学前教育教师专业发展政策保障的着力点

时间：2023-02-21 理论教育版权反馈

【摘要】：教育政策为学前教育的发展保驾护航，为推进学前教育公平建设提供最重要的保障。学前教育是教育事业的重要组成部分，发展学前教育，政府有义不容辞的责任。强化政府职责，加大对学前教育的财政投入是加快学前教育发展的关键。中央以及省一级财政投入不足，必然导致学前教育“缺钱花”，教师专业发展就会缺乏支撑力。必须明确，财政投入是促进学前教育发展的基础，同时也是教师专业发展的保障。

第三节　学前教育教师专业发展政策保障的着力点

教育政策为学前教育的发展保驾护航，为推进学前教育公平建设提供最重要的保障。从目前来看，行政法规和规章制度正日趋完善，关键是要加强落实政策的执行力度，使相关政策得以充分落实并全面发挥作用。

一、完善学前教育立法保障教师专业发展

学前教育是教育事业的重要组成部分，发展学前教育，政府有义不容辞的责任。与义务教育相比，学前教育是弱势教育，要改变这种局面，政府重视是关键。只有政府在政策和措施上大力扶持学前教育，尤其是民办学前教育的发展，教师专业才会有扎实广阔的发展平台。

（一）明确政府职责，予以立法保障

世界发达国家学前教育经验表明，只有通过政府的宏观干预与相关政策制定，特别是在法律和政策中对幼儿教师资质、待遇保障、专业发展等多方面做出明确规定，才能真正解决教师队伍建设和专业发展中的各种问题，促进教师发展。

从目前我国的现实境况来看，法律界、学前教育界还没有形成一套完整的专门针对学前教育教师专业身份的法律体系，我国教师继续教育立法也较为薄弱，只有《教师法》和《教育法》对教师继续教育笼统地作了规定。

所以当前首要和切实有效的一项工作就是进行学前教育立法，通过制定并完善相关的法律法规与政策，建立健全学前教育健康发展的规章准则，从法律的高度明确和确认学前教育的重要性。应明确学前教育是国家基础教育的重要组成部分，是一项社会公益事业，是我国学制的第一阶段，应将学前教育的意义、性质、地位及政府在发展学前教育中的责任，包括对学前教育事业的总体规划、领导、组织、管理、监督、协调，还包括政府在幼儿教师队伍建设中的职责做出明确规定，对幼儿教师的身份、待遇、培训进修和医疗保障等予以明确规定和切实保障，以法律条文的形式确定下来，实现用法律这一有效武器确立学前教育的重要地位，保障我国学前教育事业的全面健康发展。

（二）纳入规划，细化职责

教育部门是幼儿教育的主管部门，应切实发挥主管部门的作用，将学前教育纳入社会经济发展的总体规划，履行规划与综合协调的职能，依法治教、以法治教、以法保教、以法促教，履行对学前教育质量评估与管理的职能，履行教师队伍建设的职能，把教师继续教育发展纳入法制化轨道。

应坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。明确规定政府应承担的职责，对幼儿教师的资格要求、待遇权利、在职培训和任用管理等做出明确规定。制定具有可操作性的教师培训法规，对继续教育的经费来源、培训机构的设立、考核的办法、培训证的认定、不同的教师在什么情况下接受什么样的培训等做出明确的规定，保障幼儿教师工资的发放，且应不断提高幼儿教师的工资标准，规定并保障幼儿教师应有的福利和权利。保障并促进幼儿教师社会地位和专业水平的提升，对幼儿园所应该拥有的合格教师比例不断提出更高的要求，并不断加大监督执行力度。

当然，学前教育作为公共事业，其改革固然需要遵循学前教育发展的自身规律，也应符合我国政府在公共服务领域改革的趋势与要求。学前教育具有公共产品属性，市场解决不了学前教育发展的全部问题，根据公共服务型政府的职能定位，政府对提供学前教育服务具有不可推卸的责任，但是也没有必要由政府包办学前教育，譬如从“全面放手”迅速地跨越到“全面接管”，甚至大包大揽，这也并不有利于教师的专业发展，所以正确定位，细化职责非常重要。

（三）宣传督导，强化专业

近年来，由于学前教育质量相对滑坡、教师队伍整体素质下降，导致幼儿教师的社会地位下降，其专业特质受到怀疑。教师自身也因工作压力大，付出与回报不成正比，导致工作积极性受到极大影响，无心提高专业水平，由此形成恶性循环，教师做出过激行为伤害儿童的事例也不时见诸报端。所以，重塑幼儿教师的专业角色，还有很长一段路要走。

深化学前教育体制改革是一项保障和促进民生的长期任务，需要社会各界的关心、理解、支持和参与。教师的专业发展离不开自身的专业认同、社会的角色期待以及职业生涯规划。唯有明确自身在儿童发展中的影响作用，尊重自身的工作价值，专业发展才会获得更多动力，才有信心对自己的职业生涯做出规划，积极主动提升自己的能力与水平；同时，作为社会大众的一分子，作为教师队伍中的一员，幼儿教师也期待有自己的社会地位，希望能获得与中小学教师同等的社会地位，希望社会各界能对自身所从事的职业予以尊重、理解和支持。

显然，只有幼儿教师这一职业的专业性得到社会的认可与尊重，才能激励更多的有志青年加入这个教师队伍。

所以，政府一方面应加强督导制度建设，把幼儿园发展、尤其是教师专业发展中的重点和难点问题列入年度督导评估内容，还要将督导评估结果通过媒体或通过下发督导评估通报予以公布。积极引导幼儿园教师专业伦理的发展，帮助幼儿教师梳理并澄清自身职业观念与就业前景。不断加大宣传力度，提升社会舆论对幼儿教师职业的认同与尊重性支持，全面深入地让社会各界了解幼儿教师工作的专业性，宣传幼儿教师的良好形象，使公众改变对幼儿教师职业形象的偏见和传统观念，避免以诸多“幼儿园来了‘男阿姨’”之类的报道描述男教师，应争取社会对幼儿教师、对教师工作的理解和支持，肯定幼儿教师的工作，提高幼儿教师的社会地位，使教师真正感受到自己存在的价值，并从心底热爱幼儿、热爱幼教事业。同时，教师自身也需要爱岗敬业，立足现实、着眼长远，加强自身职业规划，扭转社会大众对幼儿教师角色的看法，塑造幼儿教师的专业者形象。

二、加大财政投入力度促进教师专业发展

强化政府职责，加大对学前教育的财政投入是加快学前教育发展的关键。学前教育既然是基础教育的重要组成部分，就应确保学前教育的投入，在财政性教育经费预算中安排学前教育经费专款专用，并逐年增长，尽快缩小学前教育与义务教育的距离。

（一）政府的投入是学前教育健康发展的关键

由北京师范大学袁连生、冯晓霞教授牵头的《学前教育财政体制改革研究》课题调研报告表明，截至2009年，中央财政基本上没有学前教育投入，仅少数省份有省级财政对学前教育的投入，预算内学前教育经费主要由区县和乡镇街道投入。中央以及省一级财政投入不足，必然导致学前教育“缺钱花”，教师专业发展就会缺乏支撑力。^[11]

譬如民办幼儿园希望有更高层次的教师队伍与低流动率，但是由于民办幼儿园多年来缺少政策的扶持与倾斜，很多大学毕业生存有很多后顾之忧，不敢迈进民办幼儿园大门。所以，若不能从财政体制上入手进行改革，那么就很难从根本上解决学前教育领域所存在的诸多问题。

必须明确，财政投入是促进学前教育发展的基础，同时也是教师专业发展的保障。像日本和法国就明确将幼儿教师纳入公务员系列，或使其享有公务员同等地位与待遇。我国香港地区幼儿教师队伍建设的重要经验之一，就是通过参照公务员标准实施幼儿教师薪级津贴制度，保障并提高幼儿教师待遇，以稳定幼儿教师队伍并吸引更多的优秀人才进入学前领域。^[12]

2008年，针对幼儿园非事业编制教师收入偏低的状况，宁波市各县（市、区）不同程度地给予了补助。一是对非事业编制教师交纳社会保险学校承担部分给予二分之一的补助。《宁波市民办教育促进条例》中规定的中级职称的民办教师参加事业养老保险的条款，就得到了较好的执行。二是部分县（市、区）对非事业编制教师每人每月给予一定的补助。江东区对本区审批举办的幼儿园内符合条件的非事业编制在岗教师按照职称给予每人每月400～2500元不等的补助，江北区对符合条件的非事业编制教师给予每人每月200～800元的补助，海曙区对非事业编制教师达到社会平均工资1. 5倍的幼儿园给予相应的补助。^[13]

（二）改革财政专项经费拨付机制

学前教育发展经费应纳入各级财政预算内予以保障，并逐年加大学前教育专项经费的投入，切实管理、监督其使用情况。应将幼儿园教师培训经费纳入年度预算，保证本地幼儿园教师培训工作的开展。教师培训资金应按规定用途使用，任何部门、单位不得挪用。

应制定专门的幼儿教师培训经费保障政策，采用专项资金的方式为幼儿教师培训提供经费支持，每年在学前教育专项经费中列支一定继续教育经费，用于开展幼儿教师继续教育。各幼儿园要在办园经费（或在政府财政支持经费）中列出一定比例，用于教师继续教育支出。

各县（市、区）专项经费应主要用于对农村幼儿园建设经费、幼儿教师业务进修和中心幼儿园业务指导经费、特殊困难家庭儿童入园资助经费的保障，和对星级幼儿园上等级奖励、教师社会保险经费及幼儿园日常事业经费的补助等。

2008年，宁波市市级财政就安排了1000万元学前教育专项经费，其中700万元用于对奉化、宁海、象山和余姚部分乡镇的补助。各县（市、区）也设立了学前教育专项经费。据统计，2008年，市县两级新增学前教育专项经费6000万元。2009年，鄞州区计划将财政性学前教育经费增加到4000万元。2008年起象山县财政以每个幼儿每年不少于100元的标准建立了学前教育发展专项基金，并要求镇乡（街道）财政同比配套。^[14]

（三）加大对薄弱环节的扶持力度

基于教育公平原则，从目前形势要求看，学前教育教师专业发展更应注重均衡发展，让每个孩子都能享受良好的教育。所以，需要一定的政策倾斜与支持，政府应特别对民办幼儿园、农村幼儿园加大扶持力度，投入的继续教育专项经费应对农村幼儿教师有所倾斜，尽快设立“农村幼儿教师继续教育专项资金”。为保证政府给予的继续教育专项经费能顺利交到农村没有编制的幼儿教师手里，可设立“农村幼儿教师继续教育专项资金”，并定期对经费的落实情况进行监管，对经费按时到位、专款专用的教育行政部门和学校给予物质或精神奖励；对截留、挪用继续教育经费的部门和个人给予惩处，以此来保证继续教育活动顺利、有序地进行。

（四）建立公平共享机制

教育行政部门有义务在区域内进行有利于实现教育公平的措施引导，积极有效地提升辖区内的幼儿园教育公平，这也是对幼儿教师在其职业环境中的一种鼓励和认同。

各级教育部门应成立幼儿继续教育监督机构，定期对法定经费的落实情况进行监管，确保农村幼儿教师继续教育活动顺利推进。可实行专项经费补助、幼儿园分担、教师个人自负相结合的经费保障办法，实施市幼儿教师素质提高计划，组织开展幼儿教师培训者培训，增强培训组织和管理能力。

近年来，宁波市不断加大对幼儿教师的培训力度。在2010年，宁波市的幼儿园是1244所，其中民办的997所，占到了总数的将近80%，全市幼儿园的专任教师是1. 3万人，都已实施了全免费培训。宁波市还提出，学前教育专业全日制大专、本科生实行免费培养制度。各级各类幼儿园园长和保教人员持证上岗比例达到100%，教师参加市、县级培训比例达到100%。

要探索各幼儿园教育资源的共享和互认机制，充分发挥示范园、中心园的引导作用。公办示范园要宣传和传播先进的教育理念，参与并承担区域内学前教师的培训工作，并在开展幼儿教育科研方面发挥示范辐射作用。除了到高校、培训机构参加培训，也要视幼儿园为培训机构和培训基地，作为其他幼儿园和幼儿园其他班级的一种教育资源，实现资源共享，减少外出教育培训的成本，切实提高教师的实践能力和培训积极性。

近年来，宁波市通过开展多期骨干幼儿园园长培训，实施“易园蹲点”活动，组织园长们到各园蹲点研讨，促进了园际交流与资源共享，并带动了周边幼儿园的参与合作，结成了“幼儿园发展共同体”，使上百所幼儿园和近千名教师获益。在教师继续教育上引入竞争机制，譬如通过向教师发放培训券的做法，使受训教师能自主选择继续教育机构，淡化行政管理，发挥市场机制作用，提高培训质量，像杭州、宁波等地都有尝试发放中小学在职教师培训券，并已初见成效。

三、创新管理体制机制推进教师专业发展

目前，学前教育迫切需要合格师资不断涌入、优秀人才不断涌现并充分发挥作用的制度环境。要破解教师队伍发展的重大难题，应创新管理体制机制，力争使教师活力竞相迸发、教师队伍呈现科学发展的新局面。

（一）健全推进教师专业发展的管理体制

为保证学前教育工作健康有序地开展，应尽快设立和健全市、区学前教育行政管理机构，设立幼教办公室，配备幼教专职干部和教研员。对没有幼教科室，没有专职幼教专干和教研人员编制的市、区教育部门，应抓紧配足，理顺内部管理关系，以切实承担起管理学前教育的责任。

教育主管部门要建立学前教育管理网络，为幼儿园提供业务指导、交流办园经验、发布规章制度、公告办园质量等。幼教工作管理网络应延伸到乡镇、街道，构建起行政和业务两个管理体系，在业务辅导上，各县（市、区）都应配备专职幼教教研员。中心幼儿园或中心学校都应配备专职分管全乡镇幼儿教育的干部和教研员。

幼儿园教师应具备幼儿教师资格，园长持证上岗。幼儿园应建立教师专业发展档案，落实专人及时登记教师参与培训的情况，并作为教师专业发展档案长久保存。幼儿园应有序规划，积极组织开展教师培训，建立教师培训工作分级考核制度，将教师专业发展培训情况列入相关工作的考核指标，并以此作为幼儿园年度考核和等级评估的重要依据。

应加强教育评估，把学前教育中的重点、难点问题列入年度督导评估内容，教育部门学生家长共同参与评估，建立起以评估为手段与导向的社会化监督机制，使教师专业发展更贴近与符合社会需求和儿童成长需求。

（二）搭建入职教师专业发展的衔接机制

可以肯定，随着学前教育事业的快速推进，学前教育教师社会地位的不断提高，将会吸引更多的大学毕业生加入这个队伍。由于我国大学教育的弊端，大学生专业理论程度高，但实践能力、技能技巧等方面存在缺失，而幼儿园教师工作极具实践性特点，导致大学毕业生刚进入这个领域，不能很快适应岗位要求。所以对于刚入职的年轻教师而言，需要构建一个职前教育和在职教育之间的过渡环节。而这一大批新生力量能否顺利快速地适应岗位要求，将直接影响今后整个学前教育的质量。

所以，可以借鉴英国的做法，为幼儿教师建立“入职与发展档案”，为获得教师资格的新教师提供三个学期的入职培训，由学校指定的入职指导教师和新教师一起确立入职培训期的专业发展目标和行动计划，全面分析新教师的情况，在发展的每个转折点上予以总结反思并进一步推进，构建教师发展共同体，使新教师获得整体性成长，尽快适应岗位要求。^[15]

（三）创新教师专业发展的培训机制

完善“引得进来”工作机制，通过制定幼儿教师职业待遇标准，在工资待遇、住房福利、职称评定等方面以法律的形式予以明确规定，切实保障教师的工资、医疗、保险、养老。积极营造社会舆论，宣传学前教育发展前景，深入知名高校，把优秀大学毕业生吸引到学前教育教师队伍中来，不仅仅局限在学前教育专业，可以拓展跨领域招收，有针对性地增加男教师的比例，尽快强化教师队伍整体素质，丰富教师的专业层面，提升学前教育质量。

优化“落到实处”工作机制，加大对名优教师、园长的培训力度，逐渐建立起层层递进的教师专业成长平台。分期分批对幼儿园园长、骨干教师进行在职培训，培养一批能发挥示范作用的骨干教师和学前教育管理专家。加强与国内外名园的交流合作，定期举办各园长和学前教师参加的学习交流活动。

可依托大学，由政府出资，实施“名教师、名园长”工程，依托的大学可从师范类拓展到综合类大学，以逐步拓展教师的视野。应充分发挥和整合综合性高校的作用。与其他幼儿教师在职培训机构相比，综合性高校具有其鲜明的优势，这些高校是该地区文化的集中制高点，拥有丰富的人文和物质资源。加之其本身固有的社会责任，综合性高校应在幼儿教师培养培训中发挥重要作用。

健全“可持续发展”工作机制。建立园长、副园长、优秀骨干教师的人才库，开展层层推进的培养工作，搭建从合格、提高到优秀的发展平台；采用多种方式开展“传帮带”工作，充分发挥名优教师的作用。设立奖励基金，每年对名优教师给予物质奖励。要创新培训形式，切实增强培训工作的针对性和实效性。培训内容要贴近学前教育的实际，贴近幼儿园教师专业发展的实际。

如在宁波市，幼儿教师（园长）培训工作由市教育局师干训工作领导小组统一领导，纳入全市师干训工作管理体系。建立了幼儿教师培训中心统筹管理、市级师（干）训机构为一级基地、县级师（干）训机构为二级基地、部分示范幼儿园为三级基地的幼儿教师（园长）培训网络体系，这样就把集中培训、园本培训、教师自主研修有效地整合起来，使教师专业走上科学规范的发展道路。宁波市还开展了教师提高培训、骨干培训、名优教师“带徒”活动，评选了宁波市“名园长”，建立了教师培训实践基地，提供以项目为核心的循序渐进的培训，整合了国内大学的力量，共同开展教师培训工作，使教师专业走上了快速发展的道路。

（四）建立师资状况与幼儿园设立晋级挂钩机制

随着经济的进一步发展和人们对学前教育需求的日趋强烈，近年来，各种社会力量所办的幼儿园，如民办园、街道园、私立园等发展很快，早期教育机构也如雨后春笋般出现，2007年，全国民办园占幼儿园总数的60. 1%，即使在政府主导学前教育的上海，2008年上海市民办园也要占幼儿园总数的27. 5%。

民办幼儿园良莠不齐，其主要因素是师资状况。因此，要严格新幼儿园的准入，设立师资配置的基本要求，不达要求不予审批；对已开办的幼儿园加强监督和检查，规范星级（等级）幼儿园晋级的师资条件。

一是通过制定严格的幼儿园申办审批办法来推进教师的专业发展。幼儿园申办审批办法应包括以下要求:园长专业要求，包括学历层次、教育工作经验年限、职称、教育教学研究能力要求；幼儿园教师队伍的结构，包括教师资格证100%的持有率、学历职称，教师流动率；保教工作人员配足配齐比例等。二是通过对民办幼儿园重新审核来推进教师的专业发展。三是通过幼儿园等级评定办法来推进教师专业发展。幼儿园等级评定办法应包括以下制度建设:教职工岗位责任制、考核评价制度和奖惩制度；教师继续教育和专业发展工作，以园本为主的业务学习制度和教师培训制度；近期和中长期师资培训和教师专业发展计划；教师培训的条件创造与经费落实；每位教师平均每年集中培训时间；每位教师的专业成长档案资料；教师队伍建设和教师专业发展工作成效显著的衡量指标；建立在园幼儿成长电子档案；建立幼儿园教师注册登记管理制度，等等。四是通过民办幼儿园管理暂行规定来推进教师专业发展。加强对各级各类幼儿园保教人员配置的管理，尤其要加强对民办幼儿园的指导，以形成相对稳定的师资队伍、合理的师资结构、适宜的师幼配比。暂行规定应包括:对园长（副园长）的专业要求与上岗资格证书要求；一定年限的幼教实际工作经验和年龄要求；园长由举办者提名，报审批的教育行政部门审核后聘用；相对稳定的专职保教人员队伍，专职教师与保育员的配比；专职教师的学历要求与资格证书要求；园长、教师、保育员等工作人员的工资标准和福利待遇，等等。

【注释】

[1]杨莉君:《学前教育政策法规概论》，湖南师范大学出版社2008年版，第25页。

[2]曾国:《我国学前教育法规与政策的缺失和对策研究》，《教育探索》2005年第2期，第64页。

[3]庞丽娟，韦彦:《学前教育立法———一个重大而现实的课题》，《学前教育研究》2001年第1期，第5—8页。

[4]马晖:《为什么大学那么多，幼儿园那么少》，http://finance.sina.com.cnroll20110812/083510310720.shtml。

[5]左瑞勇:《试析幼儿教师专业发展的政策法规保障机制》，《山东教育》（幼教版）2007年第11期，第9页。

[6]庞丽娟、夏婧、韩小雨:《香港幼儿教师法律与政策研究:特点及其启示》，《教师教育研究》2011年第1期，第52页。

[7]何京玉:《日本幼儿教师教育制度及其对中国的启示》，《外国教育研究》2008年第12期，第31页。

[8]曾国:《我国学前教育法规与政策的缺失和对策研究》，《教育探索》2005年第2期，第64页。

[9]宁波市教育局:《宁波市学前教育改革与发展情况汇报》，2010年12月15日。

[10]王军红、王田晶:《试论教师专业化与我国教师教育》，《资治文摘》（管理版）2009年第3期，第118页。

[11]马晖:《为什么大学那么多，幼儿园那么少》，http://finance.sina.com.cnroll20110812/083510310720.shtml。