国际移民治理机制的进展

国际移民的治理机制主要存在于三个维度：国别治理进程（移民政策）、区域治理进程以及全球治理进程。各相关国际组织（联合国各机构、国际移民组织）、非政府组织相互协调，共同合作，并通过正式（条约、法规）、非正式的机制（论坛、倡议）对国际移民问题进行治理。

（一）主要国家移民政策面临的问题及动向

多种因素影响着各国移民政策的制定：第一，国际体系与机制对移民政策的影响；第二，国家对外关系对国际移民政策的影响，尤其是战争、外部威胁、双边和多边关系对劳工移民政策的影响；第三，国内政治因素，即政党政治、政治精英以及利益集团等；第四，国内经济因素对国际移民政策的影响，主要是国内经济状况、双重劳动力市场以及人口因素对移民政策的影响；第五，国内社会文化因素对国际移民以及政策的影响，即民众心理与社会习俗。

可以看出，各国政府仍然面临如何解决劳务移民需求增加和如何治理劳务移民问题的困境。一方面，移民接收国会有一些放宽甚至鼓励外来劳务移民的政策出笼；另一方面，也会出台一些更严格的限制和规范措施。

美国移民政策的制定深受美国两党政治、政治精英以及国内各种利益集团的影响。2012年，美国的非法移民问题仍是美国国会持续争论的话题。对非法移民的态度，美国参众两院内部分歧很大，民意也表现出两个极端。共和党保守派主张驱逐所有非法移民，严惩非法入境者以及向他们提供帮助的人。2010年，在美国居住的外来人口已经达到4300万人，占美国人口的13.5%。^[30]大约有1160万外来移民来自墨西哥。据皮尤拉美裔中心计算，2011年美国有1150万非法移民。美国国土安全部的数据显示，2000年到2009年，美国的非法移民数量增长了27%。

对迁入移民问题讨论的高度政治化，以及反对迁入移民的情绪，尤其是反非法移民的情绪，导致美国移民改革进程拖延。2010年9月，一项拟将特定类型年轻移民合法化的“梦想法案（The Dream Act）”在美国国会被提上议程，但由于缺乏两党的支持，最终没能得到参议院通过。2011年，美国移民及海关执法局（U.S.　Immigration and Customs Enforcement）共遣送了39万多名非法移民，达到该局历史上遣送的最高人数。^[31]但奥巴马政府强调，移民对美国经济依然有益，而且美国的确需要吸引高技能人才。^[32]2012年6月15日，奥巴马政府发表声明，将停止驱逐那些符合要求的年轻非法移民。这项新政策规定，在16岁之前到达美国的30岁以下年轻人，如果没有犯罪或安全威胁，并且是成绩良好的学生或曾在美国军队服役，可以延期两年被驱逐出境。这项决定参考了“梦想法案”中的某些举措，解决了西班牙裔社区这些年所关注的问题，预期将影响80万人。^[34]

进入2012年，各主流移民国家，如加拿大、英、法、日、澳等也根据经济现状需要，调整了移民政策，收紧了对移民的接收，但对某些类型的移民也有放宽的迹象。2012年6月28日，加拿大移民部长宣布了加拿大移民体系调整最新办法。从2012年7月1日起，加拿大移民局暂停6个月接收联邦技术移民申请，无限期停止联邦投资移民申请。28万个在2008年2月27日前送件的联邦技术移民申请人案件岌岌可危。但这次的冻结不适用于已经获得雇主聘用信的移民申请人，或者已通过“博士申请资格”的申请者。^[35]自2012年7月1日起，澳大利亚“商业创新和投资移民项目”将取代原来的“商业移民项目”，使新生代移民路更宽广。2012年7月9日，英国内政部宣布了对永久居留资格申请的新要求，^[36]包括提高对英语的要求，以及提高对待家庭团聚申请者证实婚姻关系和最低收入方面的要求。根据新规定要求，为非欧洲经济区国家国籍的伴侣或配偶申请定居英国的最低收入为1.86万英镑。如果为子女申请，则一个孩子为2.24万英镑，每多一个孩子多加2400英镑。^[37]

联合国世界移民报告显示，俄罗斯是仅次于美国的世界第二大移民目的地国家。根据俄罗斯移民局的最新数据，该国现有移民总数超过900万人。其中3/4来自外高加索和中亚地区的独联体国家。俄罗斯一方面严厉打击非法移民，另一方面也采取了吸引高质量移民劳动力的措施。在2012年8月，俄罗斯内务部莫斯科内务总局宣布，莫斯科警局将成立专项小组，负责打击组织非法移民犯罪。俄罗斯总理梅德韦杰夫在政府会议上说，俄罗斯不需要害怕移民现象，而要对其进行管理。俄罗斯的移民管理制度改革应从两方面着手：一方面是，所有措施都应该定位于巩固法治、加大对违反移民法的人的惩罚力度，直至追究刑事责任；另一方面是，给守法公民、技术熟练和市场需要的外国工作人员提供额外的优惠条件，特别是外国工商业者、教师、学者。^[38]

俄罗斯联邦移民局还起草了《刑法典（修正案）》，加强了对组织非法移民的责任追究力度。该局局长表示，非法移民行为将被定性为中度犯罪，而团伙串通组织非法移民将被定性为重度犯罪。根据移民局的说法，到2013年，移民局的法律修订工作重点将放在完善外国公民入境以及在俄境内居留方面的问题，包括对临时居留制度进行更新升级。^[39]

（二）区域治理进程

从20世纪90年代开始，欧洲国家面临着经济发展后劲不足的问题，低出生率、人口负增长、人口结构老龄化使得该地区劳动力严重短缺。因此，欧洲国家需要接收大量移民来弥补劳动力的短缺，以维持社会经济的正常运行。随着欧盟一体化程度的加深，超越国家层面的《申根协定》^[40]、《欧洲联盟条约》（即《马斯特里赫特条约》）^[41]、《阿姆斯特丹条约》^[42]对欧洲国家影响深远。

移民进入欧盟国家后，他们如何融入当地社会就一直是个难题。欧盟各国对移民存在着矛盾的心态。一方面，移民带来的益处使欧盟国家对移民有确实的需求。而另一方面，移民特别是非法移民带来的一系列社会经济问题，使得欧盟一部分人对移民存在争议——他们将欧盟国家经济衰退带来的一系列社会弊病归咎于移民。在希腊、荷兰和法国国内，反对移民迁入的政党占据优势，移民政策比较严厉，而欧盟国家的主流政治家们都较迎合相对严厉的移民政策。法国前总统萨科奇、英国首相卡梅隆和德国总理默克尔都曾认为多元化的文化在他们国家是个失败。

从政策的角度看，移民和庇护相关的问题是欧盟的优先事项。^[43]为了达到2005年由欧盟理事会通过并在2006年确定的《全球移民途径》（Global Approach to Migration）中的目标，欧盟做出努力促进与第三国合作来加强全面一致的移民政策，比如，促进劳动力流动以及改善边境管理。针对这一系列问题，欧盟理事会从以下四个方面对移民问题做出努力：^[44]

第一，为合法移民建立政策框架以确保移民融入当地社会。欧盟的措施覆盖迁入移民的特定种类，例如高素质劳动者、学生和研究人员、家庭团聚和长期居住的类型。2011年12月，欧盟通过的《单一许可证法令》建立了一系列非欧盟工作人员合法居住在欧盟国家的权利。同时，欧盟讨论为季节性工人以及公司内部的调任人员在入境和居留的条件上出台更进一步的提案，目的是为了简化迁移程序并且给移民以就业相关的明确权利。此外《长期居住法令》已经为合法居住在欧盟至少5年的非欧盟国家公民得到平等待遇建立了法律依据。2011年11月建立的“欧盟移民门户网站”为有意向进入欧盟的外国侨民提供有关欧盟27国关于移民的实用信息。

第二，加强非欧盟国家公民融入欧盟社会。欧盟努力解决移民的融入问题。让合法移民掌握的机会最大化，并且要当地意识到移民对欧盟发展的潜在作用。

第三，遏制非法移民。为了有效地遏制非法移民，在符合《欧盟基本权利宪章》的规定下，欧盟通过具体的措施让那些雇佣未申报的劳工的雇佣者寻求建立一个人道、有效的遣返政策。这也是为了打击人口贩运网络和走私者剥削无证者的一个方式。2010年11月22日，欧盟委员会通过了《欧盟内部安全战略在行动》（EU Internal Security Strategy in Action），建议对欧洲所面临的最紧迫的安全威胁采取行动。在这方面，欧盟委员会计划“加强通过边境管理”并决定建立欧盟外部边境监视系统（EUROSUR）；确认外部边界问题的热点；发布对贩卖人口、偷渡和走私的联合报告，作为联合行动的基础。

第四，通过非欧盟成员国家建立合作关系来管理移民。欧盟以团结和责任共担为基础，与移民的原籍国和过境国建立对话与合作。《移民迁移与流动的全球途径》在2011年11月续约，它将被视为欧盟外部移民政策的总框架，是欧盟对外政策和发展合作的补充。

民族国家在欧洲移民政策中仍然发挥着关键作用，移民政策的制定者依然是欧盟各成员国的政府而非一体化超国家机构。^[45]

除了像欧盟这样采取一体化政策在区域范围内对移民问题进行治理外，也有采取区域协商这类比较松散的区域国际移民治理机制。例如“南部非洲移民对话”“科隆坡进程”及“亚欧移民管理问题部长级会议”等，这类部长级对话有助于推动政府加强地区和国家间就移民问题进行协商，以解决共同关注的移民问题。移民区域协商进程为国家、国际组织或非政府组织的代表们提供了一个平台，让参与各方对共同关注的移民相关议题进行非正式对话与信息交流。大部分区域协商进程围绕广泛的议题，例如移民与发展、劳务移民、移民的社会融合、保护移民权利、人口走私和贩卖、移民与健康以及贸易与移民等。议题的多样性反映了政府对移民问题日益增长的关注，以及移民问题与其他公共政策领域的联系。

（三）国际移民治理机制的新发展^[46]

在全球层面，联合国及国际移民组织等机构在国际移民管理与治理方面发挥了重要作用，业已形成针对国际移民问题的国际机制和全球论坛。

联合国“国际移民与发展高层对话”^[47]是由联合国牵头举办的各国高层官员就国际移民问题进行讨论的一个论坛。2006年9月14日，联合国主办了首届“国际移民与发展高层对话”会议，呼吁各国重视国际移民问题。大会明确提出的“各国政府合作营造移民自身、移民原居国、移民接纳国三方共赢”的目标，已在政治层面上得到越来越多国家的认同。对话会议强调国际移民是促进共同发展的理想手段，通过移民可以在原籍地区和目的地地区之间取长补短，以协调一致的方式改善这两个地区的经济状况。会议也阐述了与国际移民相关的多层面问题，包括移民趋势、国际移民对东道国和原籍国的影响、移民权利、社会融合、福利及保护，以及有关移民管理的国际规范框架和政府间的合作方式。

2013年联合国大会举行第二届“国际移民与发展高层对话”　^[48]，根据2012年9月14日联合国经济与社会事务部简报，会议围绕四个主题展开：海外侨民对发展的贡献；促进合乎法律法规的移民，同时保护移民的权利；将移民问题纳入主流发展议程；加强各层次国际移民问题方面的伙伴关系与合作。^[49]

从2004起，日内瓦移徙小组、联合国难民署（HCR）、国际劳工组织（ILO）、国民移民组织（OIM）等国际组织提议建立一个多边合作机制，为全球移民政策建立一个共同的平台，确保全球人口流动的畅通，并将其化为促进全球发展的助力。2007年，在布鲁塞尔举行了第一届“移民与发展全球论坛（GFMD）”，这一年度论坛联合了移民迁出国、移民迁入国、政府间组织、非政府组织、协会、职业工会、雇主或资方以及专家学者的共同参与，试图提出关于国际移民事务的全球治理计划。2010年，移民与发展全球论坛轮值主席国墨西哥强调提高移民出发国与接收国之间的合作层次，倡导责任共担、集体利益和伙伴关系理念。2011年轮值主席国瑞士则通过各种规划将以前会议的主要成果付诸实施，例如《移民文件》（Migration Profiles）、《全球迁移小组手册》（Global Migration Group handbook）和《将移民问题归入发展计划主流》（Mainstreaming Migration into Development Planning）等。2012年7月3日，在日内瓦召开了第三次移民与发展全球论坛指导小组会议，会上有超过100名小组成员和53名成员国代表参加，为2014年11月21日至22日在毛里求斯举行第六次峰会做准备。