民族地区基本公共文化服务差异

民族地区基本公共文化服务差异　研究⁽¹⁾——基于泰尔指数的分析

上海交通大学媒体与设计学院　潘思柳

内容提要：公共文化服务均等化是少数民族地区获得文化权益的制度保障，其意义不仅体现在文化权利和文化福利公平上，也体现在对少数民族地区文化发展方式的反思和提高社会主义先进文化辐射力和影响力上。财政收入相对落后的少数民族地区在追求经济发展的同时，希望中央政府提供偏向性财政支持，改变少数民族地区基本公共文化服务需求和供给的严重不足状况。因此，定向性大力加强少数民族地区公共文化服务供给的财政保障机制，全力保护和促进少数民族地区的文化发展，创新和培养可持续的人才引进机制，打破少数民族地区与东部发达地区非均衡发展的恶性循环，从根本上改变少数民族地区文化发展滞后和基本公共文化服务严重不均衡现状已是刻不容缓。

关键词：少数民族地区；公共文化服务；差异

一、前言

党的第十七届第六次全体会议通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中“公共文化服务”的概念整整出现了22次，“公共文化服务”已成为一个使用频率极高、政策性很强，对中国文化、社会、生活影响极深的词语。基本公共文化服务均等化作为推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题之一，已上升到了制度和操作层面。《决定》明确指出“满足人民基本文化需求是社会主义文化建设的基本任务。必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务”。“公益性、基本性、均等性”的基本公共文化服务，在少数民族地区和民族地区尤其显得重要且是当务之急。基本公共文化服务均等化是指一国之内处于不同地区的所有居民都能够享受到大致相等的基本公共文化服务，其内涵上应该区分出哪些具体的公共文化服务属于最基本的公共文化服务范畴，并依法纳入国家或者地方政府的财政预算之内以能均等分配的范围。《决定》指出“以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容……加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地”均应该纳入最基本公共文化均等化之列。但由于少数民族地区地域广阔，经济欠发达，用于文化投入的标准偏低，与现在的文化发展需求差距很大，少数民族地区的基本公共文化服务需求严重不足。

就目前学界研究结果来看，涉及公共文化服务均等化问题的研究文献有69篇（以“公共文化服务”并含“均等化”在中国知网搜索），经过研究发现有以下两个方面略显不足：一是在研究对象上，专门对少数民族地区基本公共文化服务问题的研究比较少，现有研究多以全国或以本区域为参照样本，涉及少数民族省份与东、中地区相比较的很少，对少数民族地区内不同发展水平省份公共文化服务之间的比较研究较为匮乏；二是在研究方法上，以定性描述分析为多，定量对比研究甚少。以全国为参照样本定性描述少数民族公共文化服务的均等化，很难科学而直观地反映不同地区居民所享有的基本公共文化服务的差异。因此，有必要从定量角度去比对民族地区⁽²⁾与非民族地区公共文化服务的均等性问题。因此，本文在研究民族地区基本公共文化服务的差异时，将在考察地区经济发展和地方财政能力差距的基础上，以全国平均水平为参照样本，对8个民族地区基本公共文化服务指标的数据与非民族地区及其全国之间的非均衡状况进行分析，从而提出相应的政策建议。

二、民族地区经济发展水平及财政能力的总体状况

我们以民族地区8省、区2003—2009年的人均GDP指标来反映民族地区经济发展水平的差异状况（见表1）。结果显示：2003—2009年7年间人均GDP最低的均为贵州，GDP最高的，2003年为新疆，2009年为内蒙古。2003年新疆人均GDP为贵州的2．79倍，变异系数为0．283；2009年最高的内蒙古人均GDP为贵州的3．95倍，但是变异系数降低，为0．267；而民族地区与非民族地区人均GDP差距由2003年的4 991元增长到2009年的8 257元。这表明，7年来民族地区人均GDP与非民族地区的差距在逐渐拉大。

表1　民族地区人均GDP非均衡状况（单位：元）

数据来源：《中国统计年鉴》（2004年，2005年，2010年）。

在考察民族地区财政能力的省际差异层面时，我们选用各省区人均财政收入指标来研究（见表2）。结果显示：2003年最高的新疆为673元，最低的西藏为296元，人均财政收入前者是后者的2．27倍，变异系数为0．265；而到了2009年，最高的内蒙古为4 458元，最低的西藏为1 241元，人均财政收入前者是后者的3．59倍，变异系数突然增加到0．446，这说明民族地区内部人均财政收入的差距在逐年拉大。而民族地区与非民族地区的差距由2003年的381元增长到2009年的1 167元。

表2　民族地区人均财政收入非均衡状况（单位：元）

数据来源：《中国统计年鉴》（2004年，2010年）。

通过以上分析我们发现：民族地区人均财政收入的变异系数大于人均GDP的差异系数，人均财政收入差距更大，变异系数由0．265增长到0．446，增长了68．3%；而人均GDP却得到了改善，变异系数由0．283降低到0．67。非民族地区与民族地区在人均GDP差额（3 266元）上大于人均财政收入（786元）。这表明：第一，我国民族地区目前在财政能力上的差异要大于在经济水平上的差异；第二，民族地区与非民族地区在经济发展水平上的不均衡大于财政能力上的不均衡。因此，民族地区在财政能力上的不平等状况要比在经济发展水平上的不均衡状况更为严重。

三、民族地区基本公共文化服务差异——基于泰尔指数的比较

在上述对民族地区经济发展水平和地方财政能力进行总体分析的基础上，我们以人均GDP为标准把民族地区划分为三大区域：发达地区、中等地区和落后地区⁽³⁾，并运用泰尔指数⁽⁴⁾对民族地区的基本公共文化服务支出情况进行分析。

（一）民族地区之间2003年、2009年基本公共文化服务支出总体的泰尔指数

从表3我们可以看出，T值由2003年的0．019上升到2009年的0．020，三大区域间基本公共文化服务均等化水平略有下降，但不是特别明显。分地区看，2003年，发达地区泰尔指数为0．060，说明相对发达地区公共服务支出处于有利地位，享有的公共服务支出份额大于其人口比重；而中等地区和落后地区为负值，为－0．034和－0．007，说明它们在基本公共文化服务支出中处于劣势地位，它们享有的公共服务支出份额小于其人口比重，尤其是中等地区。2009年，中等地区和落后地区进一步恶化，T值由2003年的－0．034、－0．007下降到－0．037、－0．011；而发达地区占据更加大的优势，由0．06上升到0．068。

表3　三大地区基本公共文化服务支出的泰尔指数

数据来源：《中国统计年鉴》（2004年，2010年）。

（二）发达地区基本公共文化服务支出的泰尔指数

从表4看出，2003年新疆和青海是影响此地区基本公共文化服务支出分布不均的主要原因，两者对公共服务支出的泰尔指数贡献分别为0．007 5、0．002 2；内蒙古处在不利地位，其泰尔指数为－0．009 3，主要是受到人口因素影响。2009年新疆由正转负，一方面是人口增加，另一方面是服务支出份额减少；青海T值下降，而内蒙古则上升，说明它有一定的改善，但还是负值，明显处于劣势。总体T值由2003年的0．002 4增长到2009年的0．003 2，增长幅度达到了33．3%，基本公共文化服务均等化下降。

表4　发达地区基本公共文化服务支出的泰尔指数

数据来源：《中国统计年鉴》（2004年，2009年）。

（三）中等地区基本公共文化服务支出的泰尔指数

从表5看出，2009年泰尔指数为0．015 4，宁夏为正，处于基本公共文化服务支出的有利地位，而广西为负数－0．019 4，表明其享有的支出份额小于其人口份额。2009年T值合计数由2003年的0．012 9上升为2009年的0．015 4，上升幅度为20%，基本公共文化服务均等化程度下降。从区域内来看，宁夏T值2009年比2003年增大，处在更加有利地位，而广西则由正转负，表现广西2009年文化服务支出与人均收入水平增长不相匹配，经济发展水平上去了，但文化服务支出水平却滞后，文化服务财政支出在总财政支出中处于非常劣势地位。

表5　中等地区基本公共文化服务支出的泰尔指数

数据来源：《中国统计年鉴》（2004年，2010年）。

（四）落后地区基本公共文化服务支出的泰尔指数

从表6看出，2009年欠发达地区公共服务支出泰尔指数为0．025 2。西藏是影响此地区差距的主要因素，泰尔指数分别为0．055 6；而贵州和云南分别为－0．027 8和－0．002 6，为负值，说明两省在基本公共文化服务支出分配中处于劣势。对比2003年数据我们可以发现，云南T值由正值转为负值，降幅达到104%，主要是受支出份额减少的影响。比较2003年和2009年两个年度，T值合计数由2003年的－0．186 8上升到2009年的0．025 2，上升幅度为113%，T值由负值转为正值，基本公共文化服务均等化程度有所提高。

表6　落后地区基本公共文化服务支出的泰尔指数

数据来源：《中国统计年鉴》（2004年，2010年）。

综合上述定量和比较研究的泰尔指数分析，我们可以对民族地区的基本公共文化服务现状作出基本的如下判断。

首先，从总体T值指标来看，由2003年的0．019上升到2009年的0．020，说明近年来民族地区基本公共文化服务支出的财政均等化程度有一定的下降，但是幅度不大。但是从区域内部来看，基本公共文化服务存在很明显的分化，相对发达地区的T值增大，其占有的公共服务支出比超过了其人口比；而中等地区和落后地区均下降了，说明两个地区基本公共文化服务的支出恶化，均等化程度下降。

其次，从三大区域间的比较来看，发达地区和中等地区基本公共文化服务的差距扩大，落后地区均等化程度上升，而从T值来看，公共服务支出均等化程度却呈现出落后地区、中等地区、发达地区依次递增性，发达地区是三大地区中均等化程度最差的地区，这表现了民族地区中的发达地区或省份经济发展与文化发展存在着不相一致性。

再次，从三大区域内来看，由于各省（市）间财力上的差异，2003—2009年有的省（市）T值变大，如青海、宁夏和贵州，其他4省T值变小；此外，有的省T值则由正数变为负数，如新疆、广西和云南；而从负数变为正数则没有，说明各省之间基本公共文化服务支出差异比较大。

三、促进少数民族地区基本公共文化服务均等化的策略选择

文化建设发展较经济建设发展慢，这是少数民族地区基本公共文化服务水平与东、中部地区乃至全国平均水平都存在很大差距的原因所在。而民族地区内部文化服务的差距越来越大，也是地方政府值得认真思索的问题。因此，少数民族地区增强政府基本公共文化服务的能力，路径为以下几方面：

（一）由发展型政府向公共服务型政府转变是构建公共文化服务均等化的制度关键

2011年10月，中央提出建设社会主义文化强国战略，这是我国文化服务的战略机遇期，在各种复杂的现实面前，政府必须在公共文化服务上必须发挥关键性的主导作用。因此，能否由过去的片面追求经济的发展型政府转变为经济与文化发展齐头并进的公共服务型政府成为问题的关键。实现经济和文化协调发展的公共服务型政府，一方面要消除少数民族地方政府对经济增长的盲目崇拜和追求，把“文化建设纳入经济社会发展总体规划，与经济社会发展一同研究部署、一同组织实施、一同督促检查”。增强其文化发展的自觉性。长期以来，以经济增长为导向的干部政绩考核制度存在诸多问题，在制度层面上，需要促进以经济与文化服务为双重导向的考核制度的转变，创造为文化服务的竞争性市场。二是要明确划分中央政府与地方政府的公共文化服务方面的职责，保证各级政府在公共文化服务提供上责任与财政能力相匹配，从制度层面上确保公共文化服务的权责。

（二）完善公共财政体制，建立可持续的公共文化财政支持体制

科学合理的公共财政制度是“保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例”的重要手段保障，这是实现基本文化服务均等化的必要条件。改革开放以来，我国在财政改革上进行了以经济增长为中心的“建设型财政”逐步走向“公共财政”再到“民生财政”的财政体制历程；而文化建设也经历了政府——市场化——重新公共化三个阶段。然而“文化财政”却一直徘徊在体制边缘，公共文化支出的规范性、刚性要求难以确定。“建设型财政”必然导致少数民族地方级政府对关系民生的基本公共文化服务支出严重不足与扭曲。因此，完善公共财政体制，首先需要由“建设型财政”向“民生财政”转变，增强地方政府对基本公共文化服务的支持力度；其次要完善财政转移支付制度，调整转移支付结构，增加基本公共文化服务转移支付在财政转移支付中的比重，减少并逐步取消具有逆均等化效果的税收返还及原体制补助，规范专项转移支付，并加强对转移支付的监督及均等化效果的评估。再次要调整财政支出结构，把更多的财政资金投向公共文化服务领域并适当向少数民族地区倾斜。

（三）提出针对少数民族地区的返税性财政体制创新和“文化例外”投入机制创新

公共财政是我国加快文化体制改革、实现社会主义文化大发展大繁荣最有力和最有效的保障之一。因此，在公共文化财政政策上完全可以借鉴经济上的成功，在公共财政政策体系内分支出文化单列财政返税制度。对于少数民族地区而言，在中央与地方共享的税收分成上要更多地偏向地方，以增强少数民族地区在公共文化服务支出上的财政能力。而“文化例外”原则，是指文化产品不同于一般商品，文化安全涉及国家安全，文化保护是必需的且不能在谈判桌上协商的原则。这一原则的目的是提高对文化投入的认识，确保文化投入财政在预算安排上摆在超前发展和重点突出的位置上，保障公共文化服务财政支出的可持续性。

（四）促进以少数民族地区公共文化服务发展为主、以尊重和促进民族文化多样性为辅的公共文化服务体系构建

少数民族公共文化服务的发展是民族地区文化现代化的重要表现，也是少数民族学习和共享现代文明文化成果的主要途径。促进以公共文化服务为主、尊重和促进民族文化多样性为辅的现代公共文化服务体系是少数民族地区获取丰富多彩、喜闻乐见的文化内容形态的文化制度。少数民族地区有着深厚的民族民间文化传统，拥有丰富的独特性、不可复制性、不可替代性的民族民间文化资源，为其多样性文化发展提供了得天独厚的条件。促进民族文化多样性发展是尊重少数民族文化选择的个性和民族文化传统，满足不同社会阶层和社会群体的文化诉求，体现了以人为本的文化精神，使民族文化更具有适应性和涵盖性。同时，也弥补了政府在回应少数民族文化需求上的“多样性、丰富性，动态性、快速性，世俗性、民间性”的不足。有效弥补少数民族地区经济发展滞后所导致的公共文化服务不足的困境。同时，抓住西部大开发“十二五”规划战略和文化强国战略，不断缩小民族地区内部及其与全国差距，促进民族地区公共文化服务均衡发展。

（五）转变少数民族地区文化与文化产业的发展方式，保护民族文化生态发展和可持续性

胡惠林教授最早提出警惕文化生态荒漠化的文化生态发展观。“发展文化产业不能只有经济效益指标，而且还必须有社会效益的公共文化安全与文化生态安全指标。”过去我们对人文景观、历史人文资源的开发及各类节庆活动文化内涵的挖掘，仅仅是游击战式、粗略性的开发，以经济利益为目标的文化发展模式，使具有产业性能的文化资源在粗放式的开发中迅速消失或荒漠化，造成了文化产业与文化发展之间、文化产业与社会发展之间的历史对抗，使文化和文化产业的发展不可持续性。如果不加快文化业态结构调整、转变发展方式，不仅资源与环境难以支撑，社会和文化的发展也将难以协调。少数民族地区文化有其独特性，因此，更加需要加强保护与管理，保护民族文化生态发展和可持续性。

参考文献

1．《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。

2．李景源等：《中国公共文化服务发展报告（2007）》，社会科学文献出版社2007年版。

3．周明海：《民生的关注与追寻——当前基本公共服务均等化问题研究的主要观点综述》，《兰州学刊》2008年第4期。

4．胡惠林：《警惕文化生态的荒漠化》，《人民论坛》，2008年5月12日。

5．陈路芳：《少数民族文化需求回应机制与文化治理》，《云南社会科学》2010年第4期。

6．陈坚良：《民族地区公共文化服务体系构建的思考》，《学术论坛》2009年第5期。

7．雷振扬：《我国民族地区基本公共服务存在的问题与对策思考》，《中南民族大学学报》，2007年11月。

8．张新文、李文军：《地方政府如何提高公共服务供给的水平》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。

Differences of Ethnic Areas of Basic Public Cultural Services

—Theil IndexBased Analysis

Pan Siliu

Abstract：The equalization of public culture service is minority region obtain institutional quarante of culture right．It’s influence can represent in the equalization of cultural right and cultural welfare，but also in the profound consideration of minority region’s developing ways and the influence and reflection of socialism advanced culture’s improvement．The minority region’s finance may relatively be less than other region，so they need to develop their economy firstly．Meanwhile，the national government should offer financial support to change the situation where the minority region lack the requirement and supplement of basic public cultural service．Therefore，it’s agent to strengthen the financial constitution guarantee of supply of public cultural service in minority region，protect and promote the minority region’s development．Innovate and bring up the sustainable talent’s bringing in constitution，beak the malignant circulate in unequal development between minority region and eastern developed area，and change the minority region’s cultural development essentially and basic public cultural service．

Key words：minority nationality regions；public cultural services；difference

【注释】

(1)本文系教育部哲学社会科学研究重大课题“我国文化产业发展战略研究”（08JZD0034）的系列课题研究成果之一。

(2)本文所指的民族地区包括内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆。

(3)根据民族地区人均GDP指标，发达的地区为内蒙古、新疆、青海；中等地区为广西、宁夏；落后地区为贵州、云南、西藏。

(4)泰尔指数（Theil Index，简称T值）具有在样本之间分解的特性，可将地区整体差异分解成不同地区之间的差异，它虽然不像基尼系数那样提供一个公平性的合理判断标准，但是它的最大优点是：它所代表的公平性可以分解，求出不同层次、不同组别的公平性。当泰尔指数为1时，说明分配处于最不公平状况；而当泰尔指数为0时，说明分配处于绝对公平状况。