美国全球战略变化的传承与前景

美国的综合国力全球领先，领导世界总目标也未改变，之所以做出这种以收缩为特征的全球治理战略调整，除了现实需求以外，还有其独特的思想基础和历史传承。这一新战略从奥巴马上台伊始就论证实施、渐次推进，至第二任期已经比较成熟并获得一些正面评价。此次战略转型能否作为奥巴马的重要政治遗产延续下去，取决于这一战略面临哪些挑战以及今后几年美国决策层如何应对这些挑战。

（一）实质与传承

2010年，美国《国家安全战略报告》提出一套新的对外战略方针，标志着其新的全球战略指导方针的诞生。其后几年，美国从伊拉克和阿富汗撤军如期进行，对利比亚、埃及、叙利亚、伊朗、乌克兰等问题也表现出与冷战后各届政府十分不同的态度和政策。深刻剖析和全面认识此次美国全球战略调整，不仅对把握短期美国对外政策具有实际意义，也有助于我们判断美国全球战略的中长期战略走势。

奥巴马上台之初，从伊拉克撤军和斡旋巴以冲突为奥巴马赢得诺贝尔和平奖。此后，奥巴马政府在对外战略上求新求变，进行战略收缩，基本改变了后冷战时期前三任总统的思路和风格。国内外对奥巴马战略调整的概括主要有这样几个角度：在理念上，秉承“进取性的多边主义、地域政治平等主义、文化相对主义和自我批评”^[35]和“有原则的多边主义、有道德的现实主义”；^[36]在指导思想上，注重国内发展与对外战略的平衡、军事与外交经济的平衡、旧盟友与新伙伴关系的平衡、近期安全与远期优势的平衡；^[37]在政策选择上，推进“柔性民主”、运用“巧实力”、调整全球战略布局、强调责任分担、注重国际制度。^[38]在战略实施上，重点进行“纠错疗伤、霸权重建和自由主义议程”。^[39]国外也有人将奥巴马的全球安全治理理念形容为一种把高科技、低预算以及精明地利用政治干预行动结合起来的新型理论，一种把影响力最大化、成本最小化的理论。^[40]具体来讲：经济上，全力削减赤字；外交上，关注美国形象、现实利益和实际效果；军事上，收缩力量、调整部署、“离岸制衡”。特点是关注国内、收敛锋芒、谨慎决策。美国布鲁金斯学会出版的《转变历史：巴拉克·奥巴马的对外政策》一书认为：“坚定而又实用”的奥巴马政府对外战略无论成功或者失败，都会成为美国外交政策的转折点。^[41]

奥巴马2009年年初上台后，变革之风席卷美国各个领域。综观这些变革，可清晰地看到奥巴马重铸美国内政外交基础、打造“岩上之屋”^[42]的努力。而这个新基础就是更多实用主义的“岩石”，较少理想主义的“沙子”。从奥巴马的就职演说就可以看出，他是一个实用主义者：“我们今天的问题不是政府太大或太小，而是有无功效，是否能帮助家庭找到薪水不错的工作，支付得起照顾费用，有尊严的退休。哪个方向能够提供肯定的答案，我们就往哪里走。”^[43]在对外政策上他秉承同样的原则，提出更加务实的“巧实力”：以军事实力为后盾，重视伙伴作用和协调对话机制。时任国务卿希拉里·克林顿称之为“伙伴关系、实用主义和原则性”的新外交。^[44]

实用主义（pragmatism）是发端于美国一个哲学流派。1871年至1874年间，哈佛大学的“形而上学俱乐部”被认为是美国第一个实用主义组织。到19世纪末20世纪初，通过詹姆士以及美国实用主义代表人物杜威等人的活动，实用主义发展成为在美国影响最大的哲学流派。实用主义的根本纲领是把信念作为出发点，把采取行动当作主要手段，把获得实际效用、利益当作最高目的，是一种利己主义世界观。

美国的实用主义文化植根于基督教新教。新教强调精神与物质、信仰与生活的同一性，注重信仰在行动层面的意义和行动的功效。中世纪的新教徒认为：“宗教的和世俗的召唤，大体上价值平等。”^[45]这种植根于宗教的务实精神使得北美大陆的移民在复杂多变和竞争激烈的经济和社会生活中，不断寻求基督教教义与实用主义行为哲学之间的平衡。可以看出，实用主义并不是放弃对理想的追求，而是让追求的途径和方式更有利于理想的实现。实用主义作为数百年来主导美国人处事方式的一种大众文化，不仅培育出几代极具创新精神的企业家和美国式资本主义精神，而且造就了一批战略家和在自由主义与现实主义两极之间适时调整的对外战略理念。

在整个19世纪，由于历史经验、南北战争、国内建设的原因，华盛顿的继任者们都将“孤立主义”奉为美国外交政策的金科玉律。^[46]20世纪初，美国经济快速发展为世界第一强国，欧洲爆发了第一次世界大战，美国原本那种以独善其身和逃避为特征的孤立主义对外战略原则在经历了威尔逊理想主义挑战以及20世纪30年代全球经济大萧条短暂回潮后，至第二次世界大战完成以“改造”和“转化”外部世界为特征的“新自由主义”转向，美国对外战略从此进入外向与内向、介入与收缩之间的摆动时期。二战迄今，美国的外交基本面是“积极自由主义”（positive liberalism）^[47]的“深度介入”战略。^[48]

二战之后，美国对外战略第一次实用主义转型是艾森豪威尔20世纪50年代执政时制定并执行的“新面貌（the New Look）”安全战略。“新面貌”的背景是：在国外，朝鲜战争刚刚结束、欧洲冷战升级的风险加大、美国海外安全义务负担沉重；在国内，经济出现高通胀、高赤字。该战略的要点是：少花钱、更安全（more security at less cost）的“大平衡”（既要保持军事优势应对苏联的安全威胁，又要避免美国经济遭到削弱）；强调盟国合作的集体安全和重新武装德国。在构建第一道对苏防线中，美国一方面缩减驻欧地面部队，另一方面部署核武器并与西欧盟国分享核信息。“新面貌”也被称为“责任推诿（buck-passing）”战略，其目的是避免对欧洲盟国的长期安全承诺，鼓励盟友发展独立防卫力量，美欧分工防苏。美国甚至曾计划最终全部撤离驻欧地面部队，仅留下海、空军和核力量。然而，与之配套的核威慑（“大规模报复战略”）在丧失对苏核优势后不再起作用，继任者肯尼迪提出重视常规武器威慑的“灵活反应战略”，加之“欧洲军”^[49]计划流产，美国在欧常规力量既不能削减，更无法撤出，同时，出于影响和控制西欧的目的，美国也转而主张西德永久无核化，强化了对西欧的安全承诺，“新面貌”战略终结。可以看出，当年的“新面貌”与如今奥巴马的战略调整在思路上有相像之处。在2014年的西点军校讲话中，奥巴马两次提到艾森豪威尔，说明他对艾氏动用军事力量和向盟友提供保护方面的谨慎务实精神情有独钟。

二战后第二次美国全球战略的实用主义转向是尼克松主义。曾担任艾森豪威尔政府副总统的尼克松上台之后，面对深陷越战泥潭和反战呼声高涨的现实，采取了结束越战、减少对盟友的承诺、转化对手（如中国）、对苏联缓和等一系列战略收缩措施。在学者出身的基辛格辅佐下，尼克松作为曾经坚定的意识形态“普遍主义”者，摒弃冷战以来美国对威胁过度反应、对承诺过于认真、对反共过于执着的战略特点，秉承利用矛盾、相对安全、维护国家利益的实用主义理念，进行战略收缩，使美国逐渐走出困境。尼克松主义所达到的战略效果实际上是实用主义在美国战略指导思想上的一次成功应用。如尼克松本人所说：“这是一个新思想的世界。共产主义、马克思主义、社会主义、反殖民主义——这些激动人心，导致革命的思想在二战后已经失去了推动力。……新一代已经不再对任何主义感兴趣。在铁幕两边所有国家的年轻人都在探索一种新的宗教。如果有什么思想可以照亮他们的话，那就是实用主义：‘什么会有用’。”^[50]

艾氏“新面貌”战略和尼克松主义与奥巴马的全球战略理念有不少相似之处。外部环境分别面临朝鲜战争、越南战争和伊阿战争难题；所承担的国际义务都需要减少；国内政治经济财政压力都需要缓解。政策内容都表现为削减军费开支、“离岸制衡”、鼓励盟友分担地区安全责任。然而，历史不会简单复制。与冷战期间艾森豪威尔“新面貌”战略追求制衡和威慑苏联，或者尼克松主义希望摆脱内外困境迥异，奥巴马的战略调整目标则是要维持美国唯一超级大国地位，为美国现在和将来“领导世界”做好保障、夯实基础。2013年9月，奥巴马在联合国大会演讲中再次表明，美国在世界舞台上的地位是“独特的”，目前世界最大的危险就是美国退出领导。若如此，“将产生一个领导真空，而其他国家都没有做好填补这个真空的准备”。^[51]因此，“领导世界”是奥巴马的新战略不同于美国冷战后其他带有实用主义色彩的收缩战略的基本特征。

（二）挑战与前景

以战略收缩为特征的美国全球安全治理战略调整会像艾森豪威尔的“新面貌”战略抑或是“尼克松主义”那样属于短命的权宜之计，还是能够发展为战后美国一次中长期战略转型，进而左右今后较长时期的美国对外关系，它所面临的挑战和前景值得人们关注。

1.　面临挑战

奥巴马政府推动的美国对全球治理战略转向主要不是由于实力不济被迫而为，而是面对国际关系大环境的主动调整。因此，挑战既来自外部形势变化，也来自决策者自己和美国的国内舆论。

第一，来自内部的挑战。有三个相互关联的核心：国内经济发展优先，军事干预门槛提高和与盟友、伙伴分担责任。这会使美国与外部世界的关系发生如下变化：其一，对外政策消极，干预地区事务的意愿和程度降低；其二，武力威慑可信度下降，地区安全局势难以控制；其三，与盟友关系中分歧和竞争因素增多。历史经验表明，这三个变化会直接影响美国对地区安全事务的传统支配地位。这样，美国新战略所面临的挑战会首先来自执政者自己。如果美国决策者和执行者缺乏对新战略的自信，霸权观的转变不坚定，就还会回到集团对集团、国家对国家、军力对军力的传统安全思维，为维护已经过时的传统霸权地位进行所谓“战略回归”。美国国内右翼势力根深蒂固的意识形态和干涉主义思维更会增加新战略的国内压力。2008年竞选时，奥巴马对外政策改革思路提出伊始，就遭到美国右翼特别是新保守主义代表人物的批评。执政六年来，奥巴马的对外战略一直是朝野分歧的重点之一。

第二，地缘政治挑战。美国全球治理战略所面对的传统地缘政治挑战首先可能出现在东亚。东亚领土领海纠纷旷日持久，安全困境已现端倪。如果各方持续找不到争端解决的路径，任凭分歧扩大、关系进一步紧张、形势难以控制，美国立场有可能从有所偏袒发展到登台撑腰。未来某个时刻，若真如约翰·米尔斯海默（John J.　Mearsheirmer）所预言，出现美国与地区国家组成遏制中国联盟的话，亚洲就会出现冷战甚至热战危险。^[52]中东和东欧情况也不容乐观，俄罗斯与美欧关系由于乌克兰危机恶化，短期内修复无望。中东、北非形势似乎更加紧迫。伊拉克北部大面积领土被逊尼派极端组织控制，合法政府受到严峻挑战；以色列与巴勒斯坦哈马斯组织的冲突一再升级；埃及、利比亚局势持续动荡；伊朗核问题谈判结果难料。

上述地缘政治问题不仅数量多，任何一个都有可能激化到需要国际社会干预的程度，而且有些已经延续多年，很难找到和平解决方案。值得注意的是，按照奥巴马新的安全治理原则，首先，这些地缘政治问题恶化到什么状态算是达到军事介入门槛无人知晓。其次，集体干预的协议可能屡屡难产，再次让美国面临单干或挑头压力，美国军事力量从“离岸”变为“重返”不是没有可能。此次乌克兰危机，德国对俄罗斯制裁方案难产，法国不顾反对按期向俄罗斯交付“西北风”战舰就是征兆。最后，由于美国与欧盟安全合作性质的转变，不排除欧盟远期成为美国在某个领域和某种程度上的对手。在欧盟国家中，美国最担心的是德国和俄罗斯由于对美国不满和紧密的经济联系，一起抗衡美国。德国是欧盟最重要的经济体并拥有很高的科技水平，俄罗斯则是世界第二的军事强国和最大的能源输出国。双方一旦发展战略合作关系，对美国在欧洲的主导地位会构成实质性挑战。

2.　未来走势

新战略出台的背景是所谓“国际权势转移”，即国际影响力的此消彼长和全球治理方式和结构的变迁。这就使得美国对外战略今后会重点关注全球性问题治理、获取全球和地区制度建设主导权以及提高在传统安全领域“离岸制衡”的能力等方面。

第一，与奥巴马所追求的内政外交相协调一样，其对外战略本身的调整也会顾及收缩与扩张的平衡，这是美国维护霸权地位的战略目标所决定的。权利与义务终归要均衡，美国在传统安全领域想要分摊义务，就要同时让渡一部分权力。但要维持领导世界的地位，美国会千方百计在非传统安全领域获得更多的权力。比如，互联网已成为继领土、领海、领空之后的第四空间，对于国家的安全与发展有着同等重要的作用。奥巴马上任后在白宫设立网络安全办公室，强调网络空间是与太空、海洋并列的第三大全球公地。在网络技术能力已经获得垄断性优势的情况下，美国已经制定《网络空间国际战略》，积极主导全球互联网行为准则的制定。在气候变化问题上，由于近年页岩气产量的快速攀升，美国碳排放2012年已经降至1994年以来最低，意味着美国政府承诺在2005年基础上到2020年减排17%的任务已经实现大半。奥巴马在西点军校的演讲中声称要“努力确保在美国引领下建立”应对气候变化“全球框架”，^[53]并在2014年6月2日由美国环境保护署出台更积极的“碳减排规则草案”，让美国有资本在2015年巴黎世界气候大会上说服印度这样的碳排放大国采取更多行动，达成全球性协议。

第二，继续提升军力，拉大与现有大国的差距。虽然削减军费是奥巴马治理“财政悬崖”的刚性任务，但由于对外战略转型的支点是超强的军事实力，美国会通过武装力量的结构调整和科技含量提升，从中东撤军以及不断裁减陆军、海军陆战队、文职人员和高级军官节省下的经费，对未来大举投入，着重发展与“离岸制衡”相匹配的高速、高效、高精度军事装备。例如，打造“全球即时打击系统”，将提高远程常规快速打击能力作为其军力发展重点，依托遍布全球的前沿部署部队、空军远程打击力量和海军航母编队，实现在60分钟内对全球任何地方进行有效打击。美国空军已经准备建立100架远程隐形战略轰炸机编队，所使用的飞机单架耗资5.5亿美元，是美军优先级别最高的任务。^[54]如果结构调整和技术升级能够顺利实施，美国会再次抢占世界军事制高点，为扩大21世纪的战略优势、确保全球领导地位提供支撑。

第三，美国会更积极地参与现存国际体制和建立新的制度框架，确立自己在全球治理领域的领导地位，在用制度约束对手的同时，也用制度分担责任。对此，奥巴马在西点军校的讲演中已经点明：“让这些国际机构不断演进以满足今日的种种需求，这必须成为美国的领导力的一个关键部分。”^[55]在欧洲、中东和北非，美国将更多借重欧盟和北约其他成员国的力量为热点降温，自己扮演召集人和协调者的角色。在东亚，美国还会继续力促双边安全同盟向多边安全机制的转型，最终目标是美国不必独自应对每一个地缘安全挑战。而且，通过横向链接，在交互承担安全义务的同时，也能互相牵制冒险冲动，降低安全危机发生的概率。在建立新的贸易制度框架方面，美国会继续主导和加速“两洋战略”（TPP/TTIP）进程，使自己在此次全球贸易格局“大洗牌”中掌握主动、游刃有余，也能在战略收缩的背景下成为新的主要国际规则的制定者。

第四，采取所谓“代理人反恐”战略。美国虽然从伊拉克和阿富汗撤军，但由于9·11袭击的惨痛教训，打击中东、非洲和中亚层出不穷的恐怖组织，仍是保卫本土安全的重中之重。奥巴马在西点军校讲演中已经明确，“在可预见的未来，在国内与海外，最直接的威胁仍然是恐怖主义”。^[56]为应对“弥漫式恐怖主义”威胁，美国的策略是在使用无人机精确打击的同时，根据巴基斯坦、伊拉克、阿富汗、非洲等国家和地区的具体情况，努力提高当地政府、部落、宗教派别的反恐能力，包括情报的收集和分享、人员的征募和训练、武器装备的升级换代和反恐专家的派驻。过去两年，美国已经出钱组织由非盟牵头的“索马里特派团”，与加入“基地”组织的“索马里青年党”进行“代理人战争”。2014年6月，奥巴马呼吁国会批准建立50亿美元的打击恐怖主义伙伴关系基金，将对反恐“代理人”的投入常态化。

新的全球治理战略是美国领导人试图摆脱在对外战略制定中与现实世界不相适应的思维模式，通过采取一系列新的战略措施，主动调整与外部世界关系的尝试，目的是重建美国的国际形象和维持美国的领导地位。从过去五年多的实践看，美国经济明显好转、财政压力有所减轻、军事收缩战略进展顺利、外交政策的“柔化”也有效果；在新出现的乌克兰危机，巴以冲突，中东、北非内乱等难题和内外压力下，也能继续保持“战略克制”和遵守多边原则。预计奥巴马的全球安全治理理念会深刻影响今后较长一段时期的美国对外战略决策，运用“巧实力”发挥美国全球影响力、在“霸权治理”中融入多边因素的战略思路很可能至少延续至下届美国政府。