构建符合民办高校实际的惩治和预防腐败体系的探索

中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》),是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的指导性文件。认真落实《实施纲要》,对于进一步推动反腐倡廉工作,不断提高惩治和预防腐败的能力,提升党的执政能力,巩固党的执政地位,具有十分重要的意义。

一、从民办高校实际出发构建惩治和预防腐败体系

民办高校反腐倡廉工作,既有社会上一般反腐败工作的共性,也有民办高校自身的特殊性,我们探索构建民办高校惩治与预防腐败体系必须从民办高校实际出发,着眼于民办高校反腐败工作的特点。

1.民办高校惩治和预防腐败工作的特殊性

腐败一词从广义上说,是指公共权力行使者利用公共权力谋取私利并严重损害公共利益的行为。从狭义上说,是指国家权力行使者利用国家权力谋取私利并严重损害国家和人民利益的行为。民办高校存在的腐败主要是指民办高校的公职人员滥用公共权力以谋取个人利益或小团体利益的行为。例如,有的干部利用自己掌管基建的权力,大肆收受贿赂;有的利用手中掌握的招生权,向考生索取贿赂;有的利用掌握采购权力,在大宗物资采购中收受回扣等等,可以说这类腐败与其他政府部门、公共事业单位的腐败具有共性,并主要是指个体行为。但是,根据民办高校的特点,我们在构建惩治和预防腐败体系时需要把以下两个问题列入治理范围。一是行业不正之风。这是属于民办高校的行为或民办高校内部组织机构的行为,例如教育乱收费问题,招生考试中的违法乱纪行为,下属单位集体收受回扣、私设“小金库”的问题,权钱交易、滥发文凭学位的问题等。这些问题看来没有个人在其中直接获取利益,实际上对社会的负面影响远远大于少数腐败分子的腐败案件,给党和国家以及教育主管部门的形象造成了恶劣的影响,对人民群众的直接伤害极大。这类与行业相关的不正之风是腐败案件滋生的温床。二是学术不端行为。主要是指抄袭剽窃他人成果、伪造篡改实验数据、侵占他人科研成果等败坏学术风气的行为。导致学术不端行为产生的原因是多方面的,既有社会大环境的影响,也有科研人员自身素质的问题,还有一些与科研政策及管理规则的缺少和不完善有关。

民办高校构建惩治和预防腐败体系,具有反腐败工作的共性,也具有民办高校惩治和预防腐败工作的特殊性。虽然对民办高校的行业不正之风和学术不端行为目前尚未定性为腐败,但这两类行为波及面广,其对社会的危害程度不容低估,民办高校在构建惩治和预防腐败体系时应给予高度重视。

2.民办高校构建惩治和预防腐败体系的客观条件

民办高校是国家的文化中心,是廉政文化建设的重要阵地,也是廉政文化传播的重要载体,承担着培养人才的责任,具有构建惩治和预防腐败体系的有利条件。

首先,民办高校有丰富的教育资源,有利于开展廉政文化建设和反腐倡廉教育。《实施纲要》指出:“大力推进廉政文化建设,积极推动廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村”。正如习近平指出,建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计。中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013~2017年工作规划》,这是开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件,各级党委要认真执行,把这项重大政治任务贯穿到改革发展稳定各项工作之中。

其次,高素质的教师队伍,有利于实行民主管理和民主监督。民主政治的实现程度受到公民的文化素质、政治素质的制约。公民的文化水平是理性地行使政治权利与自由的前提,受过良好教育的公民是保持民主结构与理念的前提条件。

最后,民办高校管理体制的转型,为构建惩治和预防腐败体系提供了契机。以习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话:“党风廉政建设和反腐败斗争是一项长期的、复杂的、艰巨的任务。反腐倡廉必须常抓不懈,拒腐防变必须警钟长鸣,关键就在“常”、“长”二字,一个是要经常抓,一个是要长期抓”的精神要求,充分考虑到了当前民办高校管理体制转型过程中党风廉政建设和反腐败斗争新形势的要求。我们构建惩治和预防腐败体系必须与学校管理制度建设和体制创新相结合,紧紧抓住民办高校管理制度建设和体制创新的特征和基本规律,着眼于解决政府转变职能和民办高校法人地位进一步确立之后反腐败斗争的新情况和新问题,使民办高校既有“自主管理”的主动权,又有“自我约束”的内在要求。

随着社会主义市场经济体制改革的深入,政府对高等教育的管理发生了重大的变化,民办高校有了更大的自主权。一方面是政府对民办高校的人、财、物管理的干预少了,另一方面是民办高校面对更多自主权却还没有建立起科学有效的管理制度和管理体制,从而给腐败的产生留出了空间。因此,惩治和预防腐败体系的构建必须与学校管理制度建设和体制创新相结合,并成为民办高校管理制度建设和体制创新的有机组成部分。

二、以教育、制度、监督构建民办高校惩治和预防腐败体系

构建惩治和预防腐败体系是一项系统工程。《实施纲要》强调标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,采取有力措施建立健全惩治和预防腐败体系。我们民办高校构建惩治和预防腐败体系,必须按照《实施纲要》的要求,坚持教育、制度、监督并重,实行教育、制度、监督三管齐下。反对腐败,教育是基础,制度是保证,监督是关键,这是我们党总结反腐倡廉工作得出的一条重要经验。只有坚持教育、制度、监督三管齐下,才能充分发挥惩治和预防腐败体系的整体效能。

1.充分发挥教育在反腐倡廉中的基础性作用

加强教育是拒腐防变的第一道屏障。开展党风廉政建设和反腐败斗争,对极少数腐败分子要严厉惩处,使他们在党内无藏身之地;对绝大多数党员干部来讲,则要立足于教育,着眼于防范。这是党风廉政建设和反腐败斗争的着眼点。从主观上说,放松世界观改造,背弃理想信念,是一些人堕落为腐败分子的根本原因。因此,构筑拒腐防变的思想道德防线,同构筑党纪国法一样重要。

一是在教育对象上要有全面性和层次性。既要抓住党员领导干部这个重点,又要面向全体教职工,面向全体学生。同时,要研究人员结构和岗位特点,根据不同的教育对象,制定不同的教育规划,提出不同的教育目标和教育要求,确定不同的教育内容和教育方法,分层次地进行。

二是在教育内容上要有多样性和针对性,要根据新的形势任务和教育对象的思想实际,不断丰富教育内容,增加教育的针对性。教育内容应包括:(1)理想信念教育。要着重加强党员领导干部的廉洁自律教育,坚定理想信念,把好世界观、人生观、价值观这个总开关。树立正确的权力观、地位观和利益观,牢记立党为公、执政为民,永保共产党员先进性。(2)优良传统和作风教育。要加强求真务实、正确的政绩观和科学发展观教育,使领导干部常修为政之德,常思贪欲之害,常怀律己之心,牢记“两个务必”,做到“八个坚持,八个反对”。(3)党纪国法教育。要让党员干部和教职工了解党纪国法和校纪校规以及相关行为规范,明确是非界线,按规矩办事。(4)职业道德和社会公德教育。要弘扬“学高为师,身正为范”的职业道德,高度重视廉洁从业、诚实守信教育。

三是在教育方式上要有灵活性和实效性。要把群体性的集体教育与因人而异的个别教育相结合,把一般教育与针对特定问题进行的提醒教育相结合,把理论灌输教育与双向交流相结合,增强教育的感染力和吸引力。要坚持教育与科学管理相结合,示范教育与警示教育相结合,灌输教育与自我教育相结合。

四是在教育制度上要刚性化和经常化。教育要由软任务变为硬要求,要落实制度保证。(1)反腐倡廉教育要在党委统一领导下,整合各种教育资源,纪委与宣传、组织、人事、学生工作等部门积极配合,形成“大宣教”格局。使反腐倡廉宣传教育制度化、规范化。(2)坚持和完善党委理论中心组廉政学习制度。(3)把反腐倡廉教育贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个环节,作为干部培训的必修内容。(4)把廉政教育列入党课内容。(5)建立和完善廉政谈话制度,对新任领导干部要按《实施纲要》要求进行廉政培训,执行廉政承诺制度。(6)结合校园文化建设开展以廉洁为主题的专题教育,把廉政和诚信教育纳入德育工作整体规划,纳入大学生思想政治教育整体部署。

2.充分发挥制度建设在反腐倡廉中的保证作用

健全制度是防止腐败的根本性措施。为什么在不断强化廉洁自律、不断加强惩治力度的情况下,腐败现象还屡禁不止呢?其中一个重要的原因,就是我们的制度建设存在缺陷,使腐败分子有机可乘、有利可图。邓小平同志早在1980年就指出,“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”面对民办高校基本建设的这种跨越式发展,我们在管理上有许多制度还不够完善,有的地方还存在一些漏洞,这就给一些人有机可乘。因此,建立健全惩治和预防腐败体系,根本在于深化改革,不断推进体制、机制和制度创新,把制度建设贯穿于反腐倡廉的各项工作之中,从而形成能够有效预防腐败的制度体系。

当前,民办高校预防腐败的制度体系建设要着重解决制度的建设和落实两个方面的问题,首先是制度本身的建设问题。要从腐败现象最容易滋生和蔓延的地方入手,抓住重点领域、热点部位和关键环节,通过建章立制,规范管理堵塞漏洞。具体地说,要围绕五个方面加强民办高校的制度建设。

一要围绕规范党员干部从政行为加强制度建设。针对新时期民办高校反腐倡廉工作出现的新情况、新问题,根据形势的发展和社会环境、条件的变化,不断完善党员干部的行为准则和道德规范,并制定易于操作的实施细则和监督检查办法。

二要围绕规范决策程序加强制度建设。决策的失误毁掉的不只是干部,还有事业发展的机遇。要认真落实中央关于“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用,必须经集体讨论作出决定”的规定,对专业性、技术性较强的重大事项,决策前要经专家咨询论证、决策评估。对涉及群众切身利益的重大事项,要实行公示和听证制度。

三要围绕规范办学行为加强制度建设。办学行为是教育系统区别于其他行业的独特之处,也是我们规范管理和制度创新的重点。民办高校在积极推进依法扩大办学自主权的同时,要健全完善自我管理自我约束机制。要继续规范各类办班培训工作,坚决制止违反规定的乱办班和乱收费行为。特别要重视规范招生行为,依法管理,落实招生“阳光工程”。

四要围绕管理体制创新加强制度建设。体制创新的目的在于革除一切可能滋生腐败的体制、制度性弊端,建立结构合理、配制科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。为此必须针对财务管理、基建修缮、物资采购等常常是职务犯罪多发易发部位,加强对权力的制约。在财务管理方面,要严格执行“收支两条线”规定和《教育系统内部审计工作规定》,坚决清理“小金库”。严格禁止进行股票、风险性债券以及其他违规对外投资,防范财务风险,确保资金安全。要进一步完善专项资金、预算外资金和科研经费管理的制度建设。在基建修缮方面,要严格执行国家招投标法,修订完善工程招标、合同变更、建材采购、资金结算、工程验收等环节的管理规定。在物资采购方面,要严格执行政府采购法,规范大宗物资采购的管理。

五要围绕发展民主加强制度建设。扩大民主是防止权力滥用的治本之策。发展民主的重点是健全和强化民主决策、民主管理、民主监督机制。要健全民主决策制度,打破封闭式的决策模式,用制度保障教职工对决策事项的知情权、参与权和评议权。要健全民主管理制度,加强权力实施过程中的民主管理制度的建设。健全重大事项报告、党内情况通报等民主制度,切实保障教职工依法行使民主权利。要健全民主监督制度,完善党的代表大会制度和党的委员会制度,加强党代会和党的全委会对党委领导成员的监督制约。发挥教代会对党政领导的监督作用。健全保证民主集中制落实的具体工作制度和程序,活跃党内的民主生活,保证党员的民主权利,充分发挥领导干部内部的民主监督作用。

六要围绕端正学术风气加强制度建设。学术不端行为实质是职业道德的堕落,严重影响学风、校风,破坏社会诚信,其对学子人格的腐蚀所造成的影响,不是个别人而是一代人。遏制学术不端行为,也必须依靠制度。为此,应建立知识产权制度,民办高校学术规范及违规处理办法,对于侵权行为,视情节给予学术处分和行政处分,甚至引入法律程序。

加强制度建设,特别要重视健全党风廉政建设责任制。党风廉政建设责任制是一个管全局的制度。落实《实施纲要》也要以责任制为抓手,尤其在完善责任追究制度方面,要增强制度的约束刚性,该追究责任的一定要予以追究,要区分集体责任、个人责任、主要领导责任和重要领导责任等政策界线,研究责任追究的具体办法,以保证责任追究落到实处。

在加强制度建设的同时,同样要注重制度的落实。由于制度不落实而导致腐败问题发生的教训,同样是极为沉痛的。因此,在建立健全惩治和预防腐败体系的实践中,要在提高制度的科学性和可操作性的基础上,加强制度落实的监督检查,把制度的落实作为制度建设的重要环节来抓,制度的建立完善与制度的落实,是反腐倡廉制度建设的两个重要方面。因此,对有令不行,有法不依,有章不循,顶风违纪的要严肃查处,保证预防腐败的各项制度有效管用。

3.充分发挥监督在反腐倡廉中的关键作用

加强对权力运行的制约,是有效预防腐败的关键。近几年来民办高校发生的腐败案件,从深层次分析,监督不到位,没有形成有效的监督体系是其中一个重要的原因。要解决这一问题,必须进一步加大对权力的监督力度。首先,要按照权力制约的特点和决策、执行、监督相互协调的要求,把对权力的科学配置与对干部的有效监督结合起来,建立健全依法行使权力的制约机制。第二,要在权力制约的基础上,进一步明晰权力运行的程序,形成严格依法行使权力的程序体系,并使之透明化、公开化、确保监督及时到位。第三,要把对权力运行的事前监督、事中监督、事后监督紧密结合起来,使监督关口前移,使监督贯穿于决策到执行的全过程。为此,在强化监督方面,当前应从以下几个方面整体推进。

一是加强党内监督。《中国共产党党内监督条例(试行)》提出的十项制度,是加强党内监督的根本措施。充分发挥这十项措施的作用,必须结合民办高校的实际,制定贯彻落实党内监督制度的实施细则和程序性规定,将集体领导和个人分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、谈话和诫勉等制度细化,使监督工作依法有序,科学规范。

二是加强行政监督。要进一步健全纪检监察与组织、审计等相关部门的联席会议制度,及时沟通监督信息,协调整合监督资源,把事前、事中、事后监督结合起来。在当前,要围绕学校的中心工作,着重对招生考试、教育收费、建设工程、大宗物资采购、民办高校企业改制等关键部位和容易滋生腐败的工作环节加强监督。

三是加强群众监督。用发展民主来防止腐败,这是我们党反腐倡廉的一条重要经验。要坚持民办高校领导班子和领导干部向教代会报告履行职责和廉洁自律情况的制度。公开是监督的基础和前提,公开是原则,不公开是例外。要积极推动校务公开,增加权力运行过程的透明度,保证群众的知情权、参与权和监督权。

四是在做好廉政监督的同时,还要重视效能监察,使领导干部正确行使权力,有效使用目前比较短缺的教育资源,克服和纠正校园内的奢侈浪费现象。

五是建立和完善董事会(理事会),行政办公会,党政联席会制度。

现代大学建设中的一个重要特征就是学校运行中的权力制衡。民办高校的董事会(理事会)是学校最高决策机构。董事长(理事长)是会议的召集人,是决策者之一,在议事的过程中应充分尊重其他成员的权利。学校校长是学校行政的执行者。校(院)长要充分发挥其他行政领导的作用,推动学校日常行政工作的开展。学校党政联席会议是协调学校党政关系,支持学校重大决策的落实,推动学校各项工作开展的工作制度。学校的党政负责人尽管分工不同,但应从不同角度,不同途径共同完成学校中心工作,保证各项决策科学化民主化。

总之,要把党内监督与党外监督、组织监督与法律监督、专门机构监督与群众监督有机结合起来,建立完备的监督体系,从而更加有效地预防腐败的发生。

全面贯彻落实《实施纲要》,不断深化和推进民办高校党风廉政建设和反腐败斗争,是当前和今后一个时期的重大政治任务。要积极利用近几年来民办高校反腐倡廉工作的经验和成果,推动惩治和预防腐败体系的建设。要把贯彻落实《实施纲要》作为巩固共产党员先进性教育成果、建立先进性教育长效机制的根本举措。要把惩治和预防腐败体系建设与教育系统行风建设结合起来,从讲政治的高度,坚决制止行业不正之风。要把惩治和预防腐败体系建设与建立现代民办高校管理体制结合起来,使惩治和预防腐败体系建设成为大学管理制度建设和体制创新的有机组成部分。要把惩治和预防腐败体系建设与现阶段民办高校改革发展稳定的具体任务结合起来,使惩治和预防腐败体系建设服务于民办高校中心工作的顺利开展。

民办高校的反腐倡廉和改革发展任重道远。我们要按照中央的部署和要求,通过贯彻落实《实施纲要》,逐步健全和不断完善不愿腐败的教育自律机制、不能腐败的制度防范机制、不易腐败的监督制约机制、不敢腐败的惩处机制和不需腐败的保障激励机制,使反腐倡廉工作更加富有成效。

(上海思博职业技术学院课题组　张建中 忻建国 师 震　王 辉 朱丽红)