建议。七国集团的峰会议题涉及范围广泛,从最初的经济领域不断扩展到政治领域和全球性社会问题,反映了全球变化的现实。我们可以通过每年的中心议题转换及其合作成果看出峰会在议题转化方面的灵活性、广泛性。
七国集团能够随着国际形势的变化适时调整议题的方向,在不同时期确定不同的主题。1975年以来,七国集团的主题就经历了从经济议题中心到政治议题中心的转变,从冷战与国际体系转型再到全球化国际制度建设及打击恐怖主义等。七国集团还能通过临时增加议题,对国际社会发生的突发事件做出及时的反应,发挥其全球治理的作用,并就这些问题达成一致意见。2011年日本地震发生一个月后,七国集团成员国的外长就在法国巴黎举行外长会议,讨论日本灾情,并积极商讨地震对全球经济等方面的影响。
七国集团在议题上灵活转换的能力是其他正式机制的国际组织不具备的。同样作为全球治理重要主体的联合国体系,就在灵活转换议题能力上表现出明显的不足。联合国这样的正式国际制度,其建立的基础是会员间达成的具有法律约束力的国际协定,其国际协定经常规定针对某一类“问题”发挥作用。如国际劳工组织、世界卫生组织、世界知识产权组织、世界银行等国际组织,他们有确定的组织章程,决定特定的国际领域。在全球性问题大量涌现的过程中,问题涉及的领域越来越多,有些没有被包含在国际组织的管辖范围之内,这些组织在应对新的国际问题时就表现出无能为力;即使想要做出回应,也要在程序上得到专门机制——常设秘书处和官僚机制的批准才能进行。这样一对比,七国集团机制灵活性的优势就凸显出来。
随着冷战的结束和全球化程度的不断加深,全球性事务也成为八国峰会议题中的内容。从1989年起,全球性问题开始出现在峰会议题中;1989年巴黎峰会中就讨论了民主化问题、环境问题、反洗钱问题等。全球性、跨国性问题在20世纪90年代变得越来越突出,并一直延续到今天,而八国集团峰会议题中相关问题的比重也在不断增加。我们可以通过下表发现这样一个事实,全球化和相互依赖带来的机遇和风险、全球化所导致的部分国家和人口被边缘化,以及全球化带来的挑战都成为八国峰会讨论的议题,如气候变化和其他环境问题、跨国有组织犯罪、非法移民问题、恐怖主义问题、粮食安全问题、多样化问题、艾滋病问题、毒品问题、传染病问题、人口老龄化问题、生物技术问题、人类基因组问题等。这在某个方面也证明八国集团愿意在全球治理有所作为,希望能够主导全球治理的方向和进程。
表5-1 七/八国集团议题表
续表
资料来源:根据八国集团研究网站资料整理,http://www.g8.utoronto.ca/summit/index.htm
(三)谋求有效、一致的治理效果
全球性问题往往具有长期性的特点,需要得到跨问题领域,跨国内、国际两个区域的关注,这些都给全球治理增加了难度。一个组织如果需要在全球治理的过程中发挥作用,就需要具备整合跨国、跨区域的能力,能够在不同领域里同时发挥作用,并能够对一个问题领域进行持续、稳定的关注,这样才能够适应全球性问题的特点。例如环境治理就是典型的案例,它涉及经济、能源、技术转让诸多领域,需要从多个角度加以治理,并且问题波及全球各个国家,影响长远。对于全球治理的这一特点,国际社会的国际组织由于其功能的局限性往往顾此失彼、疲于应付,难以形成持久的效力,显示出治理的不足与缺陷。而七国集团由于其机制的特点达成一致性,即能够协调不同领域的问题,整合成员国国内的政策并在协调成员国的过程中使其他专业性的国际组织也发挥治理功能,并能够对一个国际问题保持持久的关注,确保治理政策的持续性,从而保证治理的效果,促进全球性问题的解决。
七国集团不仅在议题领域上具有广泛性,能够同时关注诸多全球性问题,以满足全球治理的需要,而且能够对某一问题进行跨领域的评论,而这一特点恰好解决了全球问题通常跨领域难以治理的难题。这一优势使七国集团能够从政治、安全、社会等各方面对某全球性问题进行综合探讨,形成一个总体的解决方案,最终促成对该全球问题的治理。而在这一点上,其他功能性的国际组织只是在某一段时间探讨某一个问题,而难以涵盖全球问题的全部领域,其解决方案往往也难以对全球性问题进行有效的解决,从而显露出治理能力不足的缺点。
七国集团的一致性还表现在集团能够对某些全球性问题保持持续关注。因为全球性问题普遍具有长期性的特点,不会也不可能在短期内能得到完全解决。七国集团的一次峰会也不具备完全解决某一全球性问题的能力。七国集团可通过多次峰会将同一个全球问题多次设定为议程讨论的议题,使得七国集团能够在某一问题上保持持久性关注,发挥持续的全球治理作用。
七国集团的成员国为了完成合作就需要在国内推广各方已达成的共识,将其在国内转化成新的价值观,使其成为更广泛的社会共识,从而推动各方履行承诺。各国主要的做法就是作为国内法和国内政策进行推广。在实际的操作中,集团成员国都保持了较高的履约承诺。
我们通过约翰·柯顿和埃拉·科科西特对峰会效果的评估,可以证明七国集团各成员在承诺的履行上一直保持着较高的程度,从而确保合作的有效性。从这一点看,七国集团在全球治理中是起到了积极作用的。[14]
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