从上海未成年人犯罪状况看政府在预防和控制犯罪中的职能

2　从上海未成年人犯罪状况看政府在预防和控制犯罪中的职能^[14]——以上海法院近10年判处的未成年人刑事案件为例证

本课题以上海法院未成年人刑事案件为例证，反映近期上海市未成年人犯罪的真实状况；以上海1998～2007年10年间未成年人犯罪的基本数据为视点，勾勒上海未成年人犯罪的整体变化和趋势；以上海2006年和2007年两年未成年人犯罪的情况为依据，有重点地反映当前上海未成年人犯罪的原因和特征，从而从法院的视角对政府当前或近期在预防和控制未成年人犯罪中应采取的主要对策提出建议。

一、近10年上海未成年人犯罪基本情况

（一）上海未成年罪犯人数大幅上升，其中2004年开始增长明显

自1998～2003年，上海每年判决生效的未成年罪犯的人数基本上维持在800～1 150人，波动不大；2004年开始增长明显，由2003年的1 035人上升到2004年的1 550人，上升幅度达49.76%；以后逐年上升，2005年递增34.45%，2006年递增17.51%，2007年递增9.51%，未成年罪犯人数已达2 682人（见图1）。1998～2007年未成年罪犯人数增长230.7%^[15]。

图1　1998～2007年上海市未成年人犯罪趋势

我们可以将上海市的数据与同期北京市、浙江省、广东省（以下简称四省市）未成年人犯罪数据进行对照^[16]（见图2）。10年间，四省市未成年人犯罪均有不同程度的增长。其中，北京市由1998年1 197人增长到2007年1 416人，增长18.29%；浙江省由1998年2 758人增长到2007年7 748人，增长180.92%；广东省由1998年2 415人增长到2007年9 941人，增长311.64%；上海市1998～2007年的增长幅度为230.7%。四省市中广东省未成年犯罪人数增长幅度最大，北京市增长幅度最小；浙江省、广东省也与上海市相同，分别自2003年或2004年开始未成年罪犯人数增长明显。

图2　四省市未成年人犯罪趋势对比

我们将近10年上海法院判处的未成年罪犯数与上海公安机关抓获的未成年犯罪嫌疑人数^[17]作一对比（见图3），发现两者的变化趋势不一致，犯罪嫌疑人数呈波浪形上升，近10年增长39.16%；未成年罪犯数如前所述，2004年开始大幅上升，近10年增长230.7%。这是否可以说明上海公安机关执法水平在不断提高，维护未成年人权益意识在不断增强。

图3　1998～2007年上海未成年罪犯数与未成年人犯罪嫌疑人数对比

（二）上海未成年罪犯人数占全部刑事罪犯比例自2004年开始逐年上升，2007年略有下降

10年间，上海未成年罪犯占当年全部刑事罪犯的比例呈现出与上海未成年罪犯人数相同的变化趋势，1998～2003年维持在6%～7%之间，2004年上升为7.9%，2006年持续上升11.1%，2007年有所下降，占9%（见图4），说明2004年以来上海未成年罪犯增长率已大大超过全部刑事罪犯的增长率，未成年人犯罪问题十分突出。

图4　1998～2007年上海未成年罪犯占全部刑事罪犯的比例

对比同期北京市、浙江省、广东省未成年罪犯占当年全部刑事罪犯的比例（见图5），我们发现，上海市与广东省情况较为相似，总体呈上升趋势，浙江省呈波浪状，总体变化不大，北京市则总体呈下降趋势。

图5　1998～2007年四省市判决生效未成年罪犯占全部刑事罪犯的比例对照

（三）上海籍未成年罪犯人数近10年波动不大，与未成年人犯罪上升趋势出现背离

上海户籍未成年罪犯人数近10年每年在500～1 000人上下波动，2007年罪犯人数下降12.49%，与2002年相差不大（见图6）。上海户籍未成年人犯罪趋势与上海未成年罪犯人数总体上升的趋势出现了背离。

图6　1998～2007本市户籍未成年人犯罪人数变化

（四）非上海籍未成年罪犯人数自2004年开始急剧上升，并成为上海未成年人犯罪的主体

上海法院1998～2003年判处非上海籍未成年罪犯人数变化不大，维持在200～500人，2004年开始急剧上升，由2003年的456人上升到2004年的771人，上升幅度达69.08%；以后逐年持续上升，2005年递增52.92%，2006年递增26.72%，2007年递增22.69%，达1 833人（见图7）。

图7　1998～2007年非上海籍未成年罪犯数

2004年外来未成年罪犯人数首次超过上海未成年罪犯总数的50%，2007年上海法院判处非上海籍未成年罪犯占未成年罪犯总数的68.34%，成为上海市未成年人犯罪的主体（见图8）。

图8　1998～2007年非上海籍未成年罪犯占全市未成年罪犯比例变化

二、当前上海未成年人犯罪特征分析

（一）未成年人犯罪类型

从图9可以看出，上海市未成年人犯罪类型呈现以下特点：①盗窃、抢劫等“传统犯罪”类型居高不下。上海未成年人犯罪主要集中在盗窃、抢劫、寻衅滋事、故意伤害、聚众斗殴等五类罪名上，这几类罪犯人数占全部未成年罪犯人数的90.65%。②犯罪类型呈多元化。虽然犯罪类型相对集中，但几乎每年都有新类型犯罪出现。如2004年，新增加的犯罪类型包括破坏公用电信设施、容留他人吸毒、伪造居民身份证罪等；2005年出现非法持有、私藏枪支、弹药罪；2006年出现合同诈骗罪；2007年出现打击报复证人罪，生产、销售伪劣产品罪。③“成人化犯罪”案件增加。以2007年为例，涉毒类案件由2006年的22人增加到2007年的61人，诈骗类案件由2006年的3人增加到2007年的27人，呈明显上升趋势。④“暴力型犯罪”严重。抢劫、故意伤害、聚众斗殴、绑架、故意杀人等严重暴力型案件2006年为1 286件，2007年达1 390件，同比增长8.09%。

图9　2006～2007年上海未成年人主要犯罪类型

（二）未成年罪犯个体情况

1.文化程度

在上海法院2006～2007年生效判决的5 131名未成年罪犯中，文盲35名，占0.68%；小学文化程度的1 019人，占19.86%；初中文化程度的3 527人，占68.74%；高中文化程度197人，占3.84%；中专353人，占6.88%（见图10）。文盲、小学、初中三项处于义务教育阶段的未成年罪犯占被调查的未成年罪犯的近90%，其中约20%的未成年罪犯未接受完成义务教育，值得引起重视。

图10　2006～2007年上海未成年罪犯文化结构

2.年龄结构

未成年罪犯中“大龄少年”占很高比例，在2001～2007年判处的未成年罪犯中，16周岁以上不满18周岁的占未成年罪犯总数的90.2%；14周岁以上不满16周岁的“低龄”未成年罪犯占总数的9.8%。从图11可以看出，近年来上海法院判处的已满14周岁不满16周岁的“低龄”未成年罪犯人数逐年增多，占同期未成年罪犯总数的比例基本保持稳定，围绕10%上下波动：2001年为9.86%、2002年为10.23%、2003年为11.88%、2004年为10.26%、2005年为8.63%、2006年为10.53%、2007年为8.72%（见图12）。

图11　2001～2007年上海未成年罪犯年龄结构

图12　2000～2007年上海14周岁以上不满16周岁未成年罪犯占同期未成年罪犯的比例

3.身份情况

2006～2007年5 131名未成年罪犯的身份情况中（见图13），其中：农民、无业占的比例最大，依次为50.78%、31.65%，两项合计占未成年罪犯总数的82.43%，学生的比例占12.6%。

表1　2006～2007年上海未成年罪犯身份情况

4.性别情况

2006～2007年5 131名未成年罪犯中，男性4 953名，占96.53%；女性178名，占总数的3.47%。在同期的刑事罪犯中，男性和女性的比例分别为96.20%和3.80%。这说明未成年罪犯的男女比例与一般的刑事犯罪男女比例大致相同。

（三）未成年罪犯家庭情况

1.父母就业情况

经对2006～2007年有家庭情况记载的3 680名未成年罪犯的调查，双职工家庭527人，占14.32%；单职工家庭127人，占3.45%；农民家庭2 831人，占76.93%；父母均无业家庭195人，占5.30%（见图13）。

图13　2006～2007年上海未成年罪犯父母就业情况

2.父母职业情况^[18]

在上述父母为双职工或者单职工的654名未成年罪犯中，父亲为公务员的5人，占0.76%；父亲为工人的583名，占89%；父亲为事业单位的11人，占1.68%；父亲为企业管理人员的104人，占15.9%；父亲为个体户的63人，占9.6%。母亲为公务员的2人，占0.3%；母亲为工人的555名，占84%；母亲为事业单位的6人，占1.2%；母亲为企业管理人员的48人，占9.6%；母亲为个体户的32人，占4.9%。

3.家庭形态情况

在2006～2007年能统计家庭形态的4 806名未成年罪犯中，父母亲双全、父母亲离异、父母一方病故的人数与比例见表2。我们可以看出，在犯罪的未成年人中，双亲家庭的比例超过88%，单亲家庭不超过12%。

表2　未成年罪犯家庭形态情况

（四）未成年罪犯的作案形式

统计显示，团伙型犯罪是未成年人犯罪的一个显著特点。上海法院判处的参与共同犯罪的未成年罪犯占总数的比例，2006年为74.03%，2007年为78.08%。据上海市第一中级人民法院统计，该院2007年受理的11件未成年人一审严重刑事犯罪案件中，属于共同犯罪的案件9件，占81.8%，其中3人以上共同犯罪案件为6件。这些涉案未成年人并无固定的犯罪组织，但以地缘关系、工作关系及亲属关系为纽带常有联系，作案时能够在短时间内纠集，呈现松散型团伙犯罪特征^[19]。

（五）未成年人犯罪的动机

上海法院未成年人刑事犯罪信息数据资料库对未成年人犯罪动机统计分9项（可以多选）：图财、挥霍、生活所迫、报复、追求刺激、一时激愤、江湖义气、逞强好胜和其他。经对全市法院2006～2007年审结判处的5 630名未成年被告人调查分析，9选项人数如下（见图14）。从中我们看出，未成年人犯罪的动机主要表现为“图财”，占70.4%；“挥霍”、“江湖义气”、“逞强好胜”、“追求刺激”四项均超过5%，分别占17.26%、9.59%、8.06%、7.85%。结合前述未成年罪犯父母就业、职业情况，反映了未成年人犯罪的主要动因是缺乏经济来源，同时，由于身心发展尚不成熟、易冲动、讲义气，往往就通过侵犯财产的形式来获取自己所需的钱物。

图14　2006～2007年上海未成年人犯罪动机统计

（六）未成年罪犯前科或劣迹情况

全市法院2006～2007年审结判处的5 630名未成年被告人中，累犯91人，占1.62%；曾经受过刑事处罚，但尚不构成累犯241人，占4.28%；曾被劳动教养63人，占1.12%；曾经受过治安处罚的75人，占1.33%（见图15），以上四项累计共470人，共占8.33%。另外，我们看到来自上海市政法委的一组数据，2007年，全市共接受社区服刑人员9 633名，矫正期内重新犯罪的50人，重新犯罪率为0.52%，而18周岁以下未成年对象的重犯率明显较高，是平均重犯率的近4倍^[20]。这说明对未成年人的社区矫正工作有待加强。

图15　2006～2007年上海未成年罪犯前科或劣迹情况

（七）未成年人犯罪在上海各区、县的分布情况

2006～2007年，上海基层法院生效判决未成年罪犯4 187人，在各区、县的分布情况见图16。我们可以看出，浦东、闵行等城郊结合部流动人口多的地区未成年人犯罪最多。

图16　2006～2007年上海未成年人犯罪区域分布

（八）非上海籍未成年人犯罪主要特征

据上海市少管所的调查统计（见图17）^[21]，在2001～2007年上海市少管所收押的未成年罪犯中，超过86%的非上海籍未成年罪犯文化程度集中在初中、小学和文盲，其中：初中占51.97%、小学占33.13%，文盲占1.42%；小学和文盲所占比例明显高于前述上海未成年罪犯文化程度平均值。而90%以上的上海籍未成年罪犯文化程度集中在初中和高中，初中占62.68%、高中占31.19%，上海籍未成年罪犯文化程度明显高于非上海籍未成年罪犯。但换一个角度来看，未成年人文化程度的提高并非意味着法律意识的必然提高，上海对未成年人的法制教育任重而道远。同时，值得一提的是，上海籍未成年罪犯中未完成九年义务制教育的达38.73%，其中：文盲占0.7%，小学文化程度占2.82%。这组数据说明上海义务教育的普及仍存在死角。

图17　非上海籍与上海籍未成年罪犯文化程度对比

1.非上海籍未成年罪犯整体文化程度更低

2.非上海籍未成年人犯罪类型与上海籍未成年人存在一定差异

根据上海市少管所的统计（见图18）^[22]，在上海籍未成年人犯罪类型中，占比重大的依次排列为：抢劫、寻衅滋事、盗窃，涉毒和诈骗类犯罪也占相当比例；而非上海籍未成年人犯罪类型中，排在第一位的是盗窃，其次为抢劫、寻衅滋事，涉毒和诈骗类犯罪比较少。由此可以看出，一是上海籍和非上海籍未成年人犯罪排在前三位的犯罪类型相同，但排序有别，说明上海籍未成年人犯罪的暴力性特征较明显，而非上海籍未成年人犯罪财产性特征更明显；二是上海籍未成年人犯罪中涉毒和诈骗类占相当比例，似可说明上海籍未成年人犯罪“成人化”迹象比非上海籍未成年人更明显。

图18　2001～2007年非上海籍和上海籍未成年人犯罪类型对比

3.非上海籍未成年罪犯具有明显的地域性

经抽样调查，2006～2007年全市法院判处的3 184名非上海籍未成年罪犯的来源地分布见图19。非上海籍未成年罪犯最大来源地为安徽，达1 067人，占调查总数的33.5%；其次为江苏、河南、四川，人数均超过300人，比例分别超过10%；北京、天津、西藏等地来沪未成年人的犯罪率为零。未成年罪犯人数与地域密切相关，据统计，上海市的流动人口有70%以上来自华东地区^[23]。安徽、江苏与上海相邻，交通便捷，来沪的未成年人较多。而四川、河南等省份属人口大省，当地经济发展较为缓慢，劳动力就业压力大，进入上海寻找工作的流动人口增加，因此上述省份未成年罪犯人数较多。

图19　2006～2007年上海部分外来未成年人来源地分布

三、当前上海未成年人犯罪原因

（一）从总体上看，流动人口的大量涌入与上海未成年人犯罪的增长态势具有密切相关性

据上海市统计局抽样调查统计，2007年本市外来人口的数量达到660.3万；2007年本市常住来沪未成年人为60.4万^[24]。未成年人犯罪上升状况与外来人口增加具有密切的关联性，我们从外来人口在上海的分布状况也能看出端倪。未成年人犯罪活跃的地方往往就是外来人口大量聚集之地，如犯罪的江苏籍未成年人近1/3聚居在宝山、杨浦、黄浦和浦东新区，主要从事建筑和装潢业；犯罪的新疆籍未成年人1/5聚居在黄浦区浙江路一带，主要靠贩毒谋生^[25]。但总的来说，未成年人来沪后，基于投靠亲友、寻找工作、生活成本等原因，往往较多地集中于城乡结合部，不良未成年人亦将治安控制薄弱的城乡结合部作为主要居住地、作案地及犯罪后销赃、逃匿地。如浦东、闵行、奉贤、闸北、宝山等区是流动人员的主要聚居地，因此也是犯罪的高发区。

（二）从社会管理来看，人、财、物大流动给犯罪的防范带来难题

1.社会基础管理能力发展滞后

在人、财、物大流动的动态性社会中，社会基础管理工作发展滞后。一方面是流动人员底数不清，而普遍以常住人口或者上海籍人口为基准配备的行政管理资源难以应对日益繁重的管理服务任务。另一方面，是居委会等基层组织对社区的管理能力呈弱化趋势，外来人员难以完全纳入流入地社区和单位工会组织，传统的以街道、居委会、村委会等组织为主的对社区问题少年跟踪帮教制度和预防控制犯罪体系难以应对大量涌入的外来人员。2003年，公安机关、民政部门取消了收容遣送制度，这与2004年开始非上海籍未成年人犯罪急剧上升有着不容忽视的联系。总而言之，社区管理和服务工作面对大量流动人口显得力不从心。

2.社会公共文化建设不足

公共文化设施明显不能满足人口的增长，低消费、高情趣的娱乐设施匮乏，适合青少年的活动场所更加有限。尤其在城市的近郊，电子游戏厅、录像厅、网吧，如磁石般地吸引着自律能力不强的青少年，而一些个体业主受金钱欲的驱使，不能遵守这些场所禁止对未成年人开放的规定，终使不少未成年人在网络中迷失了方向。不可否认，网络文化中充斥的暴力、淫秽等不健康的内容吸引、刺激着分辨能力与自制能力不强的未成年人，并将模仿的各式犯罪手段运用到了盗窃、抢劫犯罪中。

3.对问题少年缺乏有效的管理机构

一些被学校、家庭排斥、抛弃的未成年人混迹于社会，他们自身并不掌握谋生技能，三五成群地纠合在一起，惹是生非。尤其是流动未成年人，由于原来的收容遣送站取消，而接受救助中心救助需出于自愿，无法将他们与不良环境隔离；而城市的工读学校只招收本市户籍的学生；社区青少年服务不能普遍覆盖，使那些有违法犯罪倾向的流动未成年人成为学校不愿管、社区无法管的城市边缘群体。

（三）从学校教育来看，非上海籍未成年人享受教育资源存在不平等性

从前文分析可以看出，非上海籍未成年罪犯大部分学历为初中文化以下，很多人未完成义务制教育。本文对学校教育不作评价，主要讨论目前学校教育中凸显的主要矛盾，即享受教育资源的不平等问题。由于我国各地财政相对独立，义务教育经费并未随学生的流动而流动，城市教育资源主要服务于本市户籍的学生，优质教育包括公立学校教育尚不能满足所有非上海籍未成年人的需求。据2007年上海市教育事业统计，截至2007年9月，上海市接受义务教育的外来流动人口子女约为38万人。其中，在全日制公办中小学就读的占57%，而在全市258所农民工子弟学校就读的占43%^[26]。非上海户籍的未成年人和上海户籍的未成年人在同一城市难以享受完全同等的教育资源。民办学校、农民工子弟学校办学质量难以保证，更有部分学校没有合法手续，时刻面临被取缔或关闭的危险。根据上海市教委颁布的《关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见》，到2010年，现有的258所农民工子弟学校中，安全、卫生、师资均达标的可申办转为民办农民工子弟学校，仍未达标的学校须申请停办；义务教育阶段公办中小学接受外来流动人口子女的比例将达70%，初中阶段适龄农民工同住子女全部进入全日制公办学校就读^[27]。同时，自财政部、国家发改委发出通知，从2009年1月1日起，全国将统一取消和停止征收“义务教育借读费”后，更在沪上引发热议，面对大量涌入的农民工子女，本市义务教育资源能否“吃得消”，更让不少家长担心非上海籍学生进好学校可能更难^[28]。另外，非上海籍未成年人在上海极容易产生的认同危机，可能受到的各类歧视，使他们的学习积极性减弱，并最终可能导致放弃学业，误入歧途。

当然，一般来说，预防未成年人犯罪有三道“防线”，即家庭、学校与社会。而家庭是这三道“防线”的第一道，如果家庭对孩子疏于教育与关爱，甚至于放弃，那么，学校与社会对他们的教育和管理就会显得苍白无力。但是，基于本课题主要针对政府在预防未成年人犯罪中的职能提出建议，故对家庭教育及未成年人自身形成的犯罪原因不作进一步分析。

四、近期上海市未成年人犯罪的预防和控制策略

（一）上海未成年人犯罪趋势预测及预防和控制犯罪体系的定位

1.非上海籍未成年人犯罪将主导上海未成年人犯罪走势

从图20中，我们可以清晰地看出，上海未成年人犯罪整体趋势与非上海籍未成年人犯罪趋势大体一致，都从2004年开始不断上升；而上海籍未成年人犯罪，10年间基本持平，2007年还有所下降，说明本市对上海籍未成年人犯罪控制工作较有成效。由此可以认为，非上海籍未成年人犯罪的急剧上升导致上海自2004年以来未成年人犯罪的持续增长，非上海籍未成年人犯罪在一定时期内将成为影响上海未成年人犯罪状况的主要因素，也将对上海制定和建立预防未成年人犯罪的对策与工作体系产生重大影响。采取有力措施预防和减少非上海籍未成年人犯罪，遏制其不良增长势头是预防和控制上海未成年人犯罪的根本之举。

图20　1998～2007年上海市、非上海籍、上海籍未成年人犯罪趋势

2.非上海籍未成年人犯罪持续增长的势头短期内难以改变

我们认为有以下两个主要原因：一是人口导入因素。非上海籍未成年人犯罪人数上升与流动人口数量增长关系密切。2000年上海流动人口绝对量已经居全国第二位，2007年达660.3万，随着上海社会经济的不断发展，流动人口数量短期内不可能大幅度下降。二是政策及管理的因素亦会影响案件数量，使未成年人犯罪在一定时期出现波动。如随着金融危机的出现，流动人口的就业可能更为困难，“生活所迫”型财产犯罪可能有所上升。收容遣送制度取消后，新的社会基础管理工作体系尚处于探索、磨合期，政府近期内如不加大、加快投入，非上海籍未成年人在沪犯罪持续增长的势头短期内难以控制。

3.上海预防和控制未成年人犯罪工作体系的定位

我们认为，根据当前上海未成年人犯罪趋势，作为流动人口集中输入地的上海预防未成年人犯罪的对策与工作体系应进行一定调整，从以预防和遏制上海籍未成年人犯罪为主，转变为同时采取有力措施预防和控制非上海籍未成年人犯罪。我们看到，上海近年来不断加大包括教育在内的各项经费投入，市妇女儿童工作委员会制定和推动实施《上海儿童发展“十一五”规划》，使上海儿童总体发展状况良好，呈现与上海经济社会同步发展的良好态势^[29]。如上海各级政府自20世纪80年代建立“青少年保护委员会”及专门办事机构“青保办”，积极检查、督促、协调未成年人保护法律的实施工作，推动农民工子女在上海接受义务教育的管理工作；13所工读学校以招收心理行为偏差、家庭难以管教、有违法和轻微犯罪行为三类未成年人为主，采取了工读教育、托管教育、职业教育一体化；上海通过政府购买服务的方式建立了专业化、职业化社工队伍，维护青少年权益，加强青少年教育管理，落实社区青少年各项服务，跟踪“问题青少年”进行矫治，从总体情况来看，投入巨大，收效明显，从而基本遏制了上海户籍未成年人犯罪的上升势头，这也可以从图21中上海户籍未成年人犯罪的平缓波动状态得到证明。因此，在面临非上海籍未成年人犯罪现象突出的情况下，上海应当与时俱进，切实转变观念，把流动人口作为上海市民的一部分，做到服务与管理并举，建立制度、扩大队伍，将上海预防和控制未成年人违法犯罪工作体系的重点，从以上海籍未成年人为主转变为上海籍和非上海籍未成年人并重，建立全覆盖、全方位预防和控制未成年人犯罪体系。

这里特别要提出的是，同样是社会经济快速发展的大城市，北京市未成年人犯罪控制状况明显好于包括上海市在内的沿海省市，如前所述，北京市、上海市、浙江省、广东省四地近10年未成年人犯罪上升幅度分别为18.29%、230.7%、180.92%、311.64%，占全部刑事罪犯的比例2007年分别为6.5%、9%、8.9%、10.2%，可以说是差异巨大。本课题囿于调研范围，无法对其中的原因进行考证，但北京市预防和控制未成年人犯罪的做法值得上海进一步探究和借鉴。

（二）国外有关预防和控制未成年人犯罪经验介绍

1.在组织领导方面，部分国家设有专门的预防犯罪机构

（1）美国政府预防青少年犯罪的中央架构^[30]。美国在司法部内设立青少年司法和犯罪预防办公室。美国《青少年司法与犯罪预防法案》对这个机构的设立、编制、经费、运行、项目规划、监督做了细致的规定。办公室由一名由总统任命、具备青少年司法项目经验的人任主管官员（简称行政官）。行政官的职责包括制定规章；对每年联邦拨付的经费进行规划和管理，包括受理联邦部门和各州的项目申请等。在行政官要求下，任何联邦机构的主管官员有权在可召回的前提下，向行政官选派其职员，以协助行政官履行其职责。行政官向司法部长报告工作。在青少年司法和犯罪预防办公室内设立国家青少年司法和犯罪预防研究会，具有信息、研究、示范、评估、技术援助和培训功能。另外，在联邦政府的行政部门设立青少年司法和犯罪预防协调委员会，作为一个独立的组织，由司法部长、健康及公共服务部部长、劳动部长、教育部长、住房和城市发展部长、青少年司法和犯罪预防办公室行政官、国家毒品控制政策办公室主管官员、国家和社区服务公司首席执行官、移民和规划事务专员，以及由总统任命的、有重大决策权的联邦机构的其他此类官员等人组成，由司法部长担任委员会的主席。委员会的职责在于协调所有联邦少年犯罪项目，审查由少年司法和犯罪预防办公室以及其他机构提出的任何联合资助计划，审查联邦机构拘留少年的原因，并向总统和国会提出建议。从美国的做法看，他们基本上是建立了政府部门间议事协调机构、执行机构和研究咨询机构三位一体的预防青少年犯罪的中央架构。青少年司法和犯罪预防办公室的行政官在行使权力的时候，一方面要参考国家青少年司法和犯罪预防研究会的专家意见，另一方面还受到青少年司法和犯罪预防协调委员会的制约和监督，并且其行为受具体立法的规范。

（2）英国青少年犯罪工作小组^[31]。英国根据《1998年犯罪与扰乱秩序法》成立的“青少年犯罪工作小组”（YOT），是一种由地方政府牵头，将警察、社会福利机构、卫生部门、教育部门、房屋管理部门、志愿机构等方面人士联合组织起来，有规范的工作章程、固定的办公地点、稳定的经费来源的预防和干预青少年犯罪的专门机构。目前每一个地方政府都成立了YOT，其目的在于通过多个机构的参与，运用各方面的专业知识，提供迅速及时的青少年犯罪处理和社区服务的完整链，实现资源共享。主要工作有：通过处理危险因素对青少年犯罪进行及时的、集中的、可信的早期干预；为青少年法庭保释程序提供支持服务；为青少年在还押候审中找到一个合适的住所；监督受到犯罪处罚的青少年执行法庭判决并采取多种手段帮助其矫治等。这一组织有效地将国家力量与社会力量融合在一起，从而构建一个孩子与父母、学校与社会强有力的关系。

2.在犯罪预防方面，重视社区的参与

美国学者艾伦·科菲在《青少年犯罪预防》一书中提出社区参与预防犯罪理论^[32]。科菲认为，司法体系包括警察、法院、矫正机构等只能控制犯罪的一部分，而不能控制全部犯罪，因此，有相当一部分犯罪需要预防。在预防犯罪中，取得公众的理解和支持，取得社区的参与是非常重要的。获得社区支持和参与的方法是使社区的人都能意识到每个人都是犯罪的直接或间接的受害者，都有责任改变这种状况，特别是对暴力犯罪、财产犯罪和青少年犯罪等关系公众切身利益的犯罪给予更多的重视和优先的预防，更能获得公众的理解、支持和参与。社区参与预防的具体实践，则是由热心公益的公民组成一定的团体，通过巡视和监督所在社区的社会治安来预防和揭露犯罪。这种种监视增加了对罪犯的威慑作用，并可以增强邻里居民的紧密联系，改善公民与警察的关系，减轻社区公众对犯罪的恐惧心理，对于预防犯罪和提高公民的安全感具有明显的效果。

3.在犯罪的处置方面，推行以“脱离少年司法为核心”的“转向处分”运动^[33]

以美国为代表，20世纪70年代以后，人们更进一步对少年司法体系存在的侵犯少年权益、矫治效果不佳、重新犯罪率高等问题进行了反思，提出了以脱离少年司法体系和非教养化为核心、广泛利用社会力量矫治青少年司法体系变革计划，即“转向处分”，从而使美国预防青少年犯罪的体系发生了根本性的变化，从消极转变为积极。“转向处分”就是对于轻微的犯罪少年，不予审判，更不予以处罚，而代之以教育性的辅助措施。“转向”计划很广泛，有与学校有关的转向，即将违法犯罪少年交学校处理；有与社区有关的转向，即将违法犯罪少年交社区服务机构处理；有与警察有关的转向，由警察处理违法犯罪少年或解决家庭危机、纠纷，预防犯罪。为配合“转向”措施的实行，美国建立了一些社区性组织，如治疗之家、寄宿学校、森林营地以及寄养家庭等。此外，还设立了青年服务局，接受从少年法院“转向”出来的少年，协调社区内各种社区性青少年矫治措施和少年犯罪预防措施，并提供一定服务，如抑制逃学、家庭危机干预、就业辅导等，目的是预防犯罪。

4.在预防重新犯罪方面，强调融入社区实现对未成年罪犯的有效矫治

如美国20世纪70年代以后，矫治机构也进行了变革，广泛利用社区资源，开展以社区为基础的矫治，推行重返社会的训练计划。主要措施可以归纳为：①工作释放。在以社区为基础的机构、拘留所、监狱中实施。主要内容是允许犯人白天工作，晚上返回监所，目的是实现犯人从监狱生活到社会生活的过渡，为犯人获释就业作准备，并且使犯人获得一定经济来源，供养家庭，保持与家庭、社会的联系。^[34]学习释放。允许青少年犯白天上学，晚上返回监所。③重返社会训练所。是以社区为基础的矫治措施，一般是为监狱中服刑到最后60～120天的青少年，提供广泛的释前服务，如治疗、消除释放前紧张情绪、帮助犯人寻找工作、适应家庭生活，迎接社会生活的挑战。④以社区为基础的帮助方案。即为缓和犯人从监狱到社会的过渡阶段的压力，设计了各种方案，帮助释放人员，为他们提供职业测验、咨询、工作方向和适应性训练、技能训练、在职训练与教育、过渡时期就业和辅助工作、就业巩固、就业安置、就业随访咨询等服务。重返社会训练将矫治机构的工作由社会分担，利用社区的力量、资源，目的在于更好地矫治青少年罪犯，使他们重新适应社会生活，消除重新犯罪的隐患，减少重新犯罪的机会^[35]。

（三）当前预防和控制未成年人犯罪对策

1.进一步完善预防青少年犯罪领导机构

2001年1月，我国成立中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组，组长由全国人大常委会副委员长担任，共有13个成员单位参加，办公室设在共青团中央。全国许多省份也相继成立了预防青少年违法犯罪工作领导小组，构建预防青少年违法犯罪的组织体系。在中央综治委的领导和支持下，领导小组负责全国预防青少年违法犯罪工作的决策和协调，相关成员单位配合执行；此外，从2004年起，作为国家一级学会的中国青少年犯罪研究会也隶属共青团中央至此，我国初步形成了预防青少年犯罪的架构②。对照美国预防青少年犯罪的架构，有很多相似的地方，例如，都有一个协调性的机构，美国是青少年司法和犯罪预防协调委员会，我国是中央综治委预防青少年违法犯罪领导小组；两国都有国家级的智囊性研究机构，美国是国家青少年司法与犯罪预防研究会，我国是中国青少年犯罪研究会。但是，差别在于，美国专门设立了一个有独立预算经费、独立编制、行使法定职责的实职、实权的机构——司法部下设的少年司法和犯罪预防办公室；而我国设立在团中央的预防青少年违法犯罪领导小组办公室只是作为领导小组议事协调性工作的常设机构，并非实职行政机构，经费和编制非常有限。随着我国未成年人犯罪形势日益严峻，应该考虑成立一个专门的工作机构，美国青少年司法与犯罪预防办公室是一个可以参考和借鉴的对象，该机构应有独立的预算经费和编制，有法定的职责，能领导、协调和统一各有关部门的行动。

上海应该先行一步，借鉴英国青少年犯罪工作小组的模式，由政府牵头，整合相关资源，组织各相关部门成立预防和干预未成年人犯罪的专门机构，或将目前存在的上海市妇女儿童工作委员会分解出独立的儿童工作委员会，集中精力做好儿童保护和预防、控制犯罪工作。当然，该机构应有经费保障，有指挥、协调职能，该机构的地位、职责可由上海市人大常委会通过地方立法的形式予以规范，以保证其全方位开展预防未成年人犯罪工作。

2.加强和改善以流动人员为重点的社会管理职能

对流动人员实行有效管理是预防未成年人犯罪的关键。在上海这样一个人员流量大的城市，我们首先要转变观念，把流动人员当作上海市民的一部分，做到服务和管理并举。

（1）建立健全实有人口信息管理制度，这是做好服务、管理、预防犯罪等工作的基础。据上海市公安局统计，截至2008年4月9日，在本市687.9万外来人员中，有500万已申领居住证^[36]，仍有100多万流动人员信息不清，其中可能就有失学、失管的未成年人。目前，上海已在虹口区凉城新村、江湾镇街道开展实有人口、实有房屋全覆盖、全纳管试点工作，预计在2009年第一季度完成^[37]。我们期望在试点取得经验的基础上，尽快在全市推广，将流动人员纳入上海市人口信息管理系统。同时，政府要增加居住证的含金量，提供社会公共服务。如将居住证与租住房屋、入学、就业、卫生防疫等挂钩，以鼓励更多的来沪人员主动登记，融入正常的城市生活。

（2）建立有序流动的管理机制，这是做好服务、管理工作的必然要求。流动人员最大的管理难题在于流出地和流入地“两头”都管不着。建议地方政府间建立流动人员、劳动就业岗位、未成年人义务教育等信息互通机制，有利于实行有效的服务和管理。

（3）尝试以社区为基础对流动人员进行集宿管理，这是做好服务、管理工作的有效尝试。目前，上海已开始尝试在外来产业工人的聚集地进行集宿管理。集宿管理既改善了外来人员的居住条件，又便于政府进行服务和管理，故建议上海以社区为基础，进一步尝试在外来人员密集的城郊结合部及开发区建设流动人员集中居住区，廉价出租，以实现有效的服务和管理。

3.加大教育经费投入，保障非上海籍未成年人享受平等教育权利

据市青保办统计，目前，在上海接受义务教育的外来未成年人达38万，其中在公办学校就读的26万，有约12万人在民办或民工子弟学校就读。应该说，上海作为一个经济发达的城市，在保障外来未成年人享受平等教育权方面是走在全国前列的，但是，要做到全面平等保障外来未成年人的教育权利，无疑还需要政府加大财政投入，尽快实现农民工子女全部进入公立学校读书的愿望。另外，我们建议：

（1）义务教育经费跟随学生流动。针对因“取消借读费”引起的教育资源紧张问题，推行学籍信息管理制度，即每个适龄儿童在全国任何地方都可入校接受义务教育，且义务教育经费跟着学生走。

（2）向非上海籍未成年人开放中等职业技术学校。照现行政策规定，外来农民工子女在接受义务教育后，必须回原籍升学；同时，上海的中等职业技术学校却招生不足，教育资源空置，为此建议亟需技术性人才的上海开放全市中等职业技术学校，让外来农民工子女入校学习，享受国家扶持发展职业教育的有关政策，提高在城市生存的能力。

4.完善社区青少年服务设施与组织，促进非上海籍未成年人融入社会

社区是青少年离开家庭和学校后活动较多的场所。完善社区青少年服务就应在社区建立专业化的社会工作机构——社区青少年社会工作站，聘任专业社会工作者开展青少年社会服务工作，使对未成年人的犯罪预防和控制工作更为积极主动。目前，上海在各区县已分别建立具有综合服务功能的社区青年中心等机构设施，并以“政府购买服务”的方式建立了社工队伍，为更好地发挥作用，我们认为还可以从以下几方面予以改进：

（1）扩大社区青少年社会工作的服务面，向非上海籍未成年人全覆盖。目前，社区青少年社会工作主要针对上海户籍的青少年。我们认为，政府要加大购买服务的投入，向非上海籍未成年人覆盖，青年中心等设施对非上海籍未成年人开放；青少年社工也要了解社区内暂住的非上海籍未成年人基本情况，纳入一体化服务管理，尽快改善非上海籍未成年人被城市边缘化的状况，增强其社会适应性，促使其融入城市社会。

（2）整合社区资源，为特殊家庭和未成年人提供帮助。政府要建立真正意义上的社区青少年福利服务网络，对社区未成年人实行“一人一卡”制度，开通电脑登记系统进行动态管理。为身处不良环境中的未成年人突破逆境提供“保护因子”，更多地去关心和引导他们，帮助他们就学、就业。对有劣迹和不良倾向的未成年人则开展“一助一”教育转化，促进未成年人健康发展。对于社区闲散未成年人提供升学、就业辅导，课余托管服务，义工训练等服务项目，实行以社区为本的综合服务模式，使社区起到连接学校、家庭和社会的桥梁作用。

（3）建立社区未成年人心理救援机制，促进未成年人形成健全人格。在心理健康问题上，未成年人无疑是社会的“弱势群体”。青少年社会工作站在动态管理过程中要加强生理、心理知识教育，如：聘请专家经常举办未成年人生理、心理健康知识讲座；开设未成年人心理咨询热线；设立未成年人生理、心理辅导室，加强青春期心理教育，促进未成年人形成健全人格，抑制社会不安定因素和一些违法犯罪苗头。

5.提高“流浪儿童救助保护中心”运作成效，为非上海籍未成年人提供救助保障

一些非上海籍未成年人走上犯罪道路是由于盲目来沪寻找工作或游玩，无法维持生活或无钱回家从而实施盗窃、抢劫等犯罪。因此，对非上海籍未成年人要进行及时的救助保护，设立流浪儿童救助保护中心，有效地减少“生存型犯罪”。特别是2003年取消收容遣送制度后，非上海籍未成年人犯罪激增的现状使流浪儿童救助保护中心的设立和规范尤为迫切。对于上海已建成的流浪儿童保护中心可采取全天候救助与街头流动救助相结合的方式，扩大救助的范围，并采用为流浪儿童提供临时庇护、职业文化培训、“类家庭教育”等方式，引入社会资源，建立社会化救助机制。

6.积极探索对未成年罪犯的社区矫正，预防和减少重新犯罪

实行社区矫正有多重意义：一是愈合被害人创伤。在社区矫治中，犯罪者通过道歉、赔偿、社区服务、生活帮助等，使被害人因犯罪所造成的物质、精神损失得到补偿，使被害人因受犯罪影响的生活恢复常态。二是使犯罪者直接为对被害人和社区造成的伤害承担责任。犯罪者在参与社区服务过程中，为自己的行为感到羞愧，负责弥补由犯罪行为引起的损害后果。同时，社区通过为犯罪者提供职业训练和文化教育，着眼于社区生活和人际交往，提高他们的情绪控制能力和人际交往能力，帮助他们形成积极健康的生活态度，并通过积极的负责任的行为赢得被害人及其家庭和社区成员的谅解，更好地融入社区。三是增强社区功能。社区矫治促使各种社会力量参与进来，包括犯罪人、被害人、亲友、其他社区成员都努力去实现目标，形成教育、改造犯罪未成年人的合力，从而增进社区成员间的信任和团结，使对犯罪的处理成为每一个社区成员的权利和义务。目前，在少年司法实践中，对未成年罪犯判处非监禁刑的比例仅比全部刑事罪犯比例高1个百分点，这主要是基于考察帮教力量不足，尤其是非上海籍未成年人的考察帮教工作无法落实。我们认为，对被判处非监禁刑的未成年人，可以尝试由社工进行教育考察，要求未成年罪犯到社区参加一定期限的无偿劳动，以此赎罪或赔偿被害人。当然，社工教育考察目前对数量庞大的非上海籍未成年罪犯力所不逮，我们的设想是，政府加大购买服务的力度，扩大社工队伍，如该未成年罪犯在上海有较固定的居所，即依靠社工由所在社区进行帮教；如该未成年罪犯在上海居无定所，可尝试由政府建立“观护中心”等，为非上海籍未成年人提供社会观护，使犯罪未成年人尽快重新回归社会，走向新岸。