建立健全不敢腐的惩戒机制

第一节　建立健全不敢腐的惩戒机制

惩戒机制是反腐倡廉制度建设的核心，必须始终保持反腐败高压态势，否则就没有震慑力。建立健全不敢腐的惩戒机制，基于包括直接成本、时间机会成本、惩罚成本和查处概率等犯罪成本理论。所谓直接成本即实施犯罪过程中产生的成本，包括作案工具、作案经费等直接用于犯罪的开支。犯罪机会成本意即就是把一种资源投入某一特定用途之后，所放弃的在其他用途中所能得到的最大利益。三是惩罚成本，即犯罪被司法机关侦破并被判处刑罚对犯罪分子所造成的经济损失。所谓查处概率，根据发达国家的反腐经验，查处概率提高了，犯罪率就会下降；查处概率越高，腐败者就越少；如果发现查处概率提高到50%以上，即一个人如实施两次犯罪行为，就会被发现一次、或两个人分别实施犯罪就会被查处出一人，很多跃跃欲试者就会打消或收敛犯罪念头。

一、建立健全党内惩戒机制设置

为进一步落实建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，中纪委、监察部制定和发布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，为构建起威慑力的不敢腐的惩戒机制，明确治腐惩戒依据和惩戒种类，建立和完善惩戒程序，建立各种辅助惩戒制度等奠定了扎实的制度基础。

（一）惩处违纪行为的反腐倡廉文件依据

完善违纪行为惩处制度，意在经常向为政者和实权在握者敲响警钟，以常怀自律警醒意识，恪守廉洁奉公的底线。

1.惩处违纪的最近法律性文件依据

惩处违纪的法律性反腐倡廉文件依据包括：包括：《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》（国务院第495号令）、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发〔2009〕25号）《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）（中办发〔2010〕》29号）、《财政违法行为处罚处分条例》、（国务院第427号令）和《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（中发〔2010〕19号）等。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（中发〔2010〕2月24日），要求各级党员领导干部要认真贯彻执行《廉政准则》，严于律己，洁身自好，严格要求配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员，坚决杜绝违反《廉政准则》行为的发生。《准则》包括总则、廉洁从政行为规范、实施与监督、附则，共18条。其中“廉洁从政行为规范”一章，详细规定了领导干部从政行为八大方面的“禁止”，并详细列出52种“不准”的行为。修订了《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》，制定了纪检监察机关依纪依法办案、规范办案工作的若干意见，国（境）外中资企业及其工作人员违纪违法案件调查处理办法，进一步规范纪检监察机关与检察机关相互移送案件工作等。

2.惩处违纪行为的最近法规性文件依据

2011年至今制定颁布了一系列反腐倡廉法规性文件，包括关于严厉整治干部选拔任用工作中行贿受贿行为的通知、用公款出国（境）旅游及相关违纪行为处分规定、《中华人民共和国行政监察法》、违反规定插手干预工程建设领域行为处分规定、用公款出国（境）旅游及相关违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题的解释、关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见、关于领导干部报告个人有关事项的规定、党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题的解释、公安机关人民警察纪律条令、市县委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）、地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）、党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）、中央企业贯彻落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》实施办法、关于实施中央预算单位公务卡强制结算目录的通知、党政机关公务用车选用车型目录管理细则、卫生部印发《关于卫生系统领导干部防止利益冲突的若干规定》的通知、关于印发《医疗机构从业人员违纪违规问题调查处理暂行办法》的通知、国务院办公厅转发全国政务公开领导小组关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作意见的通知、关于公布依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点单位的通知、关于印发《国家预防腐败局2012年工作要点》的通知、关于印发《2012年行政监察工作要点》的通知、关于印发《2012年全国党务公开工作要点》的通知、关于印发《违反〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉的解释》的通知、关于印发《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》的通知、国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见、关于印发《公务员职业道德培训大纲》的通知、关于加强对干部德的考核意见、2009—2013年全国纪检监察干部教育培训工作规划、海关工作人员处分办法、关于做好招标投标法实施条例贯彻实施工作的意见、教育部等七部门关于2012年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见、关于印发《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》的通知、关于2012年纠风工作的实施意见、最高人民法院印发《关于全面推进人民法院廉政风险防控机制建设的指导意见》的通知、监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪行为处分规定、机关事务管理条例、税收违法违纪行为处分规定、事业单位工作人员处分暂行规定、关于进一步加强村级民主监督工作的意见、中央金融企业负责人职务消费管理暂行办法、党政机关公文处理工作条例、国务院工作规则等。

上述最近时期制定颁布的各文件，都是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的重要基础性法规，对于强化各级领导班子和领导干部抓反腐倡廉建设的政治责任，保证党中央、国务院关于党风廉政建设和反腐败斗争各项决策部署的贯彻落实，进一步提高管党治党水平，为推动科学发展、促进社会和谐提供有力的政治保障，具有十分重要的意义。

（二）明确惩戒种类

惩戒的种类包括：

（1）党纪处分类：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等。

（2）政纪处分类：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除公职等。

（3）行政过错责任追究类：训诫或书面告诫、责令作出书面检查、通报批评、调离工作岗位或停职离岗培训、责令辞去或建议免去领导职务、政纪处分等。

（4）党政领导干部问责类：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等。

（5）党风廉政建设责任制责任追究类：领导班子：责令作出书面检查、给予通报批评、进行调整处理。领导干部：批评教育、诫勉谈话、责令作出书面检查；给予通报批评；党纪政纪处分或者调整职务、责令辞职、免职和降职；移送司法机关依法处理等。

（6）选拔任用工作责任追究类：批评教育、责令作出书面检查；调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职；党纪政纪处分等。

（三）建立和完善惩戒程序

1.建立完善责任认定工作程序

责任认定工作程序包括：

（1）进一步细化岗位责任：要严格按照执法责任制和“一岗双责”的要求，进一步对从事行政审批、行政监督检查、行政处罚、行政强制、内部管理特别是干部选拔任用、资金资产管理等相关程序做出界定，分清责任层次，明确承办、审核（审查）、批准、执行等各环节分管领导、内设机构负责人和具体工作人员的具体责任，使责任落实到每一层次、每一职级、每一岗位切实形成责任体系的闭环效应，做到责任界定清，追究档次明。

（2）对严重违纪违规案件的责任追究：对发生严重违纪违法问题的单位，特别是在社会上造成恶劣影响的，要经过初查，以客观事实和情节轻重为根据，按照责任分工和岗位职责，明确追究直接责任人的责任；要从教育、监管、决策等方面进行调查认定，查清领导班子或有关领导干部是否有失职表现行为，严格区分管与不管、报与不报、查与不查、责与非责，对责任领导失职情节作出定性结论，不搞“集体负责”，不把追究扩大化，不“抓小放大”。对负有管理责任的行政单位，必须在一个月内就管理制度、行政措施、责任机制等情况向其上级机关作出说明。完成调查处理工作后，相关责任单位必须在三个月内在系统内部通报处理情况。涉及单位主要行政领导的，由上一级行政单位通报调查处理情况。

（3）对反映强烈的不正之风的责任追究：对于反映关键环节、重点岗位工作人员工作方法简单、效率低下、不负责任甚至互相推诿、故意刁难、暗箱操作、利用工作职权乱收费和吃、拿、卡、要、等谋取私利，以及损害质监部门形象的，除了严肃追究当事人行政过错责任外，还要对单位领导监管失职进行责任追究，维护责任追究的严肃性，狠刹和制止不良风气的滋生和蔓延，树立起良好的工作作风。

（四）完善纪检监察案件检查审理工作程序

责任追究是各级纪检监察机构案件查办过程中的一道必经程序，对涉及责任追究案件的初核、立案、检查、处分决定，都要按照明确的规定程序执行。凡属重大违纪违法案件中涉及领导责任问题的，要与所查案件一起进行核查，一起提出处理意见，一起审理，从而在制度上将查办案件与实施责任追究有机结合。在调查核实问题时，不仅要调查核实当事责任人的问题，还要调查核实单位领导干部失职、失察、监督不力、滥用职权的责任问题，并对负有领导责任的有关负责人进行责任追究。各级各单位要建立责任追究的备案备查制度和统计分析制度，及时将处理情况报送同级纪检监察部门备案，纪检监察部门要定期向上级纪检监察部门报告责任追究工作情况。

（五）建立各种辅助惩戒制度

1.建立联席会议制度

省、市、县三级行政单位可分别成立由纪检、监察、法规、人事、财务等部门参加的联席会议制度，每半年由纪检监察机构牵头召开一次联席会议，及时交换工作信息，互通情况，共同研究解决监督工作中发现的有关问题。对发现的违法违规案件，造成严重后果的相关责任人员，要及时向本级党组提出相应的党纪政纪处分或移送司法机关处理的意见和建议。

2.建立健全移送通报制度

各级纪检监察机构要按照干部管理权限，对违法违规举报、党纪政纪处分或移送司法机关处理情况实行逐级报告制度。各级各单位除了依照权限作出相应处理外，均应移送纪检监察机构进行调查处理。纪检监察机构应依法依规追究有关人员的责任，并抄送人事部门，处理结果可在一定范围内通报。各级各单位拟提拔任用中层干部时，应当按照有关规定向同级纪检监察机构征询廉政勤政意见，纪检监察机构应如实反映情况。

3.建立完善保护制度

对于举报人特别是署名举报人要建立可靠的保护措施，不仅对举报人的姓名要保密，而且对已暴露的举报人也要建立相应保护措施，对打击报复举报人的要制定相应的惩处办法。要进一步畅通内部举报渠道。完善网络、手机等新兴手段举报处置机制，建立健全纪检察信息员队伍，建立信息月报告制度，全面掌握信息，做到早安排、早研究、早处置；要发挥人大代表、政协委员和行风监督员的积极作用。四是将落实责任细化分解落实到内设机构和具体责任人，把制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和领导干部述职述廉内容。

二、建立廉政风险预警制度

预警制度，本义上是指预先发布警告的制度，通过及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构成的预警系统，实现信息的超前反馈，为及时布置、防风险于未然奠定基础。建立预警制度，关键在于有效预防。这就要求我们在过去查找廉政风险点、制定防控措施的基础上，建立廉政风险预警制度，使人和事临界风险时，有告知、有提醒，做到关口前移。一旦涉足风险，能够早发现，早纠正，做到化险为夷。

（一）廉政风险预警制度的功能

廉政风险预警制度主要有以下四项功能：

（1）提醒功能。依托信息情报资源，通过对若干典型个案的统计分析研判，提示腐败易发高发区域、时段以及腐败轨迹和规律，形成科学有效的指导意见，以预警信息的形式，引导和提醒相关单位及党员干部加强自我防范。

（2）监测功能。在腐败可能发生的领域，对权力运行过程中各关键节点廉政风险变动状况进行监测，促使权力沿着正确的轨迹运行。

（3）防范功能。监测、识别、评价廉政风险变化情况后，采取相应的预控措施，预防和控制廉政风险转化为腐败行为。

（4）纠正功能。对由于规章制度和工作程序没有执行到位而引发的苗头性、隐患性问题，为防止其恶化升级，及时督促整改和纠正，做到防微杜渐。

（二）廉政风险预警制度的类型

廉政风险预警制度可以根据不同标准分成不同类型：第一，按照人和事分类，可以分为对人的预警制度和对事的预警制度。第二，按照预警的精确程度分类，可以分为宏观预警制度和精确预警制度。第三，按照预警的方法分类，可以分为指数（指标）预警法、统计预警法和模型预警法。第四，按照预警的领域分类，可以分为重大工程廉政风险预警制度、政府采购廉政风险预警制度、行政权力运行廉政风险预警制度、干部人事工作廉政风险预警制度、司法权力运行廉政风险预警制度等。目前各地构建廉政风险预警制度的各种模式尚未成熟，其不足表现为：一是宏观预警多，精确实时预警使用较少。二是各部门、各单位行政审批、行政执法廉政风险预警制度相对较为成熟，对其他领域廉政风险的预警不够成熟。三是预警制度针对普通党员干部的廉政风险预警多，对党政领导成员特别是党政一把手廉政风险预警少。四是各地各单位局部探索预警制度建设多，整个地区、领域廉政风险预警体系建立少。

（三）构建廉政风险预警制度的途径

构建廉政风险预警制度可从以下几方面入手：一是构建识别风险制度：通过对各领域各类腐败案件发生的原因及其发生条件进行全面具体的统计分析，从中找出关键成因、条件和一系列警兆，发布宏观预警警报。二是建立廉政风险预警指标体系：通过量化分析腐败案件发生的关键成因、条件和一系列警兆，设立预警临界值。一旦指标超过预警临界值，即发布预警警报并实施风险控制措施。三是建立廉政风险监测和信息收集反馈制度：根据腐败案件的状况，对信息收集、指标筛选等工作及时做出调整。四是建立级别廉政风险预警预控纠偏纠错机制。分别用蓝色（常态普遍预警）、橙色（动态性预警）和红色（追究责任）标示相应级别区间的警情，进行级别廉政风险预警预控纠偏纠错。^[1]

附：杭州市江干区着力构建三大系统腐败风险预警机制

2009年杭州市江干区纪委制定实施了《进一步深化党员干部勤政廉政领域腐败风险预警机制的实施意见（试行）》，建立了以信息收集、分析评估、风险预警三大系统为主体的风险预警机制。

一、主要内容及做法

通过建立信息收集、分析评估、风险预警三大环环相扣的系统，对有关单位和党员领导干部实施风险预警。

（一）信息收集

全方位、多领域收集江干区域范围内各单位、各行业的预警信息，及时发现各单位及党员干部中存在的苗头性、倾向性问题。

（1）网络上报。一是构建廉情网络单位。确定预警信息比较集中的19个区属单位为网络单位，定期不定期向区预警办报送所属单位、系统的预警信息。二是设立廉情直报点。在行政村、社区、学校、医院、企业设立9个区级直报点，重点上报相关领域的预警信息。三是聘请信息员。聘请区党代表、区人大代表、区政协委员、律师等共10名同志为信息员，重点收集全区党员领导干部勤政廉政方面的预警信息。四是建立内部信息网。发挥区纪委、监察局六个内设职能室的预警信息反映功能，每季度对案件查处、信访受理、效能投诉、执法监察等预警信息进行整理汇总。

（2）定向收集。一是通过各街道、镇实施廉情双向互报收集预警信息。二是定向收集各类分析报告。不定期收集委局信访、案件分析报告、各类联席会议分析报告、区审计局领导干部经济责任审计分析报告、区拆违办（江干国土分局）非法占地违法建筑分析报告、区信访局信访分析报告等，从中发现和捕捉预警信息。

（3）民意调查。定期不定期通过开展问卷调查、座谈会、电话访问、网上调查等形式了解民意，掌握预警信息。同时，我委通过年度党政班子民意测评、领导干部述职述廉、机关作风民主评议、满意不满意单位测评等途径收集预警信息。

（4）监督检查。一是建立党风廉政建设责任制“三查”制度，分别由区纪委常委会、区纪委全委会、区委常委对各单位、各部门贯彻落实党风廉政建设责任制情况、领导干部廉洁自律和履行“一岗双职”情况等进行季度巡查、年中合查、年末群查，通过个别谈话、问卷调查、质询等方式发现整改党风廉政建设责任制方面的问题。二是组建9名区委督导员队伍，对征地拆迁、城市管理、民生问题、重点建设工程等区委、区政府中心工作开展巡查督导，发现干部勤政方面的问题。三是由区纪委（监察局）牵头对行政审批、工程建设、教育收费、医药购销、政府采购等重点领域和关键环节，开展专项检查，发现重点领域的苗头性、倾向性问题。四是发挥30名区行风和效能监督员（特邀行政监察员）作用，对全区行风和机关效能建设情况开展明查暗访，及时发现行业不正之风和机关效能建设方面问题。

（二）分析评估

加强对预警信息规范化、动态化、实时化管理，确保信息分析的全面、客观、真实。

（1）基础分析。分析员分析。落实各镇、街道纪（工）委副书记为预警信息分析员，每季度对本单位、本地区党风廉政建设情况、存在的问题及对策建议进行分析，形成分析材料后报区预警办。区纪委（监察局）职能室分析。由区纪委（监察局）各室主任牵头，召集本室同志，每季度对本室范围内收集到的预警信息进行分析，重大预警信息进行实时分析。区预警办分析。区预警办每季度对预警信息进行全面梳理汇总，并由预警办主任牵头，召开区预警办工作会议，共同筛选、整理、分析预警信息，及时发现问题，商讨解决办法。

（2）深度分析。专业分析。对专业性、技术性、政策性较强的预警信息，如涉及基建工程建设、财务管理等方面的苗头性问题，由区纪委（监察局）或有关职能部门牵头，邀请有关专家或专业人员进行专门分析评估，提出相应对策。专项分析。对集中在某一领域或行业的预警信息，由区纪委、监察局牵头召开相应的联席会议进行专题分析评估，提出相应的预警意见建议。专题分析。对涉及全区范围内的重要预警信息或综合预警信息，不定期由区预警办或区纪委（监察局）有关室提交区纪委常委会进行分析评估，作出预警决定。

（三）风险预警

通过预警信息收集分析，发现党政领导班子、区管领导干部（区管后备干部）勤政、廉政方面的问题，及时采取风险预警，防患未然。

1.单项预警

针对特定对象开展个体预警和整体预警。个体预警适用于区管领导干部（区管后备干部），整体预警适用于各街道、镇和区直属各单位党政领导班子。

（1）个体预警。对存在勤政廉政问题尚不够党政纪处分的区管领导干部（区管后备干部）实施勤政廉政负积分、勤廉谈话、组织处理、效能惩戒等预警措施。

江干区将领导干部容易犯的几个方面错误进行梳理，归纳成18个勤政、廉情积分事项，对违反积分事项尚不够党政纪处分的区管领导干部、区管后备干部实施负积分制度，同时采取相应的分类预警措施：1—3分为警示提醒；4—6分为批评教育；7—9分为诫勉谈话；10分的，为党风廉政一票否决，并建议区委组织部予以组织处理或提请区政府给予行政处理。2007年以来，江干区已对6名区管领导干部进行负积分，并采取了相应的预警措施，效果比较明显，对其他领导干部也有普遍的教育意义。

定期不定期开展勤廉预警谈话，做到平时提醒与实时预警相结合。每年对各街道、镇主要负责人、区直属各单位党政主要负责人进行勤廉谈话，要求对履行一岗双责、贯彻落实党风廉政建设责任制、自身及班子作风建设、执行民主集中制等情况作出说明，并对谈话单位案件查处、信访举报、效能投诉、执法监察等发现的预警信息进行全面梳理，当面向其反馈，予以提醒。对新提拔区管领导干部开展任前廉政谈话，并进行廉政承诺，签订廉政承诺书。对信访调查中发现的相关单位、区管领导干部（区管后备干部）苗头性、倾向性问题，实时开展信访谈话预警。

（2）整体预警。对存在勤政廉政方面问题的街道、镇、区直属各单位党政领导班子实施三级预警。

半年一次对各街道、镇、区直属各单位存在勤政廉政方面的13项问题进行梳理汇总，并按计分标准量化，实行10分负积分制，按所积分值确定预警等级，积分满10分的实施一级预警，7—9分的实施二级预警，3—6分的实施三级预警。根据不同的预警级别采取相应的分类预警措施。对未达到预警级别的单位发《风险提醒通知书》警示提醒。根据不同的预警级别，在年度党风廉政建设考核中扣分。

2.综合预警

针对不特定对象开展预警通报和指数发布。

（1）预警通报。分为综合预警通报和专项预警通报。综合预警通报。区预警办每半年一次对全区党员干部及重点领域的苗头性、倾向性方面进行梳理汇总，组织专人进行分析，并对苗头性问题进行预测，提出综合预警报告，以《廉情内参》形式上报区委、区政府领导参阅，并在一定范围内通报。专项预警通报。区纪委（监察局）在区委区政府中心工作督查、行风和效能检查、执法监察、案件查处等工作中发现的重要预警信息，以区政府局域网、《纪检监察信息》或文件等形式，在全区范围内通报。如在预警信息收集中发现一区管领导干部涉嫌嫖娼的问题，区纪委（监察局）在严肃查处并作出党纪处分的同时，在全区范围内发文通报，警示作用明显。又如针对我区农村干部勤廉比较突出的问题，专门开展问卷调查和调研活动，提出了《江干区农村党员干部风险预警报告》，报区委、区政府领导参阅，并在一定范围内公开，以示警戒。

（2）指数发布。分为综合预警指数和行业预警指数。综合预警指数。在多次调研的基层上，根据我区实际制定《江干区党员干部风险预警指数评定办法》。预警指数分别由职级和问题性质两大指标体系构成，科学设置了17项预警子项。半年一次，对案件查处、勤政廉政预警、问责、监督检查、信访受理、效能投诉等廉情信息进行全面梳理汇总，并结合社会满意度评价，对17项预警子项进行量化，根据不同的频次和权重，提出预警指数。根据不同的量化分值，分为四个等级，按“蓝、黄、橙、红”四色实行风险预警，1—50为蓝色预警，51—100为黄色预警，101—150为橙色预警，151以上为红色预警。风险预警指数在全区范围内通报，视情由区政府局域网公开发布。行业预警指数。涉及民生的重点行业，由相关行业主管部门，建立行业预警指数，定期在行业内发布。

二、实施腐败风险预警机制的初步成效

第一，丰富了惩防体系建设的内涵。构建腐败风险预警机制，是落实中央惩防体系《工作规划》、推进惩防体系建设的有效载体。通过建立信息收集、分析评估、风险预警三大环环相扣的体系，可及时发现党员干部及重点、热点领域存在的苗头性、倾向性问题，并对存在的问题进行分析评估，采取相应的预警措施，进一步丰富了预防腐败工作的措施和方法，拓展了从源头上防治腐败的工作领域。

第二，增强了预防腐败的前瞻性。通过全面收集廉情信息，及时分析党员干部队伍在勤政廉政方面存在的苗头性、倾向性问题及管理方面存在的薄弱环节，有针对性地采取预警措施，提高了预防腐败的前瞻性和针对性。

第三，提高了领导干部勤廉意识。腐败风险预警机制坚持以人为本、防微杜渐，重视以监督和检查的成果来教育提醒干部，增强了党员领导干部按法纪、制度、程序办事的自觉性。对存在轻微违纪行为的党员领导干部采取勤政“负积分”措施，在勤廉谈话的基础上，要求在一定期限内整改，增强了警示提醒的严肃性，有利于领导干部改正错误。

第四，规范了工作机制。通过腐败风险预警机制的实施，督促有关单位对干部队伍或工作中存在的苗头性问题，促进了自觉整改，完善制度，健全管理。^[2]

【注释】

[1]参见杨逸：《构建廉政风险预警机制问题研究》，中国反腐倡廉网，2011年8月22日。

[2]参见江干区纪委监察局：《进一步健全完善腐败风险预警机制的实践与思考》，杭州廉政网，2010年12月29日。