全球视野中的课后照顾

第四章　全球视野中的课后照顾

传统社会，看护教育未成年人，主要是家庭中妇女的职责。在社会进步的进程中，一个普遍现象是，传统家庭形态及机能发生改变，妇女家庭地位与工作能力提升，家庭中的妇女就业机会增加，使家庭对未成年人的照顾功能减弱，未成年人对社会照顾的依赖性增加。并且，学龄儿童比学龄前儿童的社会照顾需求更高、更显迫切，因为小孩已就读小学，多数已经就业的妇女赞成继续就业，而因生育离开职场的母亲也开始考虑重新就业。

从国家层面来说，课后照顾属儿童福利政策的一环，良好的学童课后照顾体制是文明的象征。以国家的力量实施儿童照顾，作为一种社会福利由来已久，随着社会变迁，政府与社会举办的专业性儿童福利机构也逐渐发展。儿童是人类共同的未来，虽然因历史文化的差异有不同的样式，但世界各不同国家和地区对儿童的关爱之心是共通的。

在我国，家庭、社会、国家历来都有关心儿童成长的优良传统。新中国成立以来，从卫生免疫到家庭教育、从优生优教到帮孤助残，党和政府一直把亿万儿童的健康成长当作国家的根本大事，不断为儿童事业的发展创造条件和环境。进入改革开放新时期，社会转型加速，生活节奏加快，家庭结构剧变，儿童照顾事业的进步面临种种前所未遇的新挑战。在放学儿童照顾方面，原有的以青少年宫等校外活动场所为主要构架的保障体制，面对来自于广大家长和孩子的深切期待，普遍显现能力不足、功能错位之象。全社会正迫切期待儿童照顾新秩序的重整，期待一个既继承传统精神又富有新活力的中国特色未成年人教育照顾体制的形成。宁波江东区四点钟学校的实践，正是在此背景之下平凡而意义深远的探索。

一、若干国家和地区的课后照顾经验

家庭小型化、妇女就业、工作节奏加快、压力增大，以及社区熟人关系淡化、城市社会环境的复杂化等现实原因，共同构成了全球普遍性的“四点钟难题”。各国各地区因历史文化、社会结构的不同，应对放学儿童照顾问题的制度设计自然各有差异。

（一）简单比较

台湾学者王顺民先生从课后照顾所应对的社会问题、各地政府的反应方式、地方政府责任、功能定位、照顾对象及服务提供者等对美国、英国、德国、日本和中国香港、台湾地区的课后照顾体制做了比较和整理，⁽¹⁾得出以下基本结论：

1.不同国家和地区制定课后照顾体制，所应对的社会问题是相似的。这些问题包括学生学习能力不足、儿童犯罪率增高、妇女就业、家庭结构快速变迁、托育妇女就业、托育费高等。

2.各地政府的反应方式，有较大差异。美国的情况是由联邦教育部规划方案并拨款推动；英国与美国类似，由教育部拟定标准，规划多元托育型态，并拨款补助。德国视儿童照顾为国家责任，专设儿童局管理课后照顾事务。日本则将儿童课后托育纳入儿童福利法及社会福利事业法中，由各级政府补助经费。中国香港是制定课余托管计划和津贴制度，向家庭提供经费补助。台湾地区也设有儿童局，但只为特殊境遇家庭提供托育费用补助。

3.地方政府责任差异明显。美国的地方政府主要工作是协助社区向联邦申请相应经费。英国地方政府职责是依中央规定管理托育机构的运作，保证服务品质。德国的课后托育是教育机构的社会教育任务，所以地方政府并无特别的职责。日本由基层政府性质的市区村里负主要办理之责，并建立跨地区儿童托育机构联系网络。中国台湾的基层政府的角色是依台湾地区规定管理托育机构的运作和品质。

4.课后照顾体制的功能定位与所应对的社会问题相对应，各地的情况大同小异。美国的定位是增进社区与家庭功能，提升学生能力或成就、预防青少年犯罪。英国的定位是补充家长的学生课后照顾能力之不足。德国的定位是建立社会教育机构补充家庭教育功能不足。日本是提供无父母照顾学生之课后游戏及生活之场所。中国香港是为了支援受助家庭、低收入户家庭、单亲家庭和新来港家庭的照顾功能。台湾地区是补充家长在学生课后照顾能力之不足，但亦有沦为代理父母之虞。

5.照顾对象的范围及年龄段各有差异。美国和英国是有需要的学生，德国是14岁以下的学生，日本是10岁以下的学生及10岁以上有特殊需要的学生，中国香港和台湾是6～12岁的学生。

6.课后照顾提供者各有不同。美国是公立学校和民间组织，英国是民间机构，德国是社教活动中心和学校，日本是区、里机关、各种民间团体、民间企业，香港是营利业者、慈善团体与非营利组织，台湾以市场化为主，佐以学校主办或公办民营。

（二）儿童福利政策角度的分析

台湾学者曾昱萤先生从儿童社利政策的角度，对各国及台湾地区的课后照顾体制做了详细分析。提出以下基本看法。

社会福利学家Richard Titmuss将福利政策分为三类:一、残补式福利模式（residual welfare model〕：家庭或市场无法提供，而需要政府介入，个人需求的满足应通过私人市场与家庭，当效果不彰时,社会福利制度才短暂的介入。二、工业成就模式（industrial achievement performance model〕：依实际表现给予福利，权利义务对等。社会需求的满足应视个人的功绩、工作绩效及生产力而定。三、制度化模式（institutional redistributive model〕：由政府事先做好整体规划，预防式的福利提供普及性服务，考虑社会变迁与经济体系的后果或外部性，强制将资源进行重新分配的体系，积极地促进价值整合。⁽²⁾

Titmuss福利政策的三个模式之比较⁽³⁾

数据来源:Richard M.Titmuss著，江绍康译，《社会政策十讲》。

1.残补模式

（1〕美国

美国社会变迁，20世纪80年代贫穷家庭的增加，使政府从最少干预的政策理念转为扩大政府干预，倾向强调家庭的维系，因此政策的导向也从个人干预到家庭照顾，随着对儿童的价值理念的改变，使得政府开始制定儿童福利政策。“21世纪小区学习中心”（The 21st Century Community Learning Center〕计划，是美国克林顿政府所进行的一项重要政策，试图努力提供一处中小学学生放学后安全的学习场所。

经由美国国会的协助，联邦教育部推动该项计划的经费从1998年的4000万美元提高至1999年的2亿美元；从Charles

Stewart Mott基金会所搜集的数据显示，全美各中小学已有93%的学校实施学校本位的课后辅导计划：1998年全美1601个小区学习中心，一共提供40万名中小学生的课后辅导机会，提供中小学生于放学后一个安全、免于药物威胁，并且有人监督之下的学习环境；2000年时，经费增为6亿美元，再增加3000个小区学习中心，并可服务1600万名中小学生。2001年，政府又投入了10亿美元在此方案中，期望有更多孩童能因此受惠。但在2003年，C. S.M ott基金会所作的研究报告显示，对于那些注册21世纪小区学习中心的学童来说，学业成绩没有明显的提高。因此布什总统对该研究结果的响应是提出将预算砍掉4亿美元。国会则同意缩减预算。同年4月间，C.S.Mott基金会研究“21世纪小区学习中心”方案的最后一份报告出炉，确定了原先的发现，不过目前预算仍维持原来的水平。

美国各小区学习中心所办理之中小学课后辅导计划的内涵，其内容包括阅读能力、数学能力、艺术等课程，以及科技在课后辅导课程的应用等，兹分别叙述如下：阅读能力课后辅导计划（Reading in After-School Program〕根据1998年全美教育进步评鉴结果，显示全美38%的四年级学生未能达到基本的阅读能力。有效能之课后辅导计划和有效能的提升阅读能力计划，需要和小区中之其他组织，如图书馆、青年团体、文化社团、军事单位和宗教组织等，建立伙伴关系。特别是当家长参与及配合推动时，学校教学质量将可进一步提升。且在阅读能力课后辅导计划中，美国联邦教育部所采取的其他配合措施，包括下列各项：a.“提升美国阅读能力攻读计划”（America Reads Work-Study Program〕：提供大学生及研究生担任协助提升小学阶段、学前阶段学生的阅读能力志愿者。b.卓越阅读计划（The Reading Excellence Program〕：包含四项活动，课后指导、课后指导人员的专业成长活动、扫除家庭文盲计划、协助从幼儿园过渡到小学一年级有困难的学生。c.数学课后辅导计划（Mathematics in After-School Program〕：以不同的方法，强化学生的数学能力和了解能力，使学生经由多元丰富的活动，进一步探索数学，深入调查有趣的主题、完成实习计划、运用计算机和其他科技工具，以协助他们学习有趣的数学。d.艺术课程课后辅导计划（The Art and After-School Program〕：让每位小学至高中的学生，均有学习艺术、音乐、戏剧的机会。同时提供不同学科及丰富多元的学习活动，给参与课后辅导课程的学生及家长。e.科技应用课后辅导计划（Technology in After-School Program〕，家长认为课后辅导计划中应将科技与计算机视为计划的第一优先，为此，各小区学习中心提供给学生的学习活动中,有与科技有关的课程,如计算机硬件、网络程序等等。f.“及早认识大学”课后辅导计划（Think College Early in After-School Program〕：提升小学生对大学的认识，增加学习的动机。

此外美国将师资训练统整至课后辅导之中，对新进教师而言，是一项非常好的资源。“联邦工读基金”所提供的阅读能力及数学能力指导计划，也提供大学生未来成为教师的有效途径，且高中与初中学生也可在课后辅导计划中协助指导学弟学妹的学习。另一方面，此种课后辅导计划，也可成为实习教师的早期训练课程。

综合上述，有关美国中小学课后辅导计划的内涵，可归纳出下列各项特色：a.历年来针对中小学课后辅导所作之最大投资。b.建立公立学校与民间之合作伙伴关系。c.提供多元化的课后辅导课程以配合学生学习兴趣。d.配合师资培训提供实习机会。e.家长参与课后辅导计划的规划与实施。f.美国政府与国会充分支持，投入大量运作经费，另有民间基金会赞助经费，是该计划取得成效的基础条件。

（2〕日本

依据日本《儿童福利法》第六条第二项第七款之规定，学童保育的对象儿童为：监护人因工作等原因白天不在家的、就读小学、未满十岁之儿童。同时规定“其他需要健全培育养成方面之指导的儿童亦得加入”，此类儿童是指：a.包含一部分超过10岁的课后儿童。b.盲、聋、养护学校小学部1～3年级的课后儿童。

孩童照顾是为了代替就业父母无法照顾的时间，因此不仅限于平常放学时间，也包含寒暑假、校庆等休假日；课后照顾的地点可利用现有儿童福利设施，如儿童中心、学校多余的教室或小区活动中心等等。

各级政府的职责分配：以市、町、村为基本单位，以执行该地区学童课后照顾工作、响应相关意见及建立联系网络为主；督、道、府、县则担任国家与市、町、村的协调者，同时也负责地方课后照顾申请的审核与监督事项。

课程内容可分为六项：a.儿童的健康管理、安全确保、情绪的稳定；b.培养儿童参加游戏活动的意愿及态度；c.透过游戏培养儿童的自主性、社会性、创造性；d.把握儿童的游戏活动状况，并与儿童的家庭保持联系；e.支持家庭或地区的游玩环境之营造；f.其他为健全培育课后儿童的必要活动。

日本的市町村为接受补助金的主要单位，且依据法令规定，若市、町、村将孩童课后照顾委托给民间企业，则补助金可由受委托单位接受。市、町、村（包含受托民间组织〕为实施课后照顾所补助的基准为：必要的国家制定标准经费总额的1/2由国家补助，其余1/2依地方实际状况由家长自行负担。国家、都道府县、市、町、村各负担1/3的经费。政令市及中核市则为国家1/3、市2/3。

日本以“学童保育”来称呼学童课后照顾的制度，学童保育对象称“课后儿童”，以“学童保育指导员”称照顾学童的人。日本对于指导员的资格规范不多，仅在“课后儿童健全育成事业实施纲要”中，对于指导员的资格有较进一步的说明。指导员的资格条件包括以下几种：a.依据《儿童福祉设施最低基准》第三十八条之规定，是“厚生大臣所指定的儿童福利设施职员培育学校、或其他培育机构毕业者”。b.依《学校教育法》之规定,有高等教育学历或中等教育学历者，又或是修业过一般课程的十二年学校教育者,或由文部大臣认同有以上同等资格者,并有两年以上的儿童福利事业的工作经验。c.依据《学校教育法》，而有小学、中等教育学校、高等教育学校或幼儿园等教师资格者。

综合上述，日本推广发展孩童课后照顾的工作，可归纳出下列四项特色：a.健全的行政组织，明确的儿童福利政策。b.政府与企业合作，提供所需的服务设施。c.照顾机构多样化，重视从孩童游戏中学习团体生活规范。d.政府能分工合作，执行与监督权责分明。

2.工业成就模式

（1〕英国

儿童照顾在英国是一项重要的福利，它被视为支持英国社会和经济繁荣的基本服务，因此儿童照顾是英国为求国家经济稳定所实施的一项政策。英国私人的儿童照顾占所有英国儿童照顾的一半以上，费用也很高，但英国社会福利制度对于有小孩的家庭有多项补助及社会津贴，以鼓励父母出外工作，提振经济。

依据英国的国家标准，儿童日间托育区分为全日托育、短期托育、临时托育、课外儿童照顾五种形态，全日托育与短期托育的对象为八岁以下的儿童，场所在托儿所及儿童中心；临时托育的对象也是八岁以下的儿童；课外儿童照顾（out of school childcare〕则是学童放学后的照顾。

英国政府在课后照顾上通常采用发现金津贴给家长的方式，而不愿意担任服务提供商的角色，这使得英国的课后照顾机构必须大幅依赖私立机构来满足需求。虽然英国的私人课后照顾机构比例高于公立，不过由于为数众多的教会、慈善机构与志愿团体愿意提供低廉的服务，所以在相当程度上扮演了政府的角色，减轻了家长们的负担。以下以Kid’s City为例做说明：

Kid’s City是由社会福利团体转型为社会企业形态的组织，以服务儿童为目标。该团体最初设立是鉴于小区缺乏“课后活动（照顾〕”的情况，而开展的链接学校与学生家长，在课后时间提供学生各项具娱乐性与教育性的活动。后来因成效卓越，政府教育部门积极推动其他小区团体提供此项服务。而因为服务量增加，对于辅导教师的需求也增加，因此延伸出提供小区失业者的师资培训，并创造就业机会。另因课后活动的过程中，发觉中途辍学者的问题，也因此开发出面向中辍生的特别服务项目。

由于长期依赖政府补助或社会捐款，无法确保服务的稳定提供，因此必须有适度的收费机制。这也是民间团体转型为社会企业形态的主因之一。然因Kid’s City服务的地区多属贫困地区，收费标准不可能太高，所以在政府的补助及部分的募款外，尚需仰赖大量的志工服务。

在师资上，英国的儿童照顾机构混杂，专业人员更有许多不同的培训途径,但这并不代表英国的合格专业人员充裕或是受到重视。事实上由于机构制度杂乱，加上受照顾的儿童年龄分割过细，导致机构难以达到经济规模；即使非营利机构有政府的补助，但大量非专业志愿人员充斥，导致真正专业的保育人员薪资远低于平均工资，使得有专业能力的人员却步，但已经从事工作的非合格人员却因为贫困而无法进修接受专业训练，比起其他国家由政府出资培训师资待遇可谓有天壤之别，因此在职场的专业人员素质自然也有相当的差距。

英国托育、课后照顾服务是自妇女就业率上升以后才开始显著发展的。而政府的应对措施，是由中央（教育部〕实时订定服务标准并提供经费，以使民间供给的托育、课后照顾服务能在质与量方面都符合儿童早期教育的环境需求，地方主管机构则是尽到配合执行之责。

（2〕德国

早先德国的儿童课后照顾并不被重视，原因在于德国基础学校（学制为四年,相当于小学〕有其独特的传统，为半日制，他们将儿童下午的保育视为家庭私务。但由于社会、家庭结构在近几年已逐渐改变，如单亲家庭增多，双薪家庭增多，邻近住宅区不易寻得玩伴，学龄少年的生活体验场所急遽改变等；还有，20世纪90年代后，少年犯罪率在德国国内有升高之势，且触犯刑法的少年多为下课后单独被家长放置于家中的学龄儿童。这些因素促成相关单位，将其《儿童日托机构法》服务对象扩大至十四周岁以下的学童。

他们将日托园定位为“第二个家”，这第二个家是孩子们除了学校与家庭外最温馨的去处，此具有两层意义：a.组织上的开放，能进行博物馆教育等；b.扩大受安托主体的关系圈，如朋友、同班同学、家长、教师、邻居、其他代表性机构等。

根据2004年OECD（经济合作与发展组织，简称经合组织〕的《教育总览报告》,德国七至八岁小学生每年的上课时数只有626小时，远低于OECD国家的平均值788小时，且德国在2001年的PISA（国际评量计划，经合组织委托进行〕测验的阅读、数学、自然科学能力上，被列入32个OECD国家的“后段班”，因此德国开始强调延长学习时间，建立全天制学校。联邦教育部设立“投资未来教育和辅导”机构，运用40亿欧元经费，协助全德十六邦的中小学转型为全天制学校。将教学内容整合到全天的一般课程、休闲性团体活动和主题式活动中,而且由学校提供午餐。目前全日制学校已有5000所。

因全日制学校的建立，课后照顾目前在德国的主要功能在于补充家庭功能不足，为所有上课前、下课后无家庭照顾的学龄儿童提供一个舒适、安全，并像家一样的环境。其任务为支持儿童发展其独立思考能力，尊重儿童社会与情感需求，协助其平衡休闲兴趣与学校课业。德国的儿童照顾与学校有紧密关系。

3.制度化模式

此模式可称北欧模式，因在北欧各国中普遍可见。北欧模式照顾制度中，最具代表性的是丹麦与瑞典。丹麦是最早发展公共儿童照顾服务的国家，其服务提供量最大，主张儿童事务应具有跨部会性质，因此于1987年成立涵盖15个部会的“跨部会儿童委员会”，由社会事务部担任主席之职。丹麦法律规定，所有有需要的小孩都应享受公共托育照顾服务，而提供此项服务之责则归于地方政府。丹麦也将照顾福利服务推向“地方自治”与“税金支付”两相结合的方向。民间组织在丹麦的机构式照顾中扮演重要的角色，但因经费是来自税金，且民间组织与国家部门能链接得很好，因此运作规范。

后来居上的是瑞典，有最完善的公共儿童照顾服务网，从20世纪60年代起，大规模投资于公共托育照顾措施。国家在儿童照顾事业中扮演着中心角色，拥有数量庞大的公共托育服务机构，既注重普及性又注重服务质量。瑞典政府还将卫生部与福利部组成专门委员会，负责研议学前及课后照顾的内涵及目标。该委员会将瑞典儿童照顾工作定位为：a.托育照顾应与家庭、父母有密切合作。b.因学习是随时随地的,因此照顾也是教育。c.教学活动应从孩童本身的经验和先前的知识出发。d.托育照顾应用主题式教法,引导孩童针对特定的主题以各种方式来探讨、学习。e.注重孩童团体活动。可见瑞典照顾政策强调的是不受正式教育体系局限、持续不断、全方位的终身学习。另外在行政体系中，各层级职责清楚，中央负责照顾政策方案研发、师资培训、部分经费的筹措；委员会负责照顾措施的设立或扩张事宜，并负责督导各项照顾措施达成既定照顾政策目标；最后地方政府则负责评估、甄选、督导,提供咨询与支持等等。

北欧照顾制度源自北欧社会的基本价值——平等。“平等”的信念基本上是对劳工阶层以及女性友善的价值。因此有三项政策目标：一为给予孩童平等普及的照顾，二为支持父母（尤其是母亲〕就业，三为实现男女平等。为实现此三项目标，规定只有在父母双方（或单亲〕参与劳动的状况下，其小孩才有享受照顾福利服务的权利。此制度设计的特色在于将“享受福利”和“工作/纳税”两件事互相支撑，使福利政策与劳动政策能结合，且服务对象涵盖中产阶级。这就使北欧的儿童福利体制，超越残补式被动形态，而有滋养“生命共同体”的积极意义。

（三）台湾“携手计划—课后扶助”政策

我国台湾的课后照顾政策，面向弱势家庭，属残补式福利一类。近年来，台湾教育行政部门为改善偏远地区的教学环境，提升离岛、偏远及原住民教学质量，不断有新的政策出现。如“教育优先区计划”，自1996年开始全面实施，首开补助学校活动经费之先例。然而，对于经济不利因素（失业及贫富差距〕、环境不利因素（城乡差异〕、民族文化因素（原住民及其外籍配偶〕等造成的相对弱势族群，仍无全面性、发展性且具有持续性的应对办法。

为了弥补“教育优先区计划”的不足，2006年度推出“携手计划—课后扶助”方案。该方案将2003年度所规划的“关怀弱势、弭平落差课业辅导”计划、2004年的“中学基测成绩PR值低于10之人数达到该校应考学生数的25%以上中学”提升方案与“退休精英风华再现计划”、2005年的“携手计划—大专生辅导中学生课业试办计划”等种种计划的精神统整一体。

“携手计划—课后扶助”有多重目的，主要包括：1.提供经济弱势大专学生服务机会并纾解其经济压力，实现弱势关怀。2.缩短学习成就低落学生之学习落差，彰显教育正义。3.秉持“以服务提升生命价值，用智能实现弱势关怀”之奉献精神，让具教学专业之退休教师再次投入教育现场，贡献智能及经验，协助并辅导弱势学生课业辅导。4.提供学习成就低落学生适性分组学习及多元学习方案。这些目的一方面可切实照顾到弱势学生，提升其学习成就，减少学习挫败感；另一方面可以减轻来自弱势家庭的大专学生经济压力，让这些大专学生得以自食其力减轻家长负担，免于失学的困扰；再则近年来由于政策鼓励，55岁即退休的教职人员相当多，这些退休教师都是经验丰富的前辈，若能以回馈的心投入携手计划的义工行列，可节省财政支出,又可让退休人员风华再现，展现生命的价值与意义。

“携手计划—课后扶助”受辅对象为满足六大类弱势条件并符合一项学习成就低落标准的学生。即为：1.原住民学生。2.身心障碍人士子女及身心障碍学生。但另有其他辅导方案者，不得重复申请。3.外籍、大陆及港澳配偶子女。4.低收入、中低收入家庭学生及免纳所得税之农工渔民子弟。5.失亲、单亲、隔代教养家庭子女。6.其他经学校辅导会议认定有需要之学习成就低落弱势中学小学生（以不超过携手计划受辅对象人数的20%为原则〕。

“携手计划—课后扶助”的教学人员包括：1.现职教师。2.退休教师。3.经大专院校推荐之大专学生并具有下列条件之一者：（1〕家庭年收入140万新台币以下且具国语文、英语文、数学三学科教学知能之大专学生。（2〕急需经济援助且具提供学习成就低落弱势学生补救教学知能之大专学生。（3〕受过师资培育或特殊教育训练者。4.储备教师：指具教师资格但未受聘担任代理代课教师者。5.其他教学人员：如具有大专相关科系学历之社会人士。

“携手计划—课后扶助”的补助项目包含：1.提升学习成就低落弱势学生之补救教学活动。2.退休精英风华再现教师重回教学现场辅导学生。3.经济弱势大专学生扶助弱势学生课业。4.中学基测成绩PR值低于10之人数达到该校应考学生数之25%以上中学之提升方案。

我国台湾教育行政部门为使更多学校能了解“携手计划—课后扶助”方案，也为了提高开办比率，使更多学校的学生能受到照顾，要求各县市全面召开倡导说明会，学校除非已经申请“教育优先区”学习辅导、获得民间团体赞助办理，或因特殊原因有办理困难，而且要依程序报经教育行政部门核备者，才能不申请，否则学校应善用这项资源，为校内弱势低成就学生提供补救教学服务。由于倡导策略奏效，开办校数大幅提高，开办率达86%，2007年度共有2945校开办。因此教育行政部门决定在2008年度扩大办理携手计划，投入补助经费由4亿5000万元新台币提高至7亿元新台币整，同时根据县市及学校所反映的需求，放宽辅导对象限制，将社会失亲、单亲及隔代教养家庭子女纳入辅导，台北地区同时由班级成绩由后5%放宽到后15%，使更多弱势家庭低成就子女能受到这项照顾。除此之外，还致力于改善申请的途径，大幅简化申请作业与填报工作，开通“携手计划—课后扶助网”，让相关信息交流更快速，并有效解决各县市及所属学校承办人员的相关问题。

目前台湾的课后照顾机构可分为校内与校外两种。校外的课后照顾机构性质多样，如专门辅导课业的安亲班，注重才艺的才艺班、音乐班，或是培养读写能力的写作班等等，给了家长多样化的选择。也就是说，课后照顾除了照顾服务，还有一部分是才艺的学习。条件好的家庭，他们拥有足够的经济能力，可为子女选择安亲照顾、才艺班。但是对经济薄弱或偏远地区的家庭来说，出身于经济文化弱势背景的学童，他们是学习困难的主要群体，特别容易遭遇学业低成就的困境，而这样的困境，又有“贫者愈贫,富者愈富”的特质。

“携手计划—课后扶助”方案，目的是缩短孩童学习成就的落差，以彰显教育正义。当然，该方案在实施上却产生些许问题。“携手计划—课后扶助”方案，是辅助弱势家庭孩童学习的方案，因此收费低廉，甚至免费；课后照顾地点设在学校，师资采用在校教师、实习教师或具教学专业的大专生，种种条件与校外营利的机构相比，似乎更符合弱势家庭的需求。但实际上，这些方案实施后却发现，依旧有不少弱势家庭宁愿支付较多费用将孩童送往校外的课后照顾机构，或是将孩童留在家中，也不愿让孩童参与学校的课后照顾。

另外，目前各地小学的“携手计划—课后扶助”内容多以语文、数学的辅导为主，也就是以单一形态的课业辅导为主。

学习还是玩耍?放学后,国外的孩子们在干啥?

《中国教育报》2008年11月11日第4版

孩子们在放学以后做些什么，这看似是个人选择和平常小事，但事实上它不仅体现着人们对学校教育的满意程度，也关系着未来一代拥有什么样的素质。一个让学生课后恶补语数外的国家和一个鼓励学生自由选择课外活动并提供多种机会的国家，培养出来的下一代将会有何不同?我们自己又该给孩子提供什么样的课外生活?但愿本期稿件能引发读者的思考。

——编者

韩国课外辅导”高烧“难退

李水山

在韩国，私立课外辅导热持续2007年高烧难退，不仅给学生造成沉重的课业负担，也让家长背负了高额学费支出的经济压力。多年来，韩国教育界一直试图找到症结所在，对症下药，给课外辅导热降温。

八成学生课余时间还在上课

前不久，韩国国家统计厅公布了去年7月和10月两次对272所学校约3.4万名学生及家长进行的全国初、高中学生调查结果。调查显示，韩国每位学生每月用于在私立教育辅导机构学习的费用达到22.2万韩元（约合人民币1850元），课外辅导总费用20.4万亿韩元（约合人民币1600亿元）。

调查显示，学生参加课外辅导情况普遍，77%的学生参加过课外辅导，其中小学生参加过课外辅导的比例为88.8%，初中生为74.6%，高中生为55%。学生课外补习的主要方式有私立辅导班、课外小组辅导、个人家教、网络收费辅导等。课外学习内容主要集中在数学、英语和语文3科。

调查还揭开了课外补习带来的教育公平问题。调查发现，父母文化程度与孩子参加课外辅导有直接关系。大学毕业的家长有90%让孩子参加私立课外辅导班，而高中学历的家长让子女接受课外辅导的比例只有50%。家庭月均收入达到700万韩元的家庭为子女支付的课外辅导费用比月均100万韩元的低收入家庭高出近8倍。而学生的学习成绩与补习有较大的关联，成绩优秀的学生参加辅导的时间和费用更高。成绩在前10名的优秀学生参加课外辅导的比例为77%，平均费用每人每月30万韩元，而处于后20%的学生每人每月用于补习的费用不足前者的一半。

另据韩国教育开发院在去年进行的一项研究，家庭为子女参加私立课外辅导班支付的费用正在以每年25%的幅度递增，占教育总开支的比例从1998年的44%提高到2003年的65%，支持子女参加私立课外辅导的家庭由1999年的66%增长到2003年的85%，呈现继续增长的态势。2003年韩国私立课外辅导费用占国内生产总值的2.9%，是经合组织成员国平均水平的4倍。

一边是韩国各界对课外补习热的批评不断和历届政府对抑制课外补习之风作出的努力，一边是私立课外辅导机构大行其道，问题到底出在哪里呢?

公平教育难做补课诱惑

20世纪六七十年代，韩国初高中升学考试竞争日趋激烈，引起全社会对学校教育的不满情绪。为解决这道难题，韩国政府在1968年开始取消初中入学考试的基础上，从1974年开始推广高中“平准化教育”改革，以消除学校间、区域间教育和设施的差异。进入新世纪，韩国实行33年之久的“平准化教育”给教育的方方面面带来了变化，但唯独没有变化的是韩国家长对私立课外辅导的追捧。

为什么取消了升学考试，实行以公平为准则的学校教育，仍难刹住补习之风?家长给出的理由很多。例如，家长认为，课外辅导能促使孩子预习课本知识，比起整齐划一、单向的公共教育课堂教学，这种“私教育”以更广泛、多元、灵活的角度和方法，解析各种问题，使学生容易理解；课外辅导能激发学生求学、赶超好学生的欲望；比一个班30多人的学校班级辅导，课外辅导班拥有学生少、老师多、可以及时发现和纠正学生的缺陷和错误、强化学生个别指导、因材施教、有效提高学生学习成绩等优势。

“平准化教育”虽然为消除教育的地区、学校和学生个体差异起到了积极的作用，但是也带来了毕业率和学业成绩缺少联系，正规学校缺少压力和动力，进而引发学生学习能力下降，教育竞争力下滑等问题。此外，虽然教育内部缓解了竞争和压力，但是韩国整个社会注重学历、教育背景与就业和收入密切相关的文化和制度却并未作出相应的改变。鉴于这种社会氛围，虽然韩国的高等教育入学率已高达80%，但是学生和家长的目光仍主要集中在最好的几所大学，竞争激烈程度并未缓解。望子成龙的家长不得不寄希望于私立课外辅导机构，为孩子补充课堂上学不到的内容，甚至出现了想进入理想的大学，就必须参加额外辅导的不成文惯例。

韩国学者认为，韩国学生与家长选择私立课外辅导机构，一是因为对公共教育质量的失望；二是因为选择中学的机会和范围狭窄；三是因为可以选择的好大学不多；四是认为私立课外辅导班的投资效益高，即能考上大学和考上前30强大学的概率高。

虽然“平准化教育”在推行教育公平方面发挥了积极的作用，但这些社会现象反映出的教育发展特点、规律和社会需求，用强制的行政手段难以彻底解决。实际上，中小学生放学后的课外补习热是禁不住的，韩国政府寄希望于通过更好的公立教育来满足人们的教育需求。

公立“课外学校”成为替代品

“课外学校”是指公立学校组织开展对学生的课外辅导，收费比社会上的各种辅导和补习少很多，可以说是韩国政府为解决私立课外辅导热采取的主要措施。

1995年，韩国政府将组织放学后的教育活动作为构筑“新教育体制”的改革措施。1999年，此项改革更名为“特长与适应能力培养教育活动”，2004年又改为根据学生兴趣和实际水平实施的匹配型补充学习，以及对低年级学生保育教育的“课外学校”发展模式。据2007年统计，韩国的中小学中有280所示范性“课外学校”，全国98.9%的初中和小学组织实施了课外辅导教育，42.6%的学生接受这种“课外学校”教育，约有1.5万名课外讲师活跃在“课外学校”教育的第一线。

由公立学校组织的“课外学校”的上课时间通常在放学后到下午5点。小学实施的“课外学校”教育课程以艺术、计算机、体育、英语为主，初高中则以英语、数学、语文、社会、科学等主要考试科目为主。

“课外学校”教育的成功之处首先在于它补充、完善和提升了学校教育。其次，通过公立学校的课外辅导，使那些农村和低收入家庭子女有可能接受更加个性化、特色化和人性化的教育，缩小与高收入家庭子女因收入差距带来的教育差距。其次，对私立课外辅导有一定的抑制作用。

但是，“课外学校”教育也存在着不少实际问题和困惑。例如，农村学校很难找到优秀的课外讲师，农村学校学生少，不成规模，难以实施教育培训项目，教育设施比较差。由学校教务处来管理“课外学校”教育，在认识和实际管理中很容易形成“主副关系”，影响“课外学校”教育的意义和实效。“课外学校”教育费用是公共学校教育的软肋，因经费所限，由公立学校组织的课外教育的辅导质量下降，不能满足学生的个性需求，难以与私立辅导机构抗衡。因校长的认识水平所限，教师教学负担重，影响课外学校的质量，难以取得学生和家长的持久信任。

除明显针对私立辅导机构的措施，韩国政府认为，提升公共教育质量才是最根本的解决之道。韩国总统李明博在上任时曾许诺“公共教育双倍，私立教育减半”，意思是通过公共教育的倍增效益，使老百姓目前承担的私立课外辅导教育经费和负担减少一半。为满足韩国国民对优质教育的期待，提供更多的优质高中教育资源，韩国将建立300所高质量的高中，包括100所“自主型”私立高中和有特定办学目标的高中，创建150所分布在全国的寄宿制优质高中和50所特色专门高中；加强初高中阶段的英语教学，使14万亿韩元的课外英语辅导费用减半；改革与完善“平准化教育”，矫正国家公共教育体系；政府教育部门把更多的办学自主权移交学校，为扩大优质学校教育资源提供自由发展空间。

对于课外辅导热问题，韩国政府的举措逐渐由堵变疏。新修订的《初中等教育法》弱化了中央政府对中小学学校教育的直接管辖，诸多对课外辅导的限制措施也将被取消，将更多的办学自主权移交给学校。学校根据设施条件和学生、家长的要求，自由选择适宜的授课方法，选定辅助教材，组织模拟考试，高三学生参加校外辅导不能算作缺课。各地方政府教育部门根据这一变化，正在根据本地区的实际情况，修订相关实施条例。

美国孩子的课外活动何以精彩

美国的教育非常注重孩子体育、艺术等方面的兴趣发展，为他们发展兴趣爱好提供了充分的自由空间。这不仅体现在学校课程的安排中，而且体现在各类课外活动中。

活动多样　收费不高

事实上，从学前班开始孩子就有各类课余活动可以参加。我的孩子在读学前班时，每周二学游泳，每周四学音乐。上游泳课时，有专车将孩子从学校送到游泳馆里，结束后再接回学校。音乐课则是音乐老师到学校上门授课。这一切家长都无需操心，因此非常方便。游泳课和音乐课分别是两个非营利组织安排的，费用也比较低，每次10美元。

进了小学后，课外活动就更多了。就拿孩子所在的小学为例，周一有棋类、陶瓷制作、极限体育、自然艺术和健美，周二有儿童厨艺、外语、篮球、钢琴和绳操等。这些课外活动并不是学校组织的，而是一些非营利组织或志愿者组织的。学校为这些课外活动提供场地，活动的组织者则在放学后到各个教室把学生召集起来一起活动。

除了这些在校园里进行的活动以外，还有许多在校外进行的课外活动。例如我家附近的体育场里每天下午就有很多孩子进行足球和垒球的训练或比赛。另外，还有一个男孩女孩俱乐部，孩子满6岁就可以加入，会员费是每年20美元。俱乐部在每天放学时会派专车到附近学校里接孩子，家长则可以在下班后直接到俱乐部把孩子接回来。在俱乐部里，孩子可以根据兴趣选择参加各种各样的活动，例如各种球类活动、阅读小组、家庭作业辅导、健美操和舞蹈等，甚至还有警察局和消防局合作举办的“荣誉警卫”活动。

除了面向大多数学生的课外活动，还有满足特殊需要的课外活动。例如针对华裔学生和对中文感兴趣的学生开设的中文学校，少儿跆拳道等非常专业的训练班。最近，几名参加过国际数学奥林匹克竞赛的参赛选手和现任美国国家数学奥林匹克竞赛队的领队组织了数学奥林匹克培训班。

社会合力提供支持

美国课外活动能够搞得有声有色，一个非常重要的原因是民间非营利组织、志愿者以及普通居民对课外活动的支持。要搞好孩子的课外活动首先需要人力。我最大的感受之一就是包括家长在内的许多人支持这些课外活动的热情。组织课外活动很可能没有任何报酬，甚至有些还需要自己进行一定的补贴。很多人之所以为孩子组织活动，是因为他们自己就非常喜爱这些活动，用发自内心的热情来培养孩子的兴趣。足球活动组织者中有许多都是拉美裔的老师，而教授垒球或篮球课的极有可能就是现役或前职业运动员。这样，老师不仅水平高，而且很投入，有利于进一步激发孩子的兴趣，形成良性循环。

美国的课外活动往往有经费支持。通常，孩子所交纳的费用不足以支付这些课外活动的基本开支。课外活动的资金缺口需要地方政府和社会各界的努力。有的活动组织者可以从地方政府获得一些拨款，有的可能从某些基金会得到一些赞助。此外，有些课外活动还能够得到企业赞助和个人捐款。众所周知，美国人是非常乐意捐款的。从小学校舍到高中的一个达到专业标准的体育场都可能是靠个人捐款建造、更新的。

除了提供资金外，许多机构都会尽量为孩子的课外活动提供方便，例如学校设施、体育场、博物馆、图书馆等会向学生免费开放。图书馆每天举办故事会，由图书馆工作人员为孩子们讲故事。这些活动不需要预约，家长只要按时陪着孩子前往就可以了。

大学招生重视特长

当然，美国学生课外活动的丰富多彩和大环境也是密切相关的。美国大学招生时除了学业成绩以外，还非常注重学生的特长。美国的孩子从小就有充分的自由发展他们的特长，而且只要他们确实在某一方面有特长，就有可能因此进入他们理想的大学深造。其实在美国，不仅是大学，而且整个社会，包括家长在内，都非常支持孩子的多方面发展，容忍孩子“不务正业”。

在这种环境下，可以想象很多孩子是真心喜欢上学和参加课外活动。从家长角度来看，我觉得这是美国教育成功的地方，当孩子真心地喜欢某样东西，他就更有可能学好。如果以基本读写和算术水平为标准来衡量，美国中小学生的平均水平在发达国家处于中下游。但是，如果从体育、艺术等方面的技能来衡量，或者从待人接物、自我表达、动手能力、开放性思维等角度来看，美国学生显然发展得更好一些。美国的教育体系为每个人都提供了很大的自由发挥空间，由孩子自己来决定未来。尽管美国学生的平均数学水平不高，但是美国学生里的数学尖子也绝不比任何国家培养出来的差，这大概就是美国教育最独特和成功的地方。

二、对我国课后照顾制度创新的启示

我国城市中针对课后儿童的托管教育制度，现实中有多种形式。比如：私人或民间组织兴办的托管班，以低年级小学生为主要对象，功能主要是看护或辅导学生完成课外作业，有的还提供就餐；私人或民间教育机构开办的内容各异的兴趣班，适应对象年龄层次各异，是应学生及家长需要各展各长式的才艺培训；有政府背景的事业单位性质的县级以上行政区域均有设立的青少年宫，同样是放学儿童的好去处，除一些特别的活动外，主要也是各种课外才艺培训；此外，中小学校一般都有各种课外兴趣小组，有辅导老师；也有的学校针对不能按时被家长接走的学生特设“困难班”、“晚托班”，由学校安排值班老师看管，有“晚托班”以看管名义变相补课，因增加学生负担而被政府主管部门禁止。四点钟学校，源自中国式的邻里照顾，1998年由江东区白鹤街道紫鹃社区的居委会干部首创和命名，由社区组织主要承担放学儿童看管教育任务。

最早的四点钟学校，是从熟人社会的社区互惠原则中自发产生的。社区负责人的觉悟和责任心，让他们作出自创条件、自揽责任、无偿照看社区放学儿童的决定。后来，随着“四点钟难题”的凸显，社区居民对放学儿童看护教育的需求也逐渐发生变化，人更多，要求更高。于是在基层党委政府的大力支持下，不少新办的“四点钟学校”，地点不再在社区居委会，而是就近利用学校教室；看护者也不再限于居委会干部，而是聘请退休教师、社区内的“五老”人员及其他志愿者；同时也开始有了适当的低收费。尽管十年来“四点钟学校”的服务方式有这样那样的变化，但“社区组织实施”这一本质特色没有变。到2008年，有关部门在考虑对四点钟学校进行标准管理探索时，其性质和特色被完整表述为：“区文明办统筹协调、街道负责规划落实、区教育局业务指导、社区组织实施、辖区学校积极配合的，对未成年人在学校正常教育时间之外进行的公益性社区教育服务机构。”以四点钟学校为模式，解决全球性的放学儿童看护教育难题，连着悠久的中国式社区熟人情怀，带有浓厚的中国当代政治本土气息，符合社会主义和谐社会建设目标。2006年，中央文明委在全国社区未成年人思想道德建设现场会上，决定在全国推广“四点钟学校”社区服务模式。

世界各国及我国香港、台湾地区，在课后照顾方面的实践经验，对我们正确定位四点钟学校的特色、认识四点钟学校的意义、巩固和完善四点钟学校的机制，并最终探索出一套有中国特色的、充满活力的学童课后照顾新体制都有借鉴作用。

（一）课后看护体制立足本国、本地社会政治、经济、文化基础

为解决全球性的“四点钟难题”，各国各地区都有其与当地政治、经济、社会、文化相适应的制度设计。美国政府对孩童的课后照顾一直十分重视，“21世纪社区学习中心”是近来针对孩童课后照顾的最大的投资方案，其多元化课程以及公民之间成功的合作关系都是各国仿效的目标。日本政府强调“家庭”在儿童教养上的责任，因此在课后照顾上重视与孩童家庭保持联系。英国认为家庭是支援英国社会和经济繁荣的基本，因此强调“以家庭为主”的儿童福利政策，针对家庭需求有多项补助及津贴。德国将孩童照顾定位于家庭私务，其课后照顾政策在于补充家庭不足，代替家庭执行社会教育功能。北欧的课后照顾政策主张国家照顾及普及式的福利，有完善的儿童照顾服务网，并且将“享受福利”和“工作/纳税”关联（只有家长参加工作/纳税的儿童才有资格享受课后照顾福利〕。中国台湾倾向于将孩童照顾视为家庭私事，因此政府推出的“携手计划—课后扶助”定位于为弱势家庭服务的残补式福利，而不是全民的制度式福利。

我国的儿童课后照顾，在农村由传统的家庭与邻里担负，国家支持政策则几乎是空白。在城市，国家事业单位的青少年宫，可以说是体现国家照顾的唯一场所，但事实上青少年宫大量的活动是收费培训，弱势家庭学子很少能参与；社会上的各种经营性的“兴趣班”、“托管班”可为放学儿童提供良好服务，但家庭困难的学子不便享受。由基层党组织统筹协调，街道政府支持、指导，社区负责实施的“四点钟学校”，因此就成为中国特色的儿童课后照顾福利。四点钟学校的最初产生，是中国传统社区邻里互助精神的传承发扬；四点钟学校的培育与推广，是党的执政为民理念的体现；社区负责，基层政府、学校、志愿者协力运作的机制，以及作业辅导、才艺培训、思想道德教育相结合的课程内容同样包含着当代中国社会政治体制的特色。

江东区是浙江省首批社区教育实验区，也是教育部第三批全国社区教育实验区。几年来的实践结果，江东区逐渐摸索出一套符合社区教育要求、适合本区特点的经验，⁽⁴⁾包括“政府统筹、教育主管、部门配合、社会支持、社区自主、群众参与”的社区教育组织运行机制；正规教育、非正规教育、非正式教育三种不同教育样式⁽⁵⁾，把社区教育同解决居民群众实际问题结合起来，做到教育活动与排忧解难同步并进；创建社区教育节、四点钟学校、学习型组织、假日教育培训超市、社区大课堂等社会影响大、群众喜闻乐见的教育载体，为社区居民构筑多层次、多类型、多样化、开放式的社区教育多元平台；在政府的直接统筹下，对区内学校、部门、企业、单位及各种民办培训机构进行有效的整合，最大限度地实现教育资源的共有共享；建立专职社区教育工作者、社区兼职辅导员、社区教育志愿者、社区教育讲师团相结合的社区教育师资队伍等等。其中与四点钟学校关系最密切的是设置社区教育助理的制度创新。

在推进社区教育实验的过程中，江东区领导认识到，社区教育重要性千条万条，社区教育平台、载体构建千头万绪，要有效地落到实处，在现行体制下，必须在以下两方面有创造性突破。一是必须能通联教育主管部门、街道、社区的专职人员。社区教育工作往往牵涉多层级、多部门，需要建立综合协调机构，如区、街两级的社区教育委员会，但这只是决策性机构，具体工作还得有人专心去做。这个专职社区教育工作者，既要有教育方面经验和能力，又要有足够的时间有精力；其职能集社区教育工作上情下达、下情上达于一体。二是充实街道抓社区教育的力量。街道是区政府的派出机构，直接承担指导社区工作的职责，所以，街道是推进社区教育实验的关键。现行体制下，街道从事社区教育工作普遍存在无专门职能部门、无专职管理人员、无具体工作规划的“三无”现状。只有实现街道社区教育从虚到实的转变，才能有效开展社区教育工作。

2002年初，江东区委作出在教育系统中选调优秀教师到各街道任专职社区教育助理的决策。这一决策不仅在宁波市而且在全国也具有独创性。几年来，江东区委宣传部、区社区教育委员会办公室、区教育局十分重视对教育助理的培训、管理与指导。通过各类培训、外出考察学习、社区教育课题研究、历届社区教育节主题活动展示、年度“五个一目标考核”⁽⁶⁾等途径，社区教育助理的专业水平逐年提升。社区教育内涵包括终身教育、全员教育，自然也包括对课外未成年人的教育。因此，指导社区四点钟学校工作是社区教育助理的重要职责。四点钟学校与基层党委、政府的关系，在很大程度上体现在与教育助理的关系之中。具体来说，有以下几点：

1.四点钟学校开办宗旨、方案以及区域发展计划，需结合区社区教育指导委员会和区教育局的宏观意图、社区家长及未成年人的实际需求、社区居委会干部及辖区小学的基础条件及能力等几方面情况确定。教育助理在其中充当上情下达、下情上达、整理设想、提出建议、参与议定等重要角色。

2.在四点钟学校运行过程中，需要及时交流经验、协调教育资源、定期进行师资培训，这些都有赖于以街道层级进行的组织、指导。教育助理是具体工作的实际操作者。

3.四点钟学校办学方式的完善、日常教学活动内容的安排，需及时总结先进、引导推广，教育助理是有区教育局与街道双重身份背景的专职社区教育工作者，他们的权威性与专业性，有助于工作目标的实现。

4.社区居委会是四点钟学校的组织实施单位，相对于社会私人性质的托管班，其长处是有更强的社会动员能力，有利于公益性本质的落实。但社区居委会干部的精力和社区组织的社会组织动员能力是有限的，并不能完全满足四点钟学校良性运作的需要。社区教育助理除指导正常教育活动外，还有为社区四点钟学校排忧解难的职责。

5.社会工作专业化是当前我国社区建设的重要方向，社区教育助理大多“出身”于教育部门，是开展社区教育的专职工作者。社区教育助理体制是社会工作专业化独特而有益的尝试。

6.社区管理是城市基层政府的重要工作内容，社区工作经验应该成为基层干部的必备经历。江东社区教育助理体制在基层干部选拔制度方面，有实践创新价值。

（二）课外照顾质量的提升，内容完善和服务专业是关键

在课外照顾服务内容上，美国除课业辅导外，阅读、艺术与科技的课程安排都相当完整；日本重视孩童自主性、创造性的养成，因此会借助许多游戏来启发孩童的思考，并培养团队活动的精神；德国强调“向内”与“向外”两方面，向内主张以孩童的生活经验为课程，向外重视孩童与外界的联系；北欧的课后照顾课程则以统整主题教法为主，使孩童能建构完整概念。这些都对我国的学生课外活动有借鉴作用。

在升学竞争、社会竞争的压力下，我国的中小学生如同韩国中小学生一样，大量时间被课业和目的明确的才艺培训所占据，就连专门为学生课外活动服务的各地青少年宫，也变成单纯的才艺训练场，有益身心的休闲、娱乐活动、思想道德教育活动为数极少。四点钟学校，坚持“让学生开心”的宗旨，区别于学校课堂教学、社会机构的才艺培训和托管班的简单看管，体现了课后照顾的高品质。然而，与发达国家相比，由于经费不足，专业人员不足，四点钟学校教师队伍普遍不能适应高品质照顾内容的要求。提高课外照顾教师的专业水平，培养一批专门人才，继而提升看护教育活动成效，是我国课外照顾进步发展的当务之急。

（三）现阶段，我国的社区居委会是最合适的课外照顾服务提供者

按照四点钟学校目前的主流运作机制，“江东区精神文明建设指导委员会领导、区文明办统筹协调、区教育局业务指导、街道负责规划落实、辖区学校积极配合、社区管理和实施”，在多个相关主体中，社区居委会的作用是最主要的。而且，相关政策还规定社区负责人兼任四点钟学校校长；四点钟学校的性质是“公益性社区教育服务机构”。实际运行过程中，不少人对以下几个问题抱有不同程度的疑虑：社区居委会干部是否有意愿、有能力承担这个任务？学校是否是更合适的实施主体？能否委托其他私人或更专业的民间组织来完成此项服务？

在学童课后照顾实施主体方面，各国家和地区之间也不尽相同。美国由社区组织实施，联邦教育部负责与“21世纪社区学习中心”计划官员密切合作，使经费能被最佳运用，是相当典型的公共部门与民间机构的合作；在日本，地方政府将课后照顾工作以补助金的方式委托给民间企业，民间企业提供设备或资源给学校，由学校作为学生课后照顾服务实施主体；英国因常以津贴作为补助，因此较依赖民间机构，但因数量多、竞争大，也能维持相当高的水准；德国实施课后教育的机构是与学校关系密切的“日托园”；民间照顾在北欧的机构式照顾中扮演重要角色，但这跟北欧模式并不冲突，因为服务经费主要来自于税金；我国台湾的教育行政部门为落实“携手计划—课后扶助”方案，要求学校积极申请此计划的补助，为校内弱势低成就学生提供补课服务，学校补课班与民间课后照顾机构是互相竞争的状态。

十年前之所以能在社区中自发成立四点钟学校，完全是社区干部服务居民的角色意识与想居民所想、急居民所急的责任心使然。今天的城市社区居委会因社区规模的扩大、社区行政事务的增加越来越像行政机关。究竟是“政府的脚”还是“居民的头”？社区干部内心的角色冲突越来越普遍。正是由于角色定位的模糊，社区干部为本社区学生开展课后照顾，这本该是属于社区职责范围的事，在一些社区干部那里自觉性减弱，工作起来显得力不从心。在调研过程中，我们也听到不少积极的说法。有社区干部说：“现在社区不少工作是对上填表、写报告，只有四点钟学校是真正为社区居民解忧，让我们与社区居民更贴心，所以做起来感觉特别充实。”真正让社区干部普遍感到力不从心的，是担心自己从事儿童课外教育的专业知识和能力不够。的确，面对四点钟学校数十甚至数百个学生，要让没有专门从事过教育工作的人组织并实施教育活动，对现在不少社区干部的知识能力是一个挑战。这也从另一个方面提醒我们，社区干部提升素质、完成转型、成为专业社会工作者的必要性和紧迫性。

由学校来承担课后照顾任务的确有便利、合理之处。在我国，一直以来，学校也自觉或不自觉地担负着这个义务。随着应试教育风气的兴盛，中小学便有了放学后各式各样、没完没了的补课，以至于演变为违规收费，全社会疾呼为学生减负，最终使学生放学后继续留校不禁自止。只要学校升学压力不减，就不能保证由学校实施课后照顾的初衷不会被再次扭曲。调研过程中，有老师坦言：“我们也有家、有孩子，放学后也想早点回去照应。”“现在教学工作紧张，一天下来，好不容易到放学时间了，真不愿再管着学生玩，除非为了升学率补课。”学校是正规学历教育单位，课后照顾除便利处外，也有不便处，更不是其当然的职责。像台湾那样，对成绩差的学生进行帮助补课，应予提倡，但非法定教学时间不该让老师无偿付出，义务教育阶段也不应另外收费，台湾的办法是由政府专项支持。如果真要实行由学校承担学生课后照顾任务，彻底的途径是修改包括《义务教育课程设置实验方案》在内的义务教育相关法律法规，这样做的必要性尚有待论证。

社会公益事务，由政府制订方案、提出要求、提供经费，再委托专业的社会组织来实施，政府与社会组织结成互惠合作关系，这在理论上是完全正确的，实践中也是非常必要的。近年来，这样的管理运作方式也已为我国政府普遍接受。社区组织，也是典型的非政府、非营利组织。因此，能否委托其他私人或更专业的民间组织来为放学儿童实施服务？问题的实质是委托什么样的社会组织更合适。社会上各式各样的“兴趣班”、“培训班”、“托管班”，是城市中企业或社会组织为放学儿童提供服务的普遍方式。政府之所以要特别支持和培育四点钟学校这一课后服务形式，是因为有一些特别的要求社会上的各种“班”尚没有或不能满足。如：对放学儿童进行合乎社会主义核心价值观的思想道德建设、为社会弱势家庭的学子提供普惠性的福利、注重社会公益目的的纯粹性等。政府该选择什么样的社会组织受托承担公益事务，需要在此时、此地、此事下作权衡和比较。现阶段，地方政府所能提供的经费（四点钟学校的服务经费的政府资助，除一定数额的考核奖励金外，未有单独列支计划〕，尚不足以平衡社区组织之外的其他个人与社会组织的营利动机；“兴趣班”、“托管班”的经营者，可以算是现阶段当地所能找到的学生课后照顾的专业社会组织，但他们显然不能满足上述政府对四点钟学校的特殊要求。社区组织虽然在课后服务方面不够专业，社区干部一般也不具有教育管理与实施的专业知识技能，但凭借其独特地位，便于整合志愿者等社会力量，包括其他教育服务资源，弥补自身的不足。综合起来看，社区组织的确是此时、此地、此事下最合适的公益性教育服务提供者。值得一提的是，社区组织不是政府机构，所以不能要求社区组织像政府机关一样去从事四点钟学校工作，社区是社会组织，社会组织从事社会公益服务，有权从政府那里得到相应的经费。现在的情况是免费使用场地，包括聘请老师在内的其他费用从学生处另收，这样做有其合理性，但从长远来说，政府加大对课后照顾场所的经费补贴，提高课后照顾服务人员的待遇，是不容推脱的义务。

未成年人的健康成长，关系到国家的未来。随着人们对儿童教育意义认识的深化，全社会都将更加真切地认识到“校外课后”与“校内课堂”是同等重要的。相信不久的将来，宁波江东区首创、由社区组织负责实施、以公益性课后照顾形式为特征的“四点钟学校”，会得到更广泛的推崇，成为中国特色课后照顾体系的重要组成部分。

【注释】

(1)王顺民（台湾）《关于小学课后安亲照顾新制的省思》，《社会（评）》095-084号。

(2)曾昱萤（台湾）《各国课后照顾政策及其对台湾“携手计划—课后扶助”政策之启示》，《网路社会学通讯》，2009年，总第76期。

(3)曾昱萤（台湾）《各国课后照顾政策及其对台湾“携手计划—课后扶助”政策之启示》，《网路社会学通讯》，2009年，总第76期。

(4)参见：江东区教育局戴嘉敏、吴长平、卢伟芝，《你需他点我服务——江东构建服务型社区教育体系的实践与探索》，宁波江东区社区教育委员会办公室、宁波市江东区教育局编，《社教撷英——江东区社区教育论文集》，2009年。

(5)正规教育包括学历教育、继续教育（职业技能培训、专业技术培训、教师继续教育等），非正规教育包括休闲娱乐培训、早期教育、青少年校外教育、下岗再就业培训、新市民培训等，非正式教育包括各种文体活动、科普活动，以及举办研讨会、读书会、亲子活动、参观访问、竞赛等。

(6)江东区教育助理“五个一”年度工作目标考核，从2007年开始，由区社区教育委员会办公室、区教育局组织实施，要求每个教育助理必须在年度内完成以下五项任务：1.培育一个精品社区教育点，2.建立一个学习型团队组织，3.开发一门教育培训课程，4.开展一次有意义的社区教育活动，5.撰写一篇调研报告或论文。