建立健全人大监督执政党制度

第三节　建立健全人大监督执政党制度

《决定》指出：“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”。邓小平在党的八大关于修改党章的报告中也曾指出：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力。”^[1]

一、理顺人大与执政党的政治关系与法理关系

执政党与人大的政治关系与法理关系，包括党中央（党的全国代表大会和中央委员会）与全国人大及其常委会的关系，党的地方各级代表大会、党委与地方各级人大及其常委会的关系；执政党与人大关系的实质是权力关系，即党的领导权与人大立法权等权力的关系，也可以说是党权与国权、党权与民权的关系。^[2]

从执政党角度来说，党与人大的关系是党对人大的工作实行政治领导，人大要接受党的领导。党又必须在宪法和法律的范围内活动。从人大制度角度来说，人大与执政党的关系可以概括为：在法律制度中，人大是国家最高权力机构，党必须遵守宪法和法律。党的十八大报告强调要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，并提出政治建设和政治体制改革要抓好的第一项重要任务的就是“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。我国宪法规定，全国人大是“最高国家权力机关”。^[3]

要理顺党委与人大、政府、司法机关的关系。地方党委要切实克服领导工作中党政不分、以党代政的问题，凡应由人大及其常委会作出决定的事项，应按照党委就重大问题形成决策意见，通过人大依法作出决定、决议，再由“一府两院”去组织实施的工作机制运作，使党委的领导核心作用和人大依法行使职权有机地统一起来，使党委的主张通过法定程序成为国家意志和人民群众的自觉行动，最终实现党对国家和社会生活的领导。其次，党委要加强对人大的领导，尊重和支持人大搞好监督工作，从政治方向、组织建设、重大决策等方面加强对人大工作的领导，支持和帮助人大克服监督不力的问题。对于优化人大及其常委会组成人员的配备、提高人大常委会负责人在党内的地位等当前比较突出的问题，党委要从改善党的执政方式和完善人民代表大会制度的政治高度重视予以解决。再次，党委除了自身自觉在宪法和法律规定的范围内活动外，还要重视运用党委的权威，协调好人大与“一府两院”的关系，督促“一府两院”自觉接受人大的监督，树立人大的威信，使人大真正成为地方党委执掌地方国家权力的重要场所，从政治上、组织上保证人大监督工作的顺利开展。

二、理顺人大与执政党的监督与被监督关系

理顺执政党与国家权力机关的关系，必须做到以下几点：第一，加强和改善党的领导是坚持和完善人大制度的根本保证；第二，各级人大及其常委会应自觉接受共产党的领导；第三，执政党带头尊重和遵守人大所指定的法律和通过的决议；第四，执政党的各级组织和党员干部应接受人大的宪法和法律监督；第五，执政党领导人民不断健全和完善人大制度，切实提高人大的地位，树立人大的权威，使人大更好地发挥其国家权力机关的作用。要理顺人大权力与党的领导的关系。第一步，真正落实党的领导是政治领导、组织领导和思想领导；第二步，人大党组织只起监督保障作用；第三步，全力支持全国各级人大及其常委会的各项工作，对人大法定的工作内容和工作过程也只起监督保障作用，对一般人事任免不干涉，不强行派遣干部；第四步，尊重宪法，尊重人大，尊重人大代表的选择，真正确立人大的国家权力机关的地位，并能够真正行使宪法和法律赋予的一切权力；^[4]从依法执政的角度分析，在党的领导、人民当家做主与依法治国有机统一的现实连接点上，依法执政的重心在于：必须重视和不断强化执政党通过人大执掌政权的能力。强化执政党通过人大执掌政权的能力必然包括不断完善我国的选举制度；强化执政党通过人大执掌政权的能力，就是要求执政党在人大平台发挥好从社会需求到公共政策之间的沟通机制和利益综合的作用；强化执政党通过人大执掌政权的能力就是要求执政党必须充分调动和支持人大的民主机制，将人大的民主机制与执政党的动力机制恰当地结合起来。^[5]

从政治体制改革角度分析，政治体制改革的核心地带是人大和党的关系的调整，经过人大表决而形成的决议、法律或政策，一旦生效，党委或党的部门就无权干涉；改革人大代表的比例和选举方式；增加代表的讨论和辩论的时间；实现党的领导的法制化，加强党内民主，建立健全党内的民主监督，保证党能够在更大程度上，更科学地反映人民群众的根本利益要求。^[6]

三、制度保障人大对执政党的刚性权力监督

目前人大监督执政党的方式，一是人民群众（公民和社会组织）的直接监督，二是人大对党组织和执政的党员官员的监督。前者属于公民权利监督，后者属于国家权力监督。国家权力监督主要为对当选为政府的党员官员向人大负责，每年向人大会议作工作报告，接受审议；接受询问或质询；接受调查、评议；承担政治责任，提请辞职，乃至接受罢免；等等。人大监督应该是一种刚性的权力监督，即责成（即强制）被监督对象依法作为或不作为，否则就要依法制裁。这一原则完全适用于监督执政的党员官员以及有违宪行为的党组织。

四、确定人大对执政党的监督原则

人大对执政党的监督程序原则包括：（1）党中央和各级党委对涉及国家与政府的重大国策与国务活动和人民基本权利义务作出决策时，必须将自己的主张通过人大的法定程序，变为法律或法律性的决定，才能在政府与人民中贯彻、推行，否则就会越权和违反法律程序。（2）由中共党组织推荐的政务官员，必须经人大的选举或任命才有效。（3）执政党党组织和党员官员必须依法立法，依法行政，依法司法，依法治军；当党的方针政策和决定与宪法或法律相矛盾或抵触时，应向党组织反映，要求修正，并严格依法办事。（4）各级党组织应当支持、监督执政的党组织与党员依法执政，不得干扰司法机关依法独立行使审判权、检察权。凡滥用党权干扰依法行政、依法司法，构成违宪违法者，人大应依法追究责任。（5）人大依照宪法和人大组织法，保障所有人大代表包括党员代表在会议上的言论和表决的自由意志不受法律追究。对包括中央军委在内的所有权力机构行使罢免权和决定权。《宪法》第63条规定，全国人大有权罢免国家主席、副主席、国务院总理、副总理、国务委员、部长、主任、审计长、秘书长、军事委员会主席及其他军委组成人员、最高法院院长、最高人民检察院检察长。《宪法》第67条规定，全国人大常委会有权决定部长、主任、审计长、秘书长、军委主席以外其他军委成员、“两高”副院长、审委会委员、检委会委员、审判员、军事法院院长、副检察长、检察员、检委会委员和军事检察院检察长。^[7]（6）凡党组织或党员有违规、违法、犯罪行为者，由法定的政府机关和司法机关依法处理，党组织和党员在法律面前同普通公民和法人一律平等，不允许以党权压制法权，以党纪代替国法。

五、建立完善人大监督程序

《决定》指出：“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”宪法及相关法律赋予人大及其常委会以监督权，但对人大及其常委会的监督手段却缺乏程序性规定和具体规范。依照法律规定，人大及其常委会可以通过听取和审议工作报告、开展执法检查、视察、询问、质询、撤职、罢免、组织特定问题调查委员会等形式对“一府两院”进行监督，但依照何种程序、如何具体运作，法律缺乏明确规定，使得这些具有刚性的监督手段在实践中大打折扣。健全和完善人大监督程序应当注意：对（1）对监督对象的陈述、辩解、质证和答疑权在各式各样的监督中都应当得到必要的尊重；（2）监督领域可以适用听证，监督适用听证将使监督行之有效并趋于公正。如通过特定问题调查进行的监督，应当引入听证程序，以保证调查的公正性。（3）监督领域应当实行回避，监督实行回避会使监督排除干扰并趋于公正。公正的监督取决于回避等制度的建立和完善。在近几年兴起并引起争议的个案监督中，有些人大代表身为案件当事人或者与案件有这样或那样的关系利用其代表身份和其他便利条件，对仍然处于司法程序中的案件提起个案监督，利用地方人大的监督权谋求私利，在一些案件中一定程度上影响了法院依独立行使审判权和维护社会公正，引起相关当事人、律师和法官的极大反感。（4）坚持事后监督，除非对严重的程序违法行为，比如超期羁押、刑讯逼供等情况，不能在案件终审判决前进行监督。也就是说，人大不能在案件侦查、审判过程中对案件施加影响和压力，而只能在案件处理后，通过受理人民群众的检举、控告、申诉，才去实施监督。坚持事后监督，可以从非常必要的方面尊重司法机关依法独立行使职权。^[8]

六、理顺人大监督与舆论监督的关系

《决定》指出：“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”这一段论述，为理顺人大监督与舆论监督的关系阐明了正确的政治导向。

人大监督和舆论监督同属国家监督体系中两种最重要的监督形式，具有高度的公开透明性、广泛性和人民性等共同点。二者又具有许多不同点和相异点：如二者地位和性质不同，拥有职权不同，监督范围不同，监督形式不同，社会功能不尽相同等。二者又存在相互联系，相互监督，相互作用的紧密联系。人大监督的客体主要是“一府两院”，而舆论监督的范围更广，它不仅包括党和政府，也包括人大、政协及各社会团体等。人大监督舆论，舆论也监督人大，二者互为对方的监督对象。

理顺人大监督与舆论监督的关系，实质上是要解决人民群众能够对媒介的舆论监督工作进行有效的法律规制问题，即建立由人大立法并贯彻实施的舆论监督人民监察制度。该制度不仅是对媒介舆论监督工作加强管理的制度，更是一种保障舆论监督，保障媒介政治、经济生态环境的保障制度。“如每次人大常委会和人代会，都会邀请许多媒体的记者到会，充分报道人大代表的履职状况和会议作出的各项决议决定，最大程度地实现人大监督的公开和透明，也让广大的人民群众及时、全面地通过媒体了解人大的议事过程，促进人大监督工作的有效开展。”^[9]人大应及早立法建立人民监察制度，依据有四：“第一，人民代表大会制度是建立舆论监督人民监察制度的制度基础。第二，人民代表大会作为国家权力机构能够为媒介舆论监督提供切实有效的保障。第三，人民代表大会有权力保障人民行使民主政治权力，有能力保证媒介舆论监督的政治方向。第四，由人大立法的人民监察制度的建立有利于实现舆论监督法律法规的完善与革新；有利于改善舆论监督规制主体不明的状况，同时为媒介的自律提供坚实的法制基础。”^[10]

七、完善民主党派对执政党的政党监督制度

政党监督实质上是民主党派对执政党的监督，该监督是我国执政党权力监督体系的重要组成部分，完善民主党派监督制度，有利于建构执政党权力监督体系，有利于巩固党的执政地位，有利于推进中国特色社会主义民主政治建设。《决定》指出：“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。”

民主党派监督的内容，一是决策监督。即民主党派对执政党和国家重大方针政策的制定提出意见和建议，政治协商与民主监督主题大致相同；二是对执政党各级党组织依法执政情况的监督；三是对国家政权机关履行宪法和法律赋予的政治权力运行情况的监督；四是对中共党员领导干部履行职责、为政清廉等情况的监督。民主党派民主监督的具体形式，一是在人民政协活动中履行监督职责，二是民主党派成员在人大中发挥监督作用，三是在行政、司法机关中通过担任领导职务和“特约人员”履行监督职责。目前民主党派监督存不敢监督、不愿监督、不会监督而造成的“漏监、虚监、弱监”等问题，监督形式化、表面化、盲目性、随意性等弊端也比较明显。原因在于：一是对政党体制及其发展规律的理论准备不够，羁绊了民主党派民主监督作用的进一步发挥；二是封建专制主义影响深远、民主法制尚待进一步发展；三是民主法制还有待进一步发展，多党合作制度尚不完善。

为充分发挥我国政党体制的优越性，需要进一步改进和完善我国民主党派的民主监督制度。一是执政党要不断提高接受民主党派监督的自觉性和主动性，不断完善接受监督的制度和机制；二是民主党派要有意识地彰显其政党特征，提高自身素质和监督水平；三是不断推进民主党派民主监督的制度化、规范化、程序化，包括实现民主监督知情渠道的制度化、规范化和程序化；民主监督内容的制度化、规范化和程序化；监督活动方式的制度化、规范化和程序化；民主监督权利保障的制度化、规范化和程序化等，通过改革创新和加强政党监督法律制度建设，使我国民主党派对执政党的民主监督成为一种稳固、有序、有效的外在常态监督力量。

八、加强人大自身监督

《决定》指出：“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”

根据宪法和有关组织法，各级人大常委会是人大的常设机关，各级人大可以改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定，即各级人大对其常委会有监督权，包括人大常委会在内的任何权力都应当受监督。可是《监督法》对人大的监督权，以及对其常委会的监督权都未作出规定，使各级人大的监督权难以落到实处。我国宪法和相关法律规定人大及其常委会对国家行政、审判、检察机关的“不作为”或工作失误，可以实施监督，公民及法人也可以依法进行监督，直至提起行政诉讼，依法追究其法律责任。同时人大又享有不负任何“法律责任”的“免责权”，这就容易产生几个问题。一是人大及其常委会“不作为”，或行使职权失误时，人民群众和人大代表难以实施监督，更难以追究其责任。二是人大及其常委会因无法定责任而缺乏自我约束力。在外无压力、内无自我约束的情况下，人大及其常委会的职权（包括监督权）很难得到认真有效的行使。而人大及其常委会“不作为”或工作失误，却很难追究其法律责任，这有悖于“权责对等”的法理原则。三是任何机构都不能自己给自己授权。在我国，人民行使其权力的机构是人大，也就是说人民（选民）通过选举人民代表将权力授予各级人大，人民授权的方式和证明是宪法，由于我国的制宪机构和立法机构是重合的，《监督法》由全国人大常委会制定，属于自己给自己授权，有违反法理和违宪之嫌。^[11]

因此，宪法和法律应当对人大及其常委会与其政治地位相适应的法律责任，作出明确规定。同时，为切实加强人大及其常委会的自身建设，使人大及其常委会在机构设置、人员配备、工作水平等方面与地方国家权力机关的性质和职能相适应。尤其是要重视提高代表素质，坚持代表当选条件，科学确定代表结构；对代表选举程序进行必要的改革。引入竞争机制，让候选人直接面对选民，公开竞选，强化其为民代言、为民监督的使命感和责任感，积极履行代表职务；搞好代表培训工作。结合实际，采取灵活多样的方式，有计划、有重点、分层次地对人大代表进行政治业务培训，使其了解掌握党和国家的方针政策、法律法规，熟悉人民代表大会期间的工作程序及闭会期间开展活动的内容和方法，提高代表的履职能力；优化人大常委会组成人员结构。要努力形成“专业结构合理化、知识层次多元化、年龄结构梯次化”的人大常委会集体。^[12]

【注释】

[1]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第211—218页。

[2]田芝健：《当代中国执政党与人民代表大会的关系——兼论当代中国的核心政治关系》，《人大研究》2004年第12期。

[3]郭道晖：《规范执政党与人大的关系》，法治政府网，2012年12月12日。

[4]谢庆奎：《人民代表大会制度与宪政体制的接轨》，《人大研究》2006年第1期。

[5]程竹汝：《依法执政：中国政治发展重要的实践形式》，《科学社会主义》2010年第5期。

[6]常士訚：《党的领导、人民代表大会制度与中国特色的社会主义政治建设》，《理论探讨》2008年第4期。

[7]曾祥华：《〈监督法〉的创新与缺憾》，《学习与探索》2008年第5期。

[8]肖金明：《关于人大监督的几点看法》，2013年4月11日www.worldpublaw.sdu.edu.cn/ wangkan/ s。

[9]杨讲生：《试论人大监督与舆论监督的关系》，陕西人大网，2011年4月28日。

[10]阮志孝：《和谐社会的媒介舆论监督与人民监察制度》，《成都大学学报》2008年第5期。

[11]曾祥华：《〈监督法〉的创新与缺憾》，《学习与探索》2008年第5期。

[12]刘光建：《地方人大监督工作的难点及其对策浅谈》，常德市人大网，2010年12月28日。