现有外层空间安全的治理机制

目前，尽管国际社会建立了外层空间安全治理的组织机构体系和条约体系，并且致力于太空安全治理的多边合作有了明显的发展，太空安全的全球治理也成为联合国等多边机制中的重要议题，但相较于全球治理的其他领域如核军控、气候变化、全球经济安全等，太空安全的治理机制存在的问题较为突出，难以适应当前太空安全面临的新形势。

（一）现有外层空间安全的治理机构与条约体系

现有太空安全治理的国际机构体系主要是以联合国为多边磋商基础，由联合国外空委、裁军谈判会议两个专门机构为国际立法支撑，以国际电讯联盟（International Telecommunication Union）等太空不同领域治理机构为务实合作载体，形成一个松散的机构治理体系。在这里，首先介绍一下作为太空安全治理立法支撑的两个专门机构。

1.联合国和平利用外层空间委员会（简称外空委，COPUOS，Committee on the PeacefuI Uses of Outer Space）

该委员会“是根据1959年联大第1472号决议建立的，地点设在维也纳联合国办事处，现有成员国69个，以联合国外层空间司为秘书处”。“外空委的宗旨是制定和平利用外空的原则和规章，促进各国在和平利用外空领域的合作，研究与探索和利用外空有关的科技问题和可能产生的法律问题。外空委下设科学技术小组委员会和法律小组委员会，由外空委全体成员国组成。科技小组委员会主要审议、研究与探索及和平利用外空有关的科技问题，促进空间技术的国际合作和应用问题；法律小组委员会主要审议和研究和平利用外空活动中产生的法律问题，拟订有关的法律文件和公约草案。委员会及两个小组委员会每年各举行一届会议，审议联大和会员国提出的有关外空问题。会议一般在上半年举行，以便向下半年举行的联合国大会提交报告、建议和决议。外空委及其两个小组委员会以协商一致方式做出决定。”^[13]

在联合国外空委的推动下，联合国大会举行了相关探索及和平利用外层空间的会议。1968年，第一次联合国探索及和平利用外层空间会议在维也纳召开。这次会议主要是在全球层面就外层空间和平利用进行信息交流，研究探讨空间探索实际利益。1982年，第二次联合国探索及和平利用外层空间会议在维也纳召开，进一步交流了1968年以来空间领域最新发展动态方面的信息和经验，评估当时的发展动态以及空间技术国际合作和联合国作用的有效性，会议以协商一致方式通过了会议建议和结论，包括联合国及其他组织应进行有关现有的和拟议中的空间活动及其所涉问题的研究，联合国空间应用方案应予以加强、扩大并致力于实现会议规定的一系列目标，应建立一个国际空间信息服务机构。1999年7月19日，第三次联合国探索及和平利用外层空间会议召开，会议评估了第二次外空会议以来太空探索的重大进展和新挑战，通过了《联合国第三次外空会议报告》，包括《空间千年：关于空间和人的发展的维也纳宣言》及技术论坛报告、空间新一代论坛报告，该宣言为进入新世纪的人类探索及和平利用外空的活动规定了基本原则和行动计划，例如强调探索及利用外层空间用于和平目的，防止外层空间军备竞赛等。

2.裁军谈判会议　（Conference on Disarmament　——　CD）

这是目前唯一的全球性多边裁军谈判机构，总部设在瑞士日内瓦。日内瓦裁军谈判会议的雏形——十国裁军委员会是20世纪50年代末苏美英法四国外长会议决定成立的，它与联合国的联系和互动体现在职责与经费来源上。到1962年，成立了十八国裁军委员会，1978年6月30日第一届裁军特别联大将该机构改称为裁军谈判委员会。裁军谈判会议直接接受联合国大会第一委员会的建议，促进在有效国际监督下的全面彻底裁军，并且要向联大进行年度工作报告，其经费预算由联合国负责。在会议期间，裁谈会实行轮值主席制度，各会员国按其国名的英文字母顺序逐月轮流担任会议主席；每届主席主持四个工作周的会议，秘书长则由联合国秘书长指派。裁谈会主要议题涵盖军备控制与裁军的所有领域，防止外太空军备竞赛是其中的一个重要议题。从1982年开始，日内瓦裁军谈判会议一直将防止外空军备竞赛作为议程之一，1985年至1994年连续十年设立防止外空军备竞赛特设委员会。联合国大会也从1983年起，每年均通过“防止外空军备竞赛”方面的决议，强调日内瓦裁军谈判会议在谈判防止外空军备竞赛多边协议方面负有优先责任。

3.外层空间安全治理的条约体系

目前主要以联合国外空委推动达成的系列条约宣言为主，裁军谈判会议在条约和立法方面缺乏作为。联合国和平利用外层空间委员会自1959年成立以来，先后拟订并经联合国大会审议通过了五项国际条约及五项宣言和原则。五项国际条约是《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（1967）、《关于援救航天员，送回航天员及送回射入外空之物体之协定》（1968）、《外空物体所造成损害之国际责任公约》（1972）、《关于登记射入外层空间物体的公约》（1975）和《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》（1979），上述五项条约均已生效。五项宣言和原则分别是《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》（1963）、《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑到发展中国家需要的宣言》（1996）、《各国利用人造地球卫星进行国际直接电视广播所应遵守的原则》（1982）、《关于从外层空间遥感地球的原则》（1986）、　《关于在外层空间使用核动力源的原则》（1992）。^[14]上述条约与1963年7月《部分禁止核试验条约》中涉及在外层空间禁止核试验的条款内容构成当前外层空间安全治理的条约体系。

《部分禁止核试验条约（Partial Test Ban Treaty）》全称《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》。1963年8月5日苏联、英国和美国在莫斯科签署，8月8日在伦敦、莫斯科和华盛顿开放供签署，同年10月10日生效。条约内容比较简单，一共五条，核心内容就是禁止除地下核试验以外的一切核试验，防止核武器试验造成大气层和外层空间中过量的放射性尘埃。该条约对于遏制外层空间的核军备竞赛、保护太空安全在一定程度上起到了积极作用。经联合国和平利用外层空间委员会推动签订的太空安全治理条约中，1967年的《外层空间条约（Outer Space Treaty）》和1979年的《月球协定》是两个居于基础地位的条约。

《外层空间条约（Outer Space Treaty）》，全称《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》。1966年12月19日由联合国大会审议通过，1967年1月在伦敦、莫斯科、华盛顿三地开放供签署，同年10月生效，该条约是外层空间安全治理条约体系中最基础的具有国际法律效应的条约，号称“空间宪法”，规定了从事航天活动所应遵守的10项基本原则，即：共同利益的原则、自由探索和利用原则、不得据为己有原则、限制军事化原则、援救航天员的原则、国家责任原则、对空间物体的管辖权和控制权原则、外空物体登记原则、保护空间环境原则、国际合作原则。条约由序言和17条正文组成，主要内容包括：各国皆有探索和利用外层空间的自由；各国不得将外层空间占为己有；不得在绕地球的轨道上、天体（星球）、外层空间放置大规模毁灭性武器（weapon of mass destructive）；禁止在天体上建立军事基地和进行军事演习；利用外层空间应避免对地球环境产生不利影响等。

《月球协定》，全称《关于各国在月球和其他天体上活动的协定（Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies）》。1979年12月5日由联合国大会审议通过，12月18日在纽约联合国总部开放签署，1984年7月11日生效。条约包括序言和21条正文，与1967年的《外层空间条约》相比，更具体详尽地阐述了缔约国为确保月球和太阳系其他天体专门用于和平目的所应承担的义务，为和平开发外层空间包括月球在内的天体做出了具体的规定。条约的主要内容包括：（1）月球和太阳系内除地球以外的其他天体应专门用作和平目的；禁止在月球和其他天体上使用武力或从事敌对行为；缔约各国不得在月球表面和内部，或在环绕月球轨道上，或飞向、飞绕月球的轨道上，设置载有核武器或任何其他种类的大规模毁灭性武器的物体；禁止在月球上建立军事基地、军事装置及防御工事，试验任何类型的武器及举行军事演习。（2）缔约各国应尽量将其探索和利用月球的活动告知联合国秘书长、公众和国际科学界，每次飞往月球的时间、目的、位置和轨道参数等应在发射后立即公布。（3）月球及其自然资源乃人类共同财产，任何国家、组织机构或个人不得以任何形式据为己有；缔约各国有权在平等的基础上探索和利用月球，不得有任何性质的歧视；所有缔约国应公平分享月球的资源利益，并对发展中国家以及对探索月球作出贡献的国家给予特别照顾。

（二）　现有外层空间安全治理机制存在的问题

1.现有条约体系存在的问题

现有的有关外层空间治理的条约基本上都制定和签订于冷战时期，面对当前新形势下的外层空间安全问题则缺乏有针对性的立法规范。在这里，以《部分禁止核试验条约》《外层空间条约》和《月球协定》三大基础性外层空间安全治理的条约内容为案例，经过归纳比对分析，主要问题集中表现为以下几个方面：

第一，禁止部署的太空武器类型仅限于大规模毁灭性武器。由于三大条约制定和签订的背景是在冷战时期，是核武器及其他大规模毁灭性武器发展最为迅速的阶段，各种大当量的裂变武器和热核武器相继试验成功，核弹头数量和部署的核武器也越来越多，因此为防止愈演愈烈的核军备竞赛延伸到外层空间及太空天体上，1963年《部分禁止核试验条约》首先在第一条规定：“本条约各缔约国保证在其管辖或控制下的下列任何地方禁止、防止并且不进行任何核武器试验爆炸或任何其他核爆炸：在大气层；在大气层范围以外，包括外层空间。”　1967年《外层空间条约》按照第18届联合国大会1963年10月17日第1884号决议，在第四条规定：“各缔约国保证不在绕地球轨道放置任何携带核武器或任何其他类型大规模毁灭性武器的实体，不在天体配置这种武器，也不以任何其他方式在外层空间部署此种武器。”正如前文所述，随着科技的发展，太空武器已经不仅仅局限于大规模毁灭性武器，各种粒子束武器、微波武器和动能武器已经试验成功，并且投入生产和使用，离在外层空间和其他天体部署这些常规太空武器仅有一步之遥。然而，纵观三大条约，没有任何条款明确提到禁止在外层空间、其他天体部署常规的太空武器。

第二，对于常规太空武器虽禁止试验但不禁止部署。除《部分禁止核试验条约》作为针对核武器试验区域的专门性条约外，《外层空间条约》和《月球协定》中也有涉及常规太空武器方面的内容。《外层空间条约》第四条规定：“各缔约国必须把月球和其他天体绝对用于和平目的。禁止在天体建立军事基地、设施和工事；禁止在天体试验任何类型的武器以及进行军事演习。”然而，两条约中提出的条款是基于武器试验给天体和外层空间环境造成的影响而设定的，如果将在地球计算机模拟试验好的常规太空武器，直接部署到月球等天体以及外层空间轨道上，就不存在武器试验对环境的影响问题，这就构成两项条约的空档。

第三，缺乏有效的核查监督机制。这一问题主要也是针对《外层空间条约》和《月球协定》，《部分禁止核试验条约》作为核军备治理体系的一部分，由国际原子能机构（IAEA）作为核查监督机制，而后面两项条约中虽然提出外层空间安全治理的国际法条款，但却在执行的核查监督上没有明确相应的内容，仅仅是确立了一个“磋商”机制，这就使得条约对缔约国的约束力度大为降低。

第四，形成治理机制的条约体系不完善。目前现有的外层空间安全治理条约体系，对于太空的探索及资源利用等方面的专项条约较多，针对太空安全治理中集中突出的外空军备竞赛、外空武器化和外层空间碎片问题则缺乏专门性的条约。事实上，正如前文所述，世界主要太空大国已经在大气层内试验和使用了部分用于摧毁外层空间天基平台的武器系统，太空武器的研制和往天基平台、天体轨道上部署仅有一步之遥，外空军备竞赛的形势日益严峻。同时，太空碎片问题虽然在太空安全治理中各国已有共识达成，然而却没有在这一紧迫的专项治理问题上推出有国际法律效力的条约，联合国外空委通过联合国大会在2007年仅仅出台了一个《太空碎片减缓指南》，并不具备国际法约束力^[15]，因此也不能列入现有外空安全治理的条约体系之中。

2.推进治理合作的多边平台不健全

基于联合国和平利用外层空间委员会和日内瓦裁军谈判会议两个常设机构之上的外层空间安全治理的多边对话平台，目前仅有联合国大会第一委员会（裁军与国际安全委员会）。自1982年以来，联合国大会每年都针对外层空间军备竞赛的问题通过决议，但目前也仅有联大而缺乏其他的多边对话平台和机制。

近年来，随着二十国集团（G20）在全球治理中的作用日益重要，原先对话的经济治理议题逐步向政治议题扩展，然而外层空间的安全治理问题尚未能作为议题之一进入G20的对话平台。当然这与G20在全球治理中的地位斗争相关，西方集团在全球经济危机和欧债危机有所缓解后，开始致力于边缘化G20。不过G8和G7集团在内部对话过程中，也基本没有将外层空间的安全治理作为议题统一协调立场，原因在于西方集团内部对这一问题的立场和观点应该说也是存在原则性分歧的。同时，发展中国家逐渐崛起，以中国、俄罗斯、印度等太空大国为核心的金砖国家在外层空间的共同利益与日俱增，并且不断扩大，与西方发达国家太空大国的利益斗争也更加频繁。然而在金砖国家会晤（BRICS）、上海合作组织峰会（SCO）等发展中国家的多边对话平台中，也很少将外层空间安全治理作为重要的议题之一协调立场，尚未在与发达国家的对话中形成一致的声音，这也不能不说是一个遗憾。

3.推进治理的多边机构缺乏统筹整合

现有的太空安全治理国际机构，基本上处于分散的状态各自为战，缺乏资源和力量的整合，难以形成整体合力。如联合国外空委主要负责和平探索和利用外层空间的有关科技和法律问题，其下设的科技和法律两个小组委员会也是按照这一职能设立的，因此可以理解为联合国外空委在太空安全治理中是一个综合性的机构，它不应当仅是被动地接受联合国会员国有关太空安全问题的提案，还应当主动出击，协调有关太空安全治理的一切国际谈判和规则建立及立法工作。然而事实上，我们看到的是裁军谈判会议围绕太空军备控制问题进行了一轮又一轮无休止的谈判，基本上沦为清谈。其原因从某种意义上可以归结为缺乏一个综合性的协调机构，针对外层空间安全治理问题设定谈判的路线图。而另一方面，国际电讯联盟等作为仅有协调权而无执法权的涉及太空探索利用的具体职能机构，又陷入各国卫星频率和轨道位置申请的协调、分配相关资源的具体性事务中，同时也忙于解决抢占轨道和频谱资源的纠纷，其各项工作缺乏在一个整合性的机构指导协调下有效开展的机制。总之，横向上看，联合国外空委作为综合性协调立法机构，与裁军谈判会议及国际电讯联盟等具体不同领域的治理机构之间缺乏统筹，甚至缺乏协调、联系和沟通，联合国外空委统筹不了裁军和具体事务的进展，这就需要一个综合性的外层空间安全治理机构来进行统筹。当然，目前在这一问题上也有了可喜的进展——2010年2月，联合国外空委科学技术小组委员会“外层空间活动长期可持续性”会议中，有裁军谈判会议和国际电讯联盟等机构的代表参会。^[16]但这只是一个开始，太空安全治理的机构统筹整合依然任重而道远。