建立健全不易腐的保障机制

第三节　建立健全不易腐的保障机制

建立不易腐的保障机制，是战略反腐的核心所在，其前提是建立不依赖于操纵经济的有限政府，有效实现政府职能转变，以最大限度地减少权力腐败。《决定》提出：“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。”长期以来，由于我国权力介入市场太深，审批项目太多，权力自由裁量权太大，“垄断行业改革、资源型产品价格和环保收费改革、财税体制改革等都是步履维艰，而这一切皆源于不同层面、不同部门权力的自我放纵。”^[1]失范的权力制约了经济体制改革的深化与改善，是导致腐败面广量大的深沉原因。反之，政府经济特权越少，地方自治程度越高、自治层级越低，公民就越容易监督权力，官员腐败机会也就越少。有限政府要求政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约，践行并实现党的十八大报告提出的“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。

一、政府职能转变滞后的若干实质性问题及深层原因分析

（一）政府职能转变面临的若干实质性问题

我国政府职能转变长期相对滞后，行政管理体制和管理方式不适应市场经济发展的要求，行政效率低下等已成为制约社会经济发展的重要因素。计划经济体制下形成的全能型政府职能至今仍在社经济生活中发挥着主导作用。政府职能转变相对滞后已引发了一系列负面效应。一是全能型政府难以适应市场经济的要求。政府管了太多不该管、管不了、也管不好的事，承担了太多本不属于政府的职能，使政府执行自身职能的能力——诸如宏观调控、维护公民基本权利、提供良好的公共产品等受到削弱。造成应当由政府完成的基础设施、社会保障、公用服务等“公共物品”短缺，不能满足企业和个人的需要，政府不能充分履行建立和维护市场秩序的职责。二是职能过多引发行政效率低下。由于政府管理经济的基本手段是审批，政府职能过多，过度干预经济，使企业到政府部门办事手续复杂，消耗大量时间和精力，付出许多不必要的虚耗成本。加上审批过程中存在的内容随意、程序不清、时限不明、多头审批等问题，极大地阻碍了经济的高速运转与发展，压抑了企业等经济主体的创造性与活力。

《决定》指出：“全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”今天的政府管理所面临的新的课题比以往任何时候都要繁杂。从宏观意义上说，政府职能转变至少需要充分认识必须解决好以下几个方面的问题：一是政府在进一步建设和完善市场经济体制的进程中，如何摆正自身角色地位的问题。二是政府在推进物质文明、政治文明、精神文明协调发展的进程中，如何发挥其积极作为的问题。三是政府在社会成员的利益结构发生不断调整和重组的进程中，如何加强对社会利益协调和整合功能的问题。四是政府在现代社会的复杂系数和风险系数增加的情况下，如何提高其掌控能力和应对能力的问题。五是政府在社会责任不断增强的情况下，如何加强其内部管理的问题。这些崭新课题既涉及政府的价值取向和体制建设，也涉及政府的决策、执行、监督等一般功能的有效发挥，还涉及政府公务人员的思想业务素质和道德水准。因此，政府必须注重从完善科学的决策、执行和监督机制上下功夫，以决策科学民主、执行坚决有力、监督公正透明的具体目标，全面提高政府的管理水平和工作效率，这是落实好各项工作的制度保障，也是政府切实实现职能转变和自身发展的必然要求。

（二）政府职能转变滞后的深层原因

改革开放以来，我国历次政府机构改革均有职能转变滞后的问题，其深层原因大致包括如下几个方面：

1.政府职能转变始终处于“内部改良”状态

政府职能转变问题是机构改革的核心问题，改革开放以来，我国政府的屡次机构改革始终存在职能转变滞后的重要原因之一，就是改革只是在旧的权力格局和国家传统管理的基础上进行的，一直未能从根本上触及政府与企业、政府与事业单位、政府与社会这一权力关系的要害，权力关系和政府职能性质基本不变情况下的机构改革，只能使政府职能转变在其“体内循环”，改革的既定目标当然难以实现。

2.政府职能转变缺乏外部推动力

从本质上看，政府机构改革是社会经济发展的需要和经济体制改革的迫切要求，其动力源自以市场机制为主导因素的社会力量，作为一种“外源性”改革，离不开现实的社会动力，该动力的形成有赖于包括培植各种非政府的社会性组织以及非公有制经济的发展，但一方面由于政府对宏观社会的经济、社会活动的调控能力比较薄弱，另一方面又对微观社会活动管得过多过死，抑制了非政府的社会性组织以及非公有制经济的自主能力和活力，从而形成政府机构改革既需要借助外部推动力，又抑制了该推动力发展的悖论。

3.社会自我组织发展动能的不足

政府职能转变的重要目标或标志之一是建立“小政府”与“大社会”。“小政府”与“大社会”是相辅相成的互动关系，只有大力培育社会中介组织，调整政府与社会的关系，发展和壮大社会自我管理与自我组织能力，让社会中介组织承担从政府分离出来的部分职能，与政府对社会生活各个领域实行共同管理，才能真正实现政府职能的转变。但由于我国社会中介组织发育缓慢，抑或社会自我组织发展能力不足，加上政府职能转变始终处于“内部改良”状态，未能形成政府机构改革与社会组织系统培育的互动关系，从而在客观上对政府职能转变起到很大延缓阻滞作用。

二、实现政府职能的转变必须厘清“公权”、“私权”和“社权”的关系

《决定》指出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”实现政府职能转变，必须从监管市场、管理社会和公共服务等方面实现政府职能的“强化、弱化、转化”，使政府、市场、企业和社会找准各自定位。这里有必要对“公权”、“私权”和“社权”作一概念界定和具体分析。

（一）“公权”、“私权”与“社权”的概念界定

1.“公权”与“私权”的概念界定

“公权”与“私权”，分别指以获取公共利益或私人利益为目的而享有的权力或权利。

目前国际民法领域对它们的分类标准主要有：

以主体为标准，凡私人享有的为私权，国家及其机关享有的为公权；

以权利发生所赖以依据的法规为标准，依公法发生的权利为公权，以私法发生的权利为私权；

以保护的利益为标准，凡是有关财产上的利益为私权，保护非财产利益的为公权；

以权利的应用为标准，凡法律规定可以依私人意思自由抛弃的为私权，反之则为公权；以规定的内容为标准，凡以国家生活的利益为内容者为公权，以社会生活为内容者为私权。

私权主要规定在各国的民法中，其内容依据权利标的可分为财产权和非财产权（人身权）。财产权又可具体分为物权、债权、继承权和无体财产权；非财产权则可分为人格权和身份权。

通过以上分类，可见“公权”与“私权”都可以简称为“权”，但二者含义不同：“公权”是指以国家为代表的公共机关及其官员掌握和运用的“权”；“私权”是指一种与国家相对的个体所享有和运用的“权”。马克思主义经典著作《家庭、私有制和国家的起源》严格区分了“权力”和“权利”：凡是由公共机关掌握和运用的“权”都称之为“权力”；一切与公共机关的权力相对的“权”则被称为“权利”。由于权力常与公共机关相联系，故公共机关常被称为权力机关；权利则更多地与个人利益相联系。

我国私权的内容是指以民法为代表的在私生活关系上的私人权利，大体包括人格权、财产权和身份权；也应包括以宪法为根据的公共生活关系上的公民权，包括各项基本权利和请求国家作出一定行为的受益权等。如果公民没有独立的人格和独立的财产，便不能自由地从事经济活动和社会活动，所谓的政治权利以及其他的权利也都无法实现。因此对私权的广义理解是：私人主体在法律上所享有两个层次的权利，即受公法规范调整的私人在公法上所享有的公权，以及受私法规范调整的在私法上享有的私权。私权既存在于公法内部，也存在于公法外部，私权与公法既是平行的，又是相交的，因此无论站在哪种视角，强化私权的前提，在于必须实行公法对私权的保护。

就公权而言，首先需要从理念上进行转变，明确公法维护市民社会的私人合法利益的职责，不能对私人合法利益横加干涉；其次需要建立和完善具有中国特色的公法与私法制度，我国在实行计划经济向市场经济转轨以后，应该有步骤地推进民主政治建设，加快完善民事法律制度，加强行政法制建设，限制公共权力，保障公民权利。

就私权而言，它的存在是以国家与社会的相对分离为前提的，必须认识到国家与市民社会的二元构造是确立国家权力与公民权利界限的基础，国家必须承认市民社会的相对独立和自治，遵循市民社会“自生自发”的原生秩序，在此前提下，权力可以通过法律的中介介入市民社会，实现两者之间的良性互动，相互补缺各自自身协调的局限性。

2.“社权”的概念界定

“社权”有两重含义，一是指政府作为社会公共事务的管理机关所具有的社会管理和社会服务的职能；二是指基层社会自治和社会中介组织的进行自我社会管理的权利。按照“公权”与“私权”的分类标准，“社权”的概念可作如下界定：

以主体为标准，凡属于社会管理权利的为“社权”；

以权利发生所赖以依据的法规为标准，政府和社会组织在法律规定范围内，分别拥有社会管理中各自的“社权”；

以保护的利益为标准，凡属政府和社会组织的共同利益为“社权”；

以权利的应用为标准，凡法律规定可以依“社权”主体意志为转移的为“社权”；

以规定的内容为标准，凡以政府和社会组织的生活利益为内容者为“社权”；

通过以上界定，可见“社权”是“公权”与“私权”之外的第三种权利状态。

（二）积极理顺“公权”、“私权”和“社权”的关系

理顺“公权”、“私权”和“社权”的关系，关键在于消除弱化“公权”、转化“社权”和强化“私权”过程中的各种障碍问题，目前在实现政府职能转变过程中，存在如下几种主要障碍：

第一，包揽有余、放权不足。目前本市各级政府中包揽一切的传统观念和行为依然存在，仍在替代市场做一些政府不必做和不该做的事，如烦琐复杂的经济审批手续和程序规定；组织开展名目繁多的检查评比活动；政府和企业一起争上市，争竞争性投资项目，直接决定企业内部经营管理和人事事务；一些行政管理业务部门在实际操作中制定了种种并不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私、有利于己的非公开性“土规定”，在内部办事的程序中加以规定，当事（相对）人往往并不知情，其执行结果也往往会显失公平。

第二，越俎代庖、事半功倍。政府与企业、市场的分工不清，行使了不应由政府行使的企业和市场职能，束缚了企业的市场主体地位抑制了企业的内在积极性。如政府忽视了自己只拥有价格监管和维护价格秩序的职能，过多介入决定竞争性产品定价的过程；在进行公共事业（如水、电、气、公交等）价格决策时，忽视消费者的参与；让政府下属“翻牌”机构（即所谓“二政府”）承担本应由社会中介机构行使的职能；一些部门权责不清，经常发生规则或政策在执行中的梗阻扭曲问题；行政许可机关组织机构不合理、行政机关权限交叉、一个项目内容多个部门设置许可等。

第三，职能弱化、滞后被动。在加强经济法制建设、保障公私产权、制定社会公共政策、惩处侵害他人权益与破坏市场秩序行为等方面，尚未建立健全有效的政府职能；在建立和维护市场秩序、建立和完善社会信用秩序，给失业者、各类经济单位的退休人员、失去劳动能力者、贫苦者提供最低收入保障、充足的公共物品和社会服务等方面尚为完全到位；对中小企业的资金短缺、产权不清、技术创新能力不强、设备落后、员工素质差、市场竞争力弱等方面的法律政策保护力度不足等。

第四，界限不清、执法紊乱。诸如在强调综合行政执法过程中，面临与现存行政体制不协调的问题；在行政执法过程中存在的授权、委托与公权私化的矛盾；在实施专项整治行为过程中如与建立长效行政管理机制的关系问题等。具体而言，现行行政执法体制目前存在的主要弊端有：一是条块分割、各自为政，行政执法机构过多；二是行政执法职能划分混乱，有的交叉重复，导致多头执法，导致相对人办事来回奔波，陡增办事成本；三是执法力量分散，执法不到位现象时有发生；四是执法不按严格的程序规范和标准的期限办事，随意性的失职渎职现象严重且很少受到制约和监督；五是执法人员素质参差不齐，其言行有损政府威信和形象等。

以上政府职能转变中的种种障碍或存在问题，正好说明部分“公权”急需向“社权”和“私权”转化的必要性和紧迫性。

（三）关于弱化“公权”的分析

“公权要弱化”只是一种笼统的提法，或曰应该弱化的公权才能弱化。在具体论证作为“公权”的政府职能转变问题时，应在科学分析和具体确定政府职能内容的基础上，理清哪些政府职能急需转化，哪些政府职能应该弱化，又有哪些政府职能应当保留或强化等，从而保证合理稳妥地实现政府职能的转变。就政府职能的具体性质而言，政府职能可分为经济职能、政治职能和社会职能等。由于经济建设是目前党和国家的工作重心，因此这里主要是研究政府经济职能的转变。从政府经济职能性质分析，可将该职能区分为需要转化、强化或弱化的基本职能、特殊职能和过渡职能：

1.需要转化的基本职能

在市场经济条件下，政府的基本职能是要求实现对宏观经济的调节与控制，保持宏观经济环境的稳定，减少经济周期的波动，使市场主体能够得到正常运作；制定和执行产业政策，弥补由于外部性经济、规模经济、信息不完全与信息不对称所造成的市场失灵；制定和实施市场规则，创造良好的市场环境和规范的市场机制，保障公平竞争；提供公共物品和公共服务，并使公共服务输出市场化等。由此可见，改变计划经济体制的传统政府运作方式，全面实现政府基本职能的转变，是各级政府的当务之急。

2.需要强化的特殊职能

我国各地各级政府的特殊职能是相对于其他市场经济国家的政府职能而言的。政府的特殊职能内容决定于国情，如实行政企分开，保证适度就业，努力缩小经济发达地区与经济落后地区的地区差异，对若干农产品、稀有矿产短缺资源继续实行垄断控制、维护社会主义生产公有制，组织开展社会主义精神文明建设，控制人口增长，开发人力资源等。由此可见，目前政府的诸多特殊职能不仅不能削弱，反而应该得到保留和加强。市场经济环境下，政府的作用应该是正金字塔型。政府监管职能和制度建设职能大大加强，但是并非所有的领域只能完全靠市场调节，如国防、公安等，仍需要政策引导，由国家直接领导。

3.暂需保留的过渡职能

我国市场体制还很不完善，市场体系尚未形成，为了加速国民经济市场化的进程，地方政府必须保留一些过渡性职能：确定在培育和健全市场机制过程中，有效行使政府从市场中退出的过渡性职能；确定把对国有经济的战略调整和领导国有企业的改革作为转轨时期政府的一项过渡性职能；确定在市场发育初始阶段，由政府承担培育和发展社会中介组织的过渡性职能等。政府的过渡性职能必须通过法律途径加以确定，并适时予以弱化、转变直至取消。

（四）关于强化“私权”的分析

1.强化“私权”的意义

在政府职能转变过程中提出强化“私权”的本意，并非要无限扩大和强化以获取私人利益为目的而享有的权利，更不是因此而削弱经济领域的国有成分的比重，而是说，政府在实行职能转变过程中，应通过简政放权等做法，激活包括“私权”在内的各种社会力量，共同参与社会管理和社会服务等，促进社会经济文化等领域的全面发展、并和政府一起达到“共赢”的目的。

2.强化“私权”的对策与措施

第一，强化产品生产领域的“私权”。市场经济中政府职能的转变，要求政府主要承担公共管理者、公共服务者、公共审批者等角色，除此之外，政府一般不应干预企业和私人领域的活动、不提供私人产品、不审批非核心公共事务与私人事务等。从效率原则角度分析，凡是民间能自行运作的微观事务，尤其是容易形成横向竞争的产品生产和经营领域，政府不宜插手其间，因为政府企业通常享有税负、信用、许可权等方面的优惠，它们和非政府企业的竞争形成机会不平等，这种政策性机会虽然能够给政府企业带来短期收益，但同时却相对提高了后者的成本，从而抑制竞争机制的正常发育，造成社会总量效益长期损失、得不偿失的后果。

第二，强化服务经营领域的“私权”。强化服务经营领域的“私权”，政府要做到“公”、“私”比例的合理配置。如在人本基础设施建设方面，政府应提供以人为中心，没有经营和赢利考虑的基础设施，但限于财力物力等客观原因，以及社会公众对教育、医疗、养老保健、公共文化消费等方面需求程度的不断增加与提高，政府提供的供给很难满足社会的需要，而私营、个体等作为一种巨大的潜在社会服务资源，在市场经济规律的支配和调节下，完全可以起到拾遗补缺的作用。如今，强化服务经营领域的“私权”正在成为一种国际趋势。在美国，市场化已发展到社会政策层面，社会公共事务领域的市场力量可谓无处不在，如美国医院已演变成营利性和非营利性多元化体系，社区医院已成为美国医院的主体；美国教育办学模式也呈现为多样性，公校民营的特许学校数量正在快速发展。而德国邮政部门甚至正在探索如何以更快的速度向私有化和全球化方向发展。

（五）关于转化“社权”的分析

1.关于转化“社权”的行政管理模式

各国和地区的政府管理模式大体可分为“行政控制型”、“规则服务型”和“混合型”等三种类型，它们分别为实行计划经济或市场经济的国家或地区所选择。实际上某个国家或地区政府的管理模式采取的往往是“混合型”的做法，只是在取向上分别有所侧重而已。“规则服务型”政府是一些国家从20世纪80年代中后期开始，在行政管理体制改革实践中提出的一项新的原则和政府运作模式，即倡导政府要确立一种“顾客至上”的服务意识，以优化行政服务，适应市场化社会的需要。目前市政府的行政管理模式尚停留在“行政控制型”阶段，其基本趋势应朝“混合型”乃至“规则服务型”方向发展。实现这一发展趋势，当务之急是尽快建立与完善社会管理和公共服务制度，如提高公共管理和公共服务能力，提供公共物品、满足公共需要，调节社会分配、缩小收入差距，维护社会弱势群体的权益等。

2.转化“社权”的对策与措施

党的十六大报告提出关于我国现阶段政府职能的定位目标是：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。这表明我国的行政价值取向开始从单纯的管理活动向为行政对象服务活动的历史性转变。据此，提出如下转化“社权”的对策与措施：

第一，理顺管理机制。按照政企分开、政社分开的原则，明确地方政府事权范围，防止公器私用，把属于社区管理的职能交给社区，把属于企业经营管理的职能交给企业，把资源配置的职能交给市场，把属于社会中介监督、服务的职能交给社会中介组织；改变政府对企业的管理方式，规范政府的行为，企业实行分类定级制度；区别资产关系，行政关系、党工团关系、社会事务关系等，实现分类合理的属地化管理；改变政府对经济和社会的管理方式。

第二，完善“顾客”选择机制，优化政府服务质量。值得借鉴的是，美英等许多国家现纷纷将原本由政府管理经营的众多社会服务行业作为竞争指标，通过公开招标的方式交给社会管理，如城市环保、绿化、消防、职业培训、甚至是监狱等，均已实行社会化管理（即民营或私营管理），使政府能够腾出许多精力和资金，去干应该干的事情。

第三，大力发挥社区基层自治组织的作用。居民委员会和村民委员会作为基层社会自治的基本形式，具有对社区内广大群众进行自我管理、自我教育、自我服务的功能，应理顺社区基层组织与基层政府的关系，使二者摆脱传统的上下级隶属关系，在真正形成双向依靠的指导与被指导关系的基础上，有效发挥其办理社区公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、联系政府和群众的桥梁与纽带作用。

第四，积极发展中介组织和行业协会。一是建立包括会计、审计、律师、咨询、策划及各种代理机构在内的较为齐全的中介组织，以满足各级政府和市民、国内外企业的广泛需要，规范中介组织的服务行为，监督其依法开展中介业务，规定服务内容、明确设置收费项目、规定收费标准等，保障服务对象的合法利益。二是积极支持和培育自律性的民间行业协会，逐步将政府管理行业的职能转由行业协会行使，充分发挥行业协会的维权、沟通、服务、协调自律的能动性。

第五，积极培育和建设非营利性部门。建立非营利性部门是转化社权的重要内容之一。该组织是重要的社会产品和社会服务的提供者，在创造就业、吸收和运作各种社会资源，为企业市场经济活动提供支持和服务，发挥公民发展潜力、促进社会发展多样性、增进社会容忍度、促进社会和谐、维护社会稳定等方面能起到独特的作用。目前我国绝大多数社会组织同政府组织存在一定的行政关系和营利性质，这些社会组织虽然不可或缺，但却存在很大的局限性，如一旦政府失灵或市场失灵，均会对它们的存在和运作带来负面影响或打击，而非营利性组织却一般不受此限，从这一意义上说，建立健全非营利性部门是转化社权的当务之急。

三、转变政府职能的必经途径与具体要求

（一）强化政府的宏观管理职能

1.强化战略引导职能

政府的职能要转向社会经济发展的战略目标、战略重点和战略措施的研究和制定方面。应主要围绕国民经济总量平衡和国民经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导国民经济的发展方向；依靠产业政策引导和调控产业发展方向以及产业调整目标，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。各级地方政府应当根据国家中长期发展战略和全国统一的产业政策，结合本地实际，制定区域发展和结构调整的战略和规划。除正确行使规划职能外，地方政府还应运用好信息搜集、处理和发布手段，为企业提供信息服务。一些由专业经济管理部门转化成的行业协会，要尽快改变原有的政府运作方式和习惯，在产业结构调整过程中发挥好为企业服务的职能。

2.强化平衡协调职能

在国民经济发展过程中，政府要通过适时调整宏观财政和货币政策，保证社会总需求和总供给平衡，防止经济大起大落和收入分配两极分化，推动经济发展。一是运用税收政策、产业政策引导微观经济主体的行为方向，引导产业结构的合理转化和优化。二是协调各阶层社会成员的利益，维护并实现一定的公共目标，增进社会福利，建立和完善社会保障制度，维护社会公平和社会稳定。三是制定相关的法律法规，规范市场主体行为，营造市场主体公平竞争的环境，逐步建立起全国统一开放的市场体系。

3.强化保护职能

政府要通过合理的政策引导，帮助企业在国际市场竞争中，规避风险，努力实现本国利益的最大化。政府政策的制定和引导要在遵守WTO规则下进行。可以选择一般性的产业政策，提高我国企业的效率和竞争力。一是制定一整套保证公平竞争的法律法规，以防范和纠正阻碍竞争的行为，促使各类企业提高生产效率，增强在国内外市场上的竞争力。二是制定促进出口的一般性政策，主要包括政府在人力资本的形成、技术创新和推广、基础设施建设、合资协议和规模扩张等方面的扶持政策，以及稳定的汇率政策等。三是制定进口保护方面的特定产业政策，包括两种不同类型：一种是对“夕阳”产业或衰退产业的保护；另一种是对幼稚产业或处于扩张初期的产业的保护。但是WTO对其成员方采取的此类特定产业政策正在加强约束，例如要求其提高透明度和不超过一定限度等，这是需要政府在制定政策时予以关注的。

（二）弱化政府的微观管理职能

1.弱化政府微观管理职能的基本方向

加入WTO后，政府部门必须主动应对体制性挑战，使政府的管理方式、管理机制首先与国际通行规则接轨，要适应多元化经济模式的要求，树立有限政府的新形象，给我国经济和社会发展带来更高的效率。

2.以审批制度改革为突破口，改变政府管理经济的基本方式

要改变政府管理经济的传统方式，必须着力解决政府职能转变这个机构改革的关键环节，而减少行政审批事项是转变政府职能的切入点。因此，当务之急是政企分开，简政放权，加快行政审批制度改革。凡能由市场调节、企业自己决定、中介机构能提供服务的事项，政府坚决退出不再审批。能取消的坚决取消，能下放的坚决下放，不能“错位”、“越位”。政府的职能要切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来，为经济发展创造宽松的环境。各级政府要进一步树立服务意识、公仆意识，热心服务，提高政府部门的服务质量。

（三）合理划分政府的行政职能

1.以事务性质划分政府职能

坚持以事务在国家生活中的地位及事务的性质作为中央政府和地方政府权限划分的基本标准。凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务，由中央政府决定；凡属地方政府事务，即涉及本行政区域的事务由地方政府决定。同时要根据各级政府在国家体系中的不同地位和作用来确定各自的核心区域，进而配置相应的职权。配置职权应遵循事务同类和职责相称原则，尽可能将职权作整体划分，使其各自有专门的管辖领域，并在各自管辖领域内拥有较为完整的权力。推进中央政府与地方政府关系规范化、法制化，建立一整套法律规范，把两者的职能、权责通过法律的形式固定下来，强制执行。

2.建立科学合理的政府内部分工系统

要建立一个以满足公共需要为主要目标的、高效运行的政府内部分工系统，按照社会主义市场经济的要求，对中央和地方两级政府的经济职能进行更为合理的划分。在建立和维护市场秩序方面，中央负责有关全国统一市场的立法、执法和必要的行政规制，地方根据中央确立的法律和行政规制框架，制定一些适应本地特殊情况的执行细则，在维护全国统一市场秩序的前提下维护本地市场的竞争秩序；在经济调控方面，国民经济的总量调控权由中央政府掌握，地方政府在经济调控方面的权利，主要体现在地方公共基础设施建设和本地公用事业服务方面；在提供公共物品和公共福利方面，国防建设、社会保障、邮政、铁路以及其他省际性基础设施和公共服务，由中央政府统一负责；城市公用事业服务、市县镇际公共基础设施和公共服务，由各级地方政府负责；水利、生态环境、文体卫教事业，以及其他介于前面两者之间的公共基础设施和公共服务，由中央和地方政府共同负责；在实现相对公平分配方面，中央负责对国家级贫困地区和处于最低生活线以下的居民进行部分财政补贴，剩余部分由地方财政负责。

（四）转化政府的社会管理职能

第一，促进中介组织的法制建设，加快有关地方立法速度，建立完善的法规体系。从我国和本市现阶段的实际情况出发，并借鉴国际惯例，逐步制定和形成系统配套的不同层次法规体系，并设置适应市场中介组织健康发展的监督机构和执法机构，使中介组织的活动真正做到有法可依、有法必依；同时把严格的资格审查和执业登记作为一项长期、连续的工作来进行。

第二，明确规范政府与中介组织之间的关系，保证中介组织的独立性。要从机构形式和组织制度上，摆脱中介机构与政府部门的从属关系，割断其与政府和企事业单位的“脐带”，实现真正的脱钩。

第三，政府要根据中介组织的成熟程度进行相应的配套管理，对其发展进行统一规划，使其有计划、有重点、健康地发展。中介组织的形成和发展要适应经济和社会发展的需要，要进行科学合理的总体规划，要优先、重点发展与市场经济发展关系较为密切的中介组织。政府可对现已存在的中介组织进行改造和优化，有层次、有重点、分步骤地规划发展。

四、关于深化行政体制改革的几点认识和建议

《决定》指出：“创新社会治理体制”。“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”

（一）转型社会必然要求政府转型

从一定意义上说，研究“政府转型”比研究“政府职能转变”更具有根本意义。或者说，政府转型是政府职能转变的前提，离开了该前提，一般意义上的政府机构改革和政府职能转变只能是表层性的短视和短期行为。

目前政府转型的标志，主要应体现为政府价值取向上的经济目标优先向社会目标优先的转变，投资型财政体制向公共型财政体制的转变，条块封闭控制型行政体制向协调开放服务型行政体制的转变等。政府价值取向的改变，实际上反映出政府转型正在适应并根据社会转型的现状和发展趋势，必然地对政府职能转变提出了一系列全新的要求，包括转变政府宏观调控市场经济的现状、确立以人为本的经济社会发展战略、加快建立公共财政储备、全面实现政务公开化、加快公共服务的相关立法和各种监督、加强公共政策和公共职能的研究、加快社会体制的改革等，直至建立起一个科学规范、廉洁高效的公共服务型有限政府。

（二）行政体制改革首先是政府自身利益的限制性改革

行政体制改革，说到底，是对现有利益分配格局的再定位，是对政府部门既得利益的利益再分配，将“与民争利”转变为“为民谋利”，是对一些“叶公好龙”式人物的自身改革，行政体制改革必须“从我做起，从现在做起”，从上至下做起。因此，各级公务员的行政观念创新是行政体制改革不可或缺的主要内容之一和当务之急，必须通过一定时期的“补课”，大力培养和训练全体公务员树立依法行政、勤政廉政、行政现代化、行政高效化、行政社会化、有限政府、政府服务、政府竞争、政府开放观念等，并将行政观念是否创新及行政行为表现优劣作为录用、升降、奖惩和淘汰公务员的重要依据。为了有效解决公务员中普遍存在的“官贵民贱”、“权力崇拜”、“权利合一”等封建“官本位”观念，强化为民服务思想，提高公务员行政人格的层次，应考虑将建立公务员思想教育和道德机制，与各种具体行政管理制度、各种有关法律、各级政府颁布的各种行政法规等有机结合起来，要求公务员履行道德义务、约束其不道德行为，加强对公务员的监督，必要时对其实行道德惩戒，促使公务员队伍思想道德素质的整体提高。

（三）政府管理体制创新要走专家和群众相结合之路

从一定意义上说，政府管理体制创新说难也不难，甚至只是返璞归真而已。恩格斯曾经对当年资本主义国家的政府冗员现象嗤之以鼻。邓小平也十分重视管理体制创新，他主要强调三点：第一，党和行政机构以及整个行政体制要增强活力，不要僵化，要用新脑筋对待新事物（即要与时俱进）。第二，真正提高效率，一件事盖几十个公章暴露了领导的思想问题。第三，强调调动群众积极性，要调动各行各业特别是基层群众的积极性；政府部门不仅要自己能干，还要善于调动各方积极性。邓小平的话，至今仍有现实指导意义。

（四）建设有限政府必须树立科学的发展观和政绩观

科学发展观与正确的政绩观紧密相关，现在一些不正确的政绩观及其表现，许多与我们现行的体制、机制和具体制度有关。要推进和深化改革，抓紧建立和完善政绩评价标准、考核制度和奖惩制度，以形成正确的政绩导向。政府职能的正确定位，是衡量树立科学的发展观与政绩观的重要标准。一个政府是否合适地发挥了应有的作用，不在于它干的事情越多越好，而在于它是否能真正做到有所为和有所不为。市场经济条件下政府的基本职能主要是制定规则、维持秩序、裁决纠纷和提供服务等。大力弘扬求真务实的精神，树立科学的发展观和政绩观，坚持一切从实际出发，一切从人民群众的根本利益出发，把工作的着力点真正放在研究解决改革、发展和稳定的重大问题上，放在研究解决关系人民群众切身利益的突出问题上。全面推进依法行政，建成有限政府，是凸显科学发展观与政绩观的标志。^[2]

总之，把权力装进法治的笼子，让它服务于社会而不能凌驾于社会，是我国政治体制改革真正的开始，也是建立健全不易腐的保障机制的现实要求。

【注释】

[1]辛鸣主编：《十八大后党政干部的重大理论与现实问题解读》，中共中央党校出版社2012年版，第143页。

[2]参见杨鸿台：《法治政府、责任政府、服务政府及其与政府职能转变的关系研究》，《政府法制研究》2005年第8期。