启争端甚嚣尘上

2012年3月13日，美国总统奥巴马宣布，美国已联合欧盟、日本向世界贸易组织（WTO）提起一项针对中国限制稀土出口的贸易诉讼，声称中国对稀土、钨、钼的出口限制措施违反了WTO规则。起诉方要求中国解除出口限制，否则将进行贸易制裁。美方声明，中国是世界上此类关键原材料的主要出口国，中国的出口限制政策提高了中国以外地区的原材料价格，降低了中国国内价格，导致下游生产商面临巨大压力，被迫将业务、工作岗位和技术转移到中国。

大家都知道，钨是一种稀有金属，白炽灯泡中就有钨丝。钨的熔点高达3400℃，居所有金属之首，更为重要的是钢中加入钨后硬度会得到极大提高，有 “工业牙齿”的美誉。世界上生产的钨，有一半用于优质钢的冶炼，三分之一用来生产硬质钢，十分之一用来制钨丝，剩下约百分之五作他用。

钨是当代高科技新材料的重要组成部分，在电子光学材料、特殊合金、新型功能材料及有机金属化合物方面均有应用。钨用来制造枪械、火箭推进器的喷嘴、切削金属的刀片、钻头、超硬模具、拉丝模等，用途涉及工业的各个领域。2013年全球钨产量仅7.1万吨，其用量虽说不大，但至关重要，不可或缺，被各国列为一种战略金属。

由于钨在地壳中的含量极低，只有160.6×10-6，在花岗岩中含量平均为1.5×10-6，这种特点导致其提取难度非常大。据美国地质调查局数据，2003年全世界钨的自然储量620万吨，可开采储量290万吨。我国是钨资源最丰富的国家，资源储量420万吨，占世界钨资源的68%，可开采储量为180万吨。2013年我国钨产量达6万吨，占全球总产量84.5%，产量及出口量均居世界第一。

钨矿资源是我国的国宝，早在20世纪40年代，我国抗日战争初期，德国为获得我国的钨矿，不愿支持与其结盟的日本侵华，而是竭力在中日之间进行调停。后来由于德国从土耳其进口钼矿的渠道被切断，从中国进口钨矿的渠道也被切断，使其军事工业受到严重影响，以至于无力支撑大规模的装甲作战。据说战争狂魔希特勒为此曾哀叹：“要是再给我一万吨钨砂，就可以征服俄罗斯。”因为武器装备中枪、炮的发射管及穿甲弹的弹丸中都要用到钨的合金，军事上没有钨就没有办法进行战争，工业上没有钨则会导致金属加工能力的瘫痪。

一般人对钼比较陌生，其实钼也是一种战略金属，其应用始于20世纪初。人们发现含钼的炮钢具有耐高温烧蚀的特殊性能，将其用来制造武器装备。钼和钨的性质十分相似，具有高温强度好、硬度高、密度大、抗腐蚀能力强、热膨胀系数小、良好的导电和导热等重要特性，广泛用于钢铁、石油化工、航空和宇航、运输、电子和农业等各个部门。

钼是各种耐热和防腐结构钢的重要成分，也是镍和铬合金的重要添加剂，在钢铁工业领域的消费约占总其消费量的一半，主要用作添加剂，以提高钢铁的强度、弹性、韧性、耐磨性和抗腐蚀性能。钼和钨、铬、钒的合金用于制造现代高精尖装备，作为军舰、火箭、卫星的合金构件和零部件，如火炮内膛、火箭喷口等。纯钼丝用于高温电炉和电火花加工及线切割加工，钼片可用来制造无线电器材和X射线器材，氧化钼和钼酸盐是化学和石油工业中的优良催化剂，二硫化钼用于航天和机械工业部门，是一种重要的润滑剂。此外，钼还是植物生长和发育中所需七种微量营养元素中的一种，没有它，植物无法生存。

20世纪末，科学家发现单层的辉钼（即Mo S2）材料具有良好的半导体特性，有些性能甚至超过现在广泛使用的硅和热门研究的石墨烯，很有希望成为下一代半导体材料，在制造超小型晶体管、发光二极管和太阳能电池方面前景广阔。同硅和石墨烯相比，辉钼的优势之一是体积更小，可以被加工到只有3个原子厚。辉钼单分子层是二维的，而硅是一种三维材料。在一张0.65nm厚的辉钼薄膜上，电子运动和在2nm厚的硅薄膜上一样容易。科学家已用辉钼制造出辉钼基柔性微处理芯片，这个微芯片的大小只有同等硅基芯片的20%。用辉钼制成的晶体管在待机情况下功耗仅为硅晶体管的十万分之一，且比同等尺寸的石墨烯电路更廉价，所以辉钼是未来取代硅基芯片的有力竞争者。

钼也是一种稀有金属，钼的地壳丰度为1.5×10-6，在岩浆岩中以花岗岩类含钼最高，为2×10-6，具有工业价值的主要钼矿物为辉钼矿（Mo S2），其开采量占钼开采总量的90%以上。根据美国地质调查局2014年发布的数据，全球钼资源储量约1100万吨，我国430万吨，美国270万吨，智利230万吨，三国钼资源储量约占全球总储量的85%。2013年全球钼产量为27万吨，我国11万吨，约占全球总产量的41%，美国6.1万吨，居次席，智利3.65万吨和秘鲁1.69万吨，分列三、四位。

从上面所谈到的情况来看，美、欧、日对我国限制钨、钼的出口提起诉讼也就在情理之中。因为我国的钨、钼矿产资源储量最多、产量最大，我国限制出口对整个国际市场的影响肯定非常大。

莫非稀土也是这种情况？稀土是一种什么样的资源呢？有重大应用价值吗？

的确如此，稀土不仅是一种稀有资源，而且还是各国政府确定的战略金属。我国不仅拥有全球最大的稀土资源储量，还是近十多年来世界上最大的稀土生产国和出口国。我国的稀土产量占全球总产量的90%以上，产量居于垄断地位，但价格却是由西方发达国家商定，因为我们没有稀土的定价主导权。在2010年以前的十多年里，国际市场稀土供大于求，稀土价格一路走低，出现了 “金子卖成白菜价”的局面，造成我国稀土资源储量急剧减少。稀土的开采、加工是典型的高污染、高能耗产业，已经对我国的环境造成了的严重污染。稀土属于不可再生资源，我国又是稀土消费大国，按现有生产速度，我国的中、重类稀土储备只够维持15～20年，将来要用也得进口。面对这样的形势，在有识之士的多次呼吁下，我国政府从2005年开始制定限制稀土出口的政策，实行稀土出口配额许可制度，希望借此来保护我国日渐减少的珍贵资源，减少环境污染，保护我们赖以生存的家园。

西方发达国家与我国在稀土方面的矛盾由来已久，他们当然不满意我们减少稀土出口。自从我国开始限制稀土出口后，美国、欧盟和日本的抗议就没消停过，只是矛盾并未激化。但这一矛盾却从2010年下半年起骤然升温。

要知道，日本是世界上最大的稀土进口国，其进口几乎全部来自中国。2010年9月上旬恰逢中日 “钓鱼岛撞船事件”，就曾闹出 “中国停止向日本出口稀土”风波，许多西方媒体借此纷纷炒作 “中国试图以控制稀土出口来实现政治目的”。

近年来我国加大了稀土的出口限制力度，他们的叫嚣和施压行为愈演愈烈，“中国对西方发动稀土战”的论调甚嚣尘上。稀土，并非我国独有，而是一种分布在多个国家的资源，却被他们描绘成中国要挟他国的 “独门武器”，或悬于他国头上的 “达摩克利斯之剑”。事实上，出于保护环境和可持续发展的目的，我国加强对稀土开采和出口管理，符合世贸组织规则中关于保护可用尽自然资源的例外条款。以美国为首的西方国家却扬言要对此采取报复性措施，将这事告上世贸组织，企图压迫中国就范，使稀土问题的争端骤然升级，一场 “稀土大战”似乎迫在眉睫。

一般来说，西方对我国提起贸易诉讼通常都是 “限制中国出口”，近年来美国对中国输美钢制车轮、晶体硅光伏电池及组件、二苯乙烯类增白剂、镀锌钢丝等多次进行反倾销调查和裁决，不断加剧贸易摩擦。但稀土争端不同，目的是 “要求中国出口”。多年来大量廉价出口的稀土，如今成了美、欧、日联合向中国 “发难”的对象。

除石油外，世界上还从来没有一种资源像稀土这样引人关注。“中东有石油，中国有稀土”的名言曾让拥有丰富稀土资源的国人颇为自豪。20世纪80年代以来，在以产油量较大的国家组成的石油输出国组织即欧佩克的主导下，石油价格节节攀升，拥有大量石油资源的中东产油大国个个赚得盆满钵满。而稀土供应占全球90%以上的中国，却一直以“猪肉”甚至 “白菜”价格，向美、日、欧等大量廉价出口稀土资源，我国亏了资源，污了环境，却未得好报。他们还希望这种情况继续下去。据美国的 《稀土元素——全球供应链》报告显示：2009年，中国稀土储量3600万吨，占全球储量的36%，产量近12万吨，占世界产量的97%；美国稀土储量1300万吨，占世界储量的13%，产量很低，所需稀土主要从中国进口。日本没有稀土资源，却是最大的稀土消费国，占世界稀土应用总量近30%，其中83%来自中国。

尽管稀土在全球的用量不大，远不像铁、铜、铝、石油这些动辄上亿吨的大宗资源。但稀土元素具有优异的光、电、磁、超导、催化等特性，能与其他材料组成性能各异、品种繁多的新型材料，有 “工业味精”“新材料之母”之美誉。虽然用量很少，但在许多高科技产品和尖端武器制造中不可或缺，是一种稍用一点就能发挥巨大作用的战略元素，具有极高的经济附加值和战略利益。据说每1亿元的稀土原料用于高科技产品，可创造出200亿元的效益。

稀土元素被用来制备各种功能材料，广泛用于冶金、机械、石油、化工、轻工、农业、电子、信息、能源、环保、国防、军工和高新材料等13个领域的40多个行业，是当今世界各国改造传统产业、发展高新技术和国防尖端技术不可缺少的战略物资。

稀土金属从70年代初开始作为一种新型功能材料受到广泛关注，80年代起进入工业化应用开发，其研发速度之快在金属材料中首屈一指。随着世界各国加大对稀土研究的投入，稀土为人类奉献的新材料会更多。有人甚至预言 “稀土是21世纪的材料”。

原来如此！！！

让我们来看看稀土争端的经过和结局。

2012年3月13日，美国联合欧盟和日本针对中国限制稀土、钨、钼出口向世界贸易组织 （WTO）提出贸易诉讼，认为中国对稀土、钼、钨三种原材料实施的加收出口税、限制出口数量、设定最低出口价格不合世贸规定。三方将就解除限制与中国展开磋商，如果问题得不到解决，将要求WTO成立专家组加以解决。

2012年3月13日，作为回应，我国商务部条约法律司负责人表示，中方的政策是为了保护资源和环境，实现可持续发展，无意通过扭曲贸易的方式保护国内产业，表明了中国在这个问题上的正当立场。

2012年4月25日和26日，美、欧、日与中国进行协商，无果。

2012年5月，日本联合美国和欧盟，向WTO争端解决委员会提出专家组仲裁申请。

2012年6月，WTO设立争端解决专家小组。

2012年6月27日，基于商议结果，美、欧、日希望WTO争端解决委员会仲裁 “中国违规限制出口”。

2014年3月26日，世界贸易组织公布专家组报告，裁定中方涉案产品的出口管理措施违规，要求中国取消对稀土的出口限制。这被认为是发达经济体对中国取得的一项重大胜利。中国败诉的消息传出后，日、美、欧随即指出，中国的做法显然违反世贸组织规则。

但专家组同时确认了资源主权原则，认可中国以可持续发展方式行使自然资源主权的权利，赞同中国实施了资源综合保护政策，并对中国在资源保护方面所做的努力予以肯定。WTO网站显示，虽然专家组支持中国保护国内可用竭资源的权利，但中国对稀土出口施行的出口税、管制措施违反了WTO规定，并且不能被证明是保护资源的必要手段，即保护资源的手段不合规则。

中国方面辩护说，中国削减出口配额是为了保护环境，因为稀土矿开采和提炼对环境损害很大，中国的做法并不违反世贸组织规则。中方认为，世贸组织既强调贸易自由，也尊重自然资源主权，并允许成员采取必要手段实现资源保护目标。中方将认真评估世贸组织裁决，以符合世贸组织规则的方式加强对资源类产品的管理，促进资源保护，维护公平竞争，实现可持续发展。

按照WTO程序，中国可以在60日之内考虑是否提起上诉。若中国上诉，WTO上诉机构将在三四个月之后作出终裁。

2014年4月17日，中国方面就世界贸易组织认定中方稀土出口管理措施违规的裁决向该组织提出上诉，并表示中国保护资源、环境的政策目标不会改变。

2014年8月7日，世界贸易组织公布了稀土案上诉机构报告。上诉机构维持了此前WTO专家关于中方涉案产品的出口关税、出口配额措施不符合有关WTO规则和中方加入世贸组织承诺的裁决。按照惯例，世贸组织上诉机构报告与专家组报告将在世贸组织争端解决机构通过后，成为生效裁决。

这项关于稀土的裁决所产生的影响及造成的后果来看，这次败诉可以说是我国加入世贸组织10多年来所遭受的最大挫败。

但这是一次预料之中的败诉，也是发达经济体对中国这个新兴经济体的又一次蓄意贸易压迫行为。早在2009年夏，当时欧盟、美国与墨西哥先后将中国的原材料出口限制政策告上世界贸易组织，三方所列举的原材料涉及铝土、焦炭、萤石、镁、锰、硅铁、硅化碳、黄磷和锌9种。2012年初，WTO争端解决机构判定，中国限制原材料出口不符合中方加入WTO时的承诺和WTO有关规则。业内人士普遍认为，针对上述9种产品的诉讼不过是投石问路，发达经济体的真正目标其实意在中国稀土。

为什么我们会输呢？

2012年3月20日 《法制晚报》刊登了社科院财经战略研究院汤婧的分析文章。文章认为，本次申诉焦点主要集中在两方面：第一，中国稀土材料出口限制的法律是否符合WTO规定GATT（即关贸总协定）第20条 （g）项，即GATT不得妨碍成员方实施 “与保护可用竭的自然资源有关的措施，且与限制国内生产或消费措施同时实施”；第二，中国出口关税是否符合例外情形。分析认为，由于中国在国内稀土开采和消费方面，尚未采取相应的限制措施，这可能成为中国在该场诉讼中的软肋。在之后的抗辩中，应向WTO提交 “证明采取了相应的国内限制生产或消费措施”的证据。在出口税方面，如果需要WTO认可 “特殊例外”，中国必须满足程序性要件，如 “与受影响的成员事先磋商”。显然中国并未履行这些程序。文章总结道：“在缺乏合作、沟通的前提下，独自提高关税的办法无疑在现行WTO框架下是不具有正当性的。”

这场败诉也不突然。有关这场稀土争端的结局早有预言，还多次被重复，甚至内容基本一样的官司，在2009年我们就已经输过一回。那次裁决的结果，我们被迫开放铝土、焦炭等9种工业原料的出口。而这次，不知道我们利用上诉期争取的时间组建的五大稀土集团，是否可以亡羊补牢。

事实上，我国采取的出口限制措施并未影响到国际市场使用稀土的需求。有统计显示，2011年我国稀土出口配额只用了52.01%，2012年仅为48.75%，而2013年稀土出口配额总量2.4万吨，全年实际出口稀土配额产品实物量仅为2.29万吨，并未完成配额。有专家指出，西方国家起诉中国不是因为买不到稀土，而是嫌贵了，他们希望低价获取资源。我国出口的稀土曾经便宜到每千克仅18元人民币，而国际市场价格竟高达每千克1000美元。在我国实行配额制后，我国稀土的出口量减少了，稀土价格上升了，这些当然不合原来买家的胃口。一些西方国家只考虑自己方便地使用稀土，不仅要求数量充裕，还要价格便宜，于是利用他们有更多话语权的平台，无视中国资源枯竭、环境被破坏的现状，要求中国不断地满足他们的需要。

美国是稀土应用大国，用于高新技术领域的稀土占其总用量的77%。出于保护环境及对本国战略资源的考虑，对稀土只探不采，所需稀土资源91%来自我国。美国国防部宣布的未来最重要的与国防材料相关联的元素有35种，其中有15种是稀土元素。

法国通过海外建厂，特别是通过在我国办合资企业获取他们需要的稀土原料，能够生产所有稀土产品，其产量占我国总产量约20%。

日本超过90%的稀土用于高新技术领域，是实现稀土附加值最高的国家。20世纪80年代，日本出台了稀有矿产战略储备制度，储备对象为镍、铬、钨、钴、钼、钒、锰等7种稀有金属，后又把铂、铟及稀土类三种资源纳入储备对象，这些都是日本最顶尖的汽车、电子、信息等产业急需的物资。由于境内外资企业在我国购买稀土原料、初级产品不受出口配额限制，日本等国近年来在我国稀土资源区大规模投资设厂，实质是变相获取我国稀土资源。在过去的20多年里，日本只将从我国进口稀土总量的1/3用于生产，其余的2/3用钢板焊封沉入海底作为战略储备，所囤积的稀土足够其国内使用三十年。不仅如此，他们还掌握了稀土的国际定价权。

WTO对某些出口管制极为严密的国家视而不见，比如以美国为首的西方发达国家在对华高科技产品、高新技术方面采取了异常严格的限售禁售措施，澳大利亚等国的矿石垄断借中国需求大肆涨价，却为何对中国保护环境、不针对任何国家而出台的管制措施判了违规。此项裁决相当于强迫中国放弃出口限制手段，转而选择成本较高、效率较低的其他方式保护本国的资源和环境。

与其他国家惜采惜售不同，中国一直廉价向世界供应着大量稀土。20世纪70年代之前，我国稀土占全球总储量的比例接近90%，到了1996年，这一比例下降到43%，2009年进一步下降到36%。加上长期的无序开采和滥采乱挖，使得开采地山林变沙地，农田荒芜，水体污染，矿渣堆积成山，生态环境遭到严重破坏。近年来，我国政府开始加强管理，才出台了出口配额这个不得已的政策。

对矿物资源控制权的争夺，在历史上就一直没有停止过。历史上爆发过的两次世界大战和大大小小的局部战争，又有多少与资源争夺没有关系。只是第二次世界大战产生的后果太过沉重，通过野蛮战争来争夺资源往往得不偿失，争夺资源的方式才转化为采用高科技和专利垄断的 “文明”形式。

但是，在这个由发达国家主导的市场经济体系中，在进行商品交换时，由于他们对生产技术的垄断，在欠发达国家和发展中国家与发达国家之间存在严重的不平等。缺少技术或没有专利的国家要生产一种必需商品时，必然会被拥有技术和专利的对手攫取超额利润。发达国家由于长期的发展和科技的积淀，几乎掌握着全部先进的技术和专利，掌握着商品与矿物资源的定价权。他们还通过国家政策支持，建立了完善的服务系统，实现了矿业企业的跨国经营，以跨国公司作为载体实施全球资源战略，控制了世界上大部分的优质资源，获得了稳定、安全和廉价的矿产资源供应。在这样的基础上，他们在基础研究、新技术、新材料和新专利方面自然就能始终保持领先，欠发达国家和发展中国家只能永远跟在他们后面，不断为他们提供矿产资源和初级产品。为预防不测，发达国家还都建立了战略资源储备制度，禁止、限制开采本国资源，确保万一需要时仍有储备供应或重启自有资源。

多么精明啊！所谓棋高一着，步步领先。

那为什么专家组和上诉机构没有认可我们提出的WTO规则中关于保护可用尽自然资源的例外条款呢？

我们知道，从1986年我国提出恢复关贸总协定缔约国地位，到后来申请加入世界贸易组织，经过了15年漫长、曲折、艰苦的谈判和其他方面更多的努力，才在2001年正式加入世贸组织。我国入世的首席谈判代表龙永图曾概括这15年的谈判无非是为了8个字，一是 “市场经济”，二是 “开放市场”。为了入世，时任总理的朱镕基曾说过，中国准备为加入WTO作出最大的让步。因为对中国的改革开放及经济社会发展来说，入世产生的效果是利远远大于弊，当然只有委曲求全，不得不接受一些不平等的条款。

加入WTO，自然要接受WTO各种规则的约束。按照入世承诺，我国可以对84个税号的产品征收出口关税，而稀土、钼相关产品并不在这84个税号之中，钨产品只有一个税号包含在内。估计当时为保留这84个税号征税权，我国政府一定经过反复的权衡和争取。所以按理说不能征收稀土出口税。GATT第20条中有涉及可用尽自然资源例外条款，即如果某国的资源面临枯竭则可用设置出口配额方式予以保护，因而控制开采量，延长可使用年限，但同时要减少国内消费量。也就是说要限制稀土出口，也必须同时要限制国内生产，但我们却没有对国内的稀土生产商使用稀土实施什么限制。这也是在稀土争端中，我国一直试图援引这一条款进行申诉，但未获得专家组和上诉机构认可和支持的根本原因。

因为例外条款的使用门槛极为严格。因为自由贸易是WTO的宗旨，当然会把这些例外限制的非常严格。否则的话，例外就会被扩大，变成对自由贸易的阻碍。

有专家指出，由于稀土出口配额的限制和减少，推动了国际市场稀土价格飞涨，部分稀土价格两三年内的涨幅高达500%，引发欧美国家不满。但国内稀土产能并未下降，造成内外差价悬殊，这样的结果造成出口配额价格大涨。按照国家有关规定，出口许可证的转让和买卖属于非法，是禁止的。可事实上，这个市场不但一直存在，最近几年还变得更加抢手。有报道称，2011年一吨稀土的出口许可证的市面价，已从前几年的几千元涨到了40～50万元，出口许可证的身价超过稀土矿产本身！这又岂非咄咄怪事！

由此还产生了另外一个后果，就是极大地刺激了稀土走私。有权威人士估计，2010年全国走私出境的稀土可能已超过3万吨！

这也就是为啥我们实行了配额许可，减少稀土的出口量之后，国际市场的稀土供应并没有出现紧张局面，甚至我国所定的出口配额每年连一半都用不完的根本原因所在了。

那稀土到底是什么？真的那么重要吗？

下面我们就一一道来。