提升学校制度力的途径

第五节　提升学校制度力的途径

提升学校制度力，必须着眼于对制度力的构成因素进行分析，着眼于学校制度力的状况，找出影响制度力的关键要素，并对关键要素进行解剖，有针对性地逐步加以改善。

一、发挥多元主体的积极性，明确制度的价值取向

总部设在美国的世界性跨国快餐连锁企业麦当劳，在全世界几十个国家已经发展了25000多家连锁分店，年销售“汉堡包”800亿个。麦当劳发展到这么大的规模，其中一个重要的原因就是能够做好制度管理。麦当劳在其制作工艺和经营管理方法都趋于成熟之后，对经营管理人才创立出来的经营管理思想、方式等进行完善提升，使之制度化、规范化和手册化，转化成为有章可循的、规范的、可操作的经营管理模式，然后推广到全世界的连锁店，保证规模扩张后的企业经营管理水平和质量的稳定性。同时对员工进行认真、严格的培训，每个员工都有制度手册，都必须按制度和手册的要求进行工作。

麦当劳的制度管理对企业的发展起到了举足轻重的作用，同样，制度管理对学校的发展也有着不可忽视的影响。在考察了各类学校的兴衰变化以后，我们得出了这样一个结论:评价一所学校或一个校长，制度方面可能占50%以上。我们可以做这样的推论:学校好——(意味着)管理好——(意味着)制度好。学校制度追求的价值观就是两个字:发展。就是促进学校可持续发展、教师的专业发展、学生的终身发展。制定制度的关键是目标，任何制度都要朝着目标前进，就像竹筏过河一样，要达到彼岸。必须明确，制度是为了完成工作目标的，任何组织和团体都是根据目标来设计和制定制度的，这就是“制度引领”。从校本管理的角度，制度在学校的作用还表现为:一是有效消除了消极性非组织群体对学校的不良影响。比如职称聘任，通过规范和公开的制度程序，保证了聘任工作的公平公正，消除了个人和非组织群体的不良影响;二是有利于团队精神的培养。比如津补贴和奖励制度，将团队成就与个人贡献捆绑计算，使教师既关注个人成绩又关注团队成就;三是有利于创设和谐的校园氛围。制度执行的公开和公平性，使学校所有人对制度都认可，消解了一些人对学校管理的误解。

不同层面和不同类别的事实向我们说明制度管理对一个组织的生存和发展有着非常重要的作用，正确认识制度管理的作用是提升学校制度力的必要前提。

第一，建立学校制度管理的长效机制。制度管理不是权宜之计，它是学校管理基础性工程，通过严格有效的制度管理，真正实现学校管理由“人治”走向“法治”，全面提高“依法治校”的水平。

第二，树立学校制度正确的价值取向，运用好制度导向功能。康德说:“不论是谁在任何时候都不应把自己和他人仅仅当作工具，而应该永远看作自身就是目的。”^［17］学校是培养和造就人的场所，一切制度设计必须围绕人的全面发展和终生幸福来考虑，要充分发挥制度激励的机制，引导学校朝着健康和谐的轨道上前行。现在很多学校的制度建设就是为了管理规范化，制度建设仅仅停留在规范约束的层面，没有充分认识到制度建设是对学校管理体制机制的优化作用，忽略了制度建设对学校文化的引领和提升。

第三，充分调动广大师生参与学校的制度管理。师生参与学校管理是一个全面的过程，从制度制定到制度执行再到制度修订，要集中全体师生的意愿和智慧，要营造民主管理的气氛，民主对话，民主协商，让制度主体充分发挥主观能动性，提升中小学制度力水平。

二、建立合法、规范、“适切”的制度体系，提高制度品质

没有好的制度，制度管理就无从谈起，就更谈不上提高制度力。制度的好坏可以定义为制度品质。制度品质包括制度的合法性、目的性(导向)、可操作性、文本的科学性、可信度。首先，制度品质必须符合国家的法律法规，不合法的制度是不成立的;其次制度应有明确的目标，即是否有利于学校和个人的长远发展以及目标的实现，从某一具体制度来说，制定该制度时是否具有明确的指导思想和目标设定;三是制度能够适时适地适度，尊重学校传统和社会习俗、具有可操作性，没有操作性的制度是一纸空文;四是制度文本应具有科学性。制度文本的科学性包括明确的适用范围和受众对象、科学的逻辑层次、明晰的文字表述、权利与义务的合理安排、管理权限说明等;五是制度制定程序应具备可信度。制度程序的可信度包括制定或修改的程序是否合法、教职工参与程度、教职工对制度的认知与认可程度等。

相对来说，公办学校制度的制定和修改程序比民办学校更规范，民办学校制度的合法性和完整性比公办学校更好，其导向性、目的性更为明确(但不见得合理)。在操作性方面，公办学校更注重制度与传统习俗的传承对接，而民办学校以及一些公办小学则不太在乎制度的传承与对接。

提升制度品质，一个可行的办法就是将公办学校和民办学校的做法进行相互借鉴。

第一，民办学校应该更注重制度制定过程的程序合法性，注重制度的传承性以及与习俗的对接。公办学校应该更注重制度文本的合法性与完整性，减少基于领导个人权威和惯例形成的隐形制度比例，将能够表述的规则尽量用文本表述出来。

第二，在制度安排的操作性方面尽量减少弹性空间，使制度执行更加程序化和流程化。

关于制度流程再造的案例:江苏无锡江阴中学的沈校长新到一所学校上任后，发现学校教职工请假的管理制度有三个，分别是关于请假的审批手续、关于请假后的津贴发放办法、关于请长假的管理办法。尽管有三个制度，但还是经常发生教师请了假，却被作为缺席处理;有的教师请了假，却没有安排代课，造成空堂等情况;还有的教师请假直接找校长本人，而校长又不一定及时通知相关部门，造成脱节。沈校长分析后发现，原来是三个制度的执行权限分属三个部门，且都没有明确的流程，教师请假要到几个部门，如果超过部门权限，还要找校长。沈校长按照流程再造的原理，把三个制度进行整合，明确了执行权限为校长办公室一个部门，并设计了完整的请假流程，交教工大会通过实行。教职工请假混乱的情况再也没有了。

第三，应重视制度的导向性和目的性，发挥制度的引领作用，把学校发展、教师成长、学生成长作为学校制度的出发点和归宿。在制定具体制度时，要根据学校战略和目标，根据此项制度的目的，有倾向性的加以引导。我们调研的某中学的中考奖励制度，过去奖励的侧重点是升入重点高中的人数，这种奖励导向导致教师在教学中只关注“高端”学生而忽视“低端”学生，2006年，该校中考低分率达到32%。后来奖励的侧重点改为控制低分率，教师的关注点发生转移，仅一年的时间，中考低分率就控制到了15%。制度的导向性在这里发挥了重要作用。

第四，学校发展有着阶段性特征，学校的校长和其他管理者会经常发生变动，并且办学的环境、政策也在发生变化，学校应该在保证制度连续性的同时，适时地对学校制度体系进行调整、修订、梳理、合并，形成学校制度管理的制度体系。无论学校人员发生何种变化，但由制度所保障的组织运行的内在机制依然在起作用。

三、保证制度的信誉和延续性，以保障制度的权威性

据说《圣经》里有这样一个故事:一天，耶稣把他的13个门徒带到山下，对他们说，你们每人拿两块石头跟我一起上山。其中有一个叫犹大的人想偷懒，就拿了两个最小的。到了山上之后，耶稣说，现在用你们手上的石头来换我的馒头，谁的石头大，得到的馒头也大。结果犹大得到了最小的馒头。第二天，耶稣又一样把这些门徒带到山下，仍然叫他们带两块石头上山。这次犹大耍了一个聪明，昨天带了两块最小的石头上山，得到了最小的馒头，觉得很亏，今天他就拿了两块最大的，抱了两块大石头上山，气喘吁吁的。上山之后，他想，我现在肯定能得到最大的馒头了。可是上山之后，耶稣改变了主意，说:现在把你们手上的石头向前扔去，扔得最远的，得到的馒头最大，结果犹大扔得最近，所以得到的馒头也最小。犹大气得简直要喷血。到了第三天，耶稣还是让这些门徒带两块石头上山，犹大想，前天吃了亏，昨天又吃了亏，这次就拿了一大一小两块石头，这样肯定是万无一失了。哪想到，上了山之后，耶稣说:你们跟我上山三次，辛苦啦，为了答谢你们，我现在把你们手上的石头，变成两个等比例的神眼，换下你们现在的眼珠。犹大一听马上昏倒，为什么?眼珠一个大一个小不成了怪物吗?犹大当然心里就不舒畅了。因为这件事，犹大就恨上了耶稣，最后成了叛徒。

这个故事可能是杜撰的，但道理是成立的。制度一旦制定，就必须有信誉，必须保持一定的延续性，否则，就像前文所说的，坏的制度可能使好人干坏事。树立制度信誉，通常有以奖立信和以罚立威二种价值取向，按照马斯洛的需求理论，在学校组织中，以奖立信比以罚立威更加有效。中国古代有不惜千金买马骨的故事，有商鞅徙木立信的故事，都是强调制度信誉，提高执行制度者政治、经济待遇的有效激励方法。

四、选择合适的执行方式，保证制度执行的有效性

制度执行过程涉及执行程序、责任边界、沟通与协调、控制与监督、执行者的素质等因素。制度执行必须关注社会大环境大背景，执行者的认知水平，学校的小环境，即制度执行的组织氛围，制度执行的责任划分，即该谁去执行的问题以及执行方式问题等。制度执行是管理目标得以实现的保证，有效的执行是提高制度力全过程中的关键环节。

提高制度执行力通常有两种观点，我们归纳为两个概念:一是“制度的有效执行”，二是“制度执行的有效性”，前者更关注制度执行过程而后者更关注制度执行后的实际效果，这两种有代表性的观点，在制度执行的实践中有着非常典型的意义。“制度的有效执行”就是按照刚性管理理念，严格按程序、规则办事，保证制度的各项要求得到落实。河南鑫山集团的李军梅认为，规章制度是刚性的，一旦颁布，适用范围内的员工均必须遵守和执行，没有讨价还价和打折扣的余地。^［18］在这种观点影响下，许多管理者特别是企业管理者将“不折不扣的执行“奉为圭臬，不惜运用强力手段保证制度执行到位。但是，制度执行是个复杂的过程，有人认为制度执行太刚性是有弊端的，过于刚性的执行，虽然维护了制度的权威性，但执行后的负面影响也是很难预料的，如果出现执行后的消极抵触，甚至过激反应，这种执行就不是有效的。在学校范围内，不同的办学体制、学校生态、执行理念，产生的执行效果是有差异的，所以比较多的学校管理者强调“制度执行的有效性”，即为了保证制度执行后的效果，在执行过程中实行区别处理。在与学校管理者讨论的过程中，我们越来越清晰地感觉到对学校这种特殊组织而言，“人性化管理”、“例外管理”在学校管理中的实际存在，也就是说，学校管理者更注重制度执行后的效果。

关于例外管理的讨论:一个平时遵守制度的老师临时有事，向不是分管的中层干部请假，该中层没有代办正规手续导致缺勤。另一个老师上班途中突发情况来不及请假导致缺勤。该如何执行制度?

卢锡宏(南昌二十八中校长):第一个要对中层和该老师各扣一点，再通过其他方式进行弥补，比如给加班津贴。第二个先核实情况，可以补办手续，如程序到位可不处理，否则应按规定处理。

刘在远(西山国际学校校长):我们学校的制度在执行上比较好，没有任何例外管理，缺勤了就是要按制度执行。

刘信阳(南昌一中校长):对于请假的特例来说，首先请假的程序应该是比较规范的，但个别情况下要看教师本身一贯的表现情况来认定是否实行例外管理。个别情况的例外管理对其他教师的影响情况要看整个学校的群体氛围和文化氛围，就一中来说，不会产生对其他教师不良反应。

关于对特殊教师处理的讨论:学校对那些学生、家长意见很大或经常违反制度的教师是怎么处理的?

卢锡宏:我们有一个程序:信息接收——反馈有关部门——有关人员核实情况——谈话告知——限半月整改——换岗或换班——保护教师情绪(谈话或对教师家访)

刘信阳:采取冷处理的方式，不表露明显的好恶。不会主动触动这类教师，也不会主动打击。不让他感觉在歧视他，尽量一视同仁。

杨秀梅(南昌青云谱区三店小学校长):对特殊教师以谈心教育为主，不放弃教师，充分调动教师的潜力。有一位青年老师因为失恋而情绪低落，经常迟到旷课，按制度可以作下岗处理。学校几乎所有老师联名为他请命，要求学校给他机会。学校班子经过慎重考虑，决定尊重大家意见，并根据这位老师擅长文字写作的特点，推荐他到上级部门工作锻炼，现在这位老师像换了一个人似的。

从上述两个问题的讨论可以看出，公办学校的制度执行，一般不是简单采取刚性管理方法，而是根据学校生态区别处理，并且在执行后采取补救和情绪保护措施。这里就提出了制度执行中的一个重要命题，即“管理制度化，操作人性化。”

关于人性化管理的案例:这是南昌市一所省级重点中学发生的故事。语文教师S老师上课时只在黑板上写了一个作文题就离开了教室，校长查课时发现了这个情况，这是该校多年来未发生过的。按照学校制度，教师擅自离开课堂超过15分钟就认定为旷课，而教师旷课将受到严厉的处罚。后来学校了解到S老师离开教室的原因是她在课堂上得知儿子突然受伤，情况非常危险，S老师来不及请假或打招呼就匆匆忙忙赶往儿子出事地点。S老师平时一贯遵守学校规章制度，教学态度认真，教学效果不错，并且在教师中有一定的影响力。处理这个事件是比较棘手的:严格执行制度可能会损伤S老师的自尊心，不执行制度可能损害制度的权威性。学校党政联席会讨论后决定:扣除S老师本堂课的课时津贴，不在年终奖励和效益奖中再扣(按制度规定是应该连环扣除的);在全校教工大会上对此事件进行说明，要求大家有急事应该打招呼;由校领导代表学校看望S老师的儿子。事件处理的后果不用多说了，总之是非常圆满。

从执行的角度分析这个案例，可以发现人性化操作的几个要件:①事件本身对学校的影响程度，即是否影响学校大局;②事件主体的印象即一贯表现;③事件中可以实行人性化操作的要件，如S老师的儿子受伤危险;④处理过程公开，程序完整，如党政联席会讨论后在全校大会上进行说明;⑤制度执行和人性化操作之间的尺度，如扣除本堂课的津贴而不进行连环扣除;⑥事件处理后的补救措施，如校领导看望S老师的儿子;⑦学校生态，即学校当下处于平稳运行的状态。如果是学校初创时或运行比较混乱的情形下，这种操作是存在风险的，这种情形下可能要用到另一个管理法宝，叫做“治乱世用重典”，——当然这是另外一个话题。

当然，“制度的有效执行”和“制度执行的有效性”不是截然对立的，也不能简单地判断那种执行理念更好，一切取决于学校生态和执行氛围。一般地说，对学校组织而言，人性化的操作和适度宽松的管理，可能会取得更好的效果，更重要的是，不同体制和不同生态的学校在制度执行时，应该选择适合自己的方式，以实现制度执行的有效性。

五、将制度创新和价值创新结合起来，保证学校健康发展

制度是一种规范，是保护大多数人既得利益的措施，是多种可能中的一种选择。尽管生活需要制度，但在价值上，制度是无根的。因为无论给出怎样的制度，都可以给出与之不同，甚至是相反的制度。世界上没有一种制度是完美无缺的，不同的制度之间总存在一定的互补性，因此，制度并不是自足的。制度不是价值，只是价值的载体，只是体现价值的符号，制度总以一定的价值为基础。制度管理的根本目的不是为了把人员管死，也不仅是为了体现管理者的权威，而是为了促进发展。因此，必须把促进发展作为提升制度力的目标和归宿。制度效能是一个整体概念，考察制度效能，必须站在一定的高度，全面把握组织当下的运行情况，适时调整制度管理理念，保证制度体系的创新力和组织发展的活力，以能否促进创新与发展作为评价制度效能的重要标准。

有一位教授在大学里为企业家讲课时举例说:

A企业，早上8:30分员工着统一正装到公司，打卡上班。全体员工一周一次举行升国旗和企业旗活动，一季一次评选合理化建议活动，一年一次组织员工集体旅游，两年一次为员工体检;

B企业，早上9点上班，着装随意，可将工作带回去做，不计下班时间;

C企业，不计上下班时间，需用办公室与公司先预约，公司上班时间提供点心、水果等。

问A、B、C中制度管理最好的企业是?

大多数企业家的答案是A。

教授的答案:A曾是中国著名的民营企业，仅存活了9年;B是微软;C是谷歌。

完整严谨的制度，并不一定产生最好的效果，有时候，过分严谨的制度可能使组织和员工产生“路径依赖”，使组织和员工丧失创新的活力。能够引发学校组织发展的关键还是价值创新，而制度是维护价值的保障，不能偏离或不顾价值去追求制度的完美或完善，更不能以制度力的提升代替学校价值追求。微软和谷歌的管理并不非常细致严谨，但却产生了人所共知的创新效果，而A企业完美或完善的制度却导致了它的短命(至少是原因之一)。当然，不同性质的组织对管理有着不同的要求，IT企业比较注重个人化的工作，管理方式也就比较个性化。制造类企业强调流水线与协同，管理方式可能会更注重同一性。教育是人性化、个性化的事业，教师的工作性质与IT业从业人员有相似之处，学校制度管理也必须非常重视学校和师生的创新与个性化发展，以激发教师和学生的活力。全国中小学整体改革实验校北京小学的管理，经历了“制度管理”、“自我管理”、“星象互动管理”三个阶段，每一个阶段都是对前一阶段的超越，每一个阶段都比前一阶段更注重人本、创新。比如第一阶段以建立健全规章制度，规范、规诫教师行为为目标;第二阶段以教师“自我教育—自我管理—自我完善”为目标;第三阶段则以“管理的效益是创新，需要凝聚共识，张扬个性，开发潜能，变革创新”为指导思想，追求教师的成长智慧，以互动促效益，以创新求发展。经过十几年的实践，该校已成为全国知名的管理优质学校。

宏观把握现有校本制度体系下学校的运行情况，满足学校、教师、学生发展和创新的要求，把构建学校制度体系、提升学校制度力与促进价值创新结合起来，才是学校发展的有效途径。离开对学校运行情况的整体把握，再完美的制度都可能是纸上谈兵，甚至还可能让管理者陷入管理怪圈而丢掉西瓜捡芝麻。因此，提升学校制度力，不妨从对制度效能的关注开始，先从结果中找到不足，再向制度管理的各个环节找到存在的问题，逐个加以解决，这是问题式管理模式的有效方法。