理顺党纪党规与国家反腐法律的关系

第三节　理顺党纪党规与国家反腐法律的关系

目前我国反腐败法律制度党内立法多、国家立法少，如果党内制度不能及时转化为国家法律法规，将无法增强其强制性和约束力。因此，努力使党内制度与国家法律相衔接，适时将经过实践检验、适应反腐形势需求和发展的党内制度转换为国家法律法规，将是反腐制度建设的必然发展方向，也是反腐败法律体系建设和完善的关键和重点。理顺党纪党规与国家反腐法律的关系，亟须做好以下几方面工作。

一、要处理好党内反腐法规与宪法的关系

宪法是我国的根本大法，具有最高法律效力；党章是最根本的党规党法。制定包括党内反腐法规在内的任何法规制度，都必须以宪法与党章为最根本的依据。为保证党内法规与国家法律相协调，党内立法必须在与国家法律和党章基本精神高度一致的前提下，充分反映党的意志和人民意志的统一。

二、要处理好党内反腐立法与国家反腐立法的互动关系

党内法规制度与国家法律法规两者缺一不可，又不可相互替代，两者在各自不同领域发挥作用；要发挥党内法规制度较之国家法律法规更加及时、更加灵活、针对性更强的优势，把国家法律法规不便于作出规定的问题，及时以党内法规制度的形式做出严格规定；有些内容如直接由国家法律法规规定且执行效果更好，就不要凡事都由党内法规来规定；对已经有法律法规规定的内容和事项，党内法规则不得与之相抵触。

三、要处理好党内反腐法规与国家法律有关反腐规定的互补关系

目前一些国家反腐法律法规已经不能满足执政党对我国反腐倡廉提出的更高要求。比如刑法对受贿罪犯罪构成要件的规定，只有受贿人利用职权为他人谋取私利，才能定受贿罪；即便受贿人接受了他人贿赂，但只要受贿人没有利用职权给行贿人谋取私利，受贿人就不构成受贿罪而可以逍遥法外。类似的问题，亟须国家反腐法律法规的立、改、废与时俱进。

四、严格区分党内反腐立法和国家反腐立法的权限

《中华人民共和国立法法》对全国人大及其常委会，国务院及其各部委，省级人民代表大会及其常委会和省级人民政府，省、自治区所在地的市、经国务院批准的较大的市、经济特区市人民代表大会及其常委会和人民政府，民族自治地方人民代表大会等的立法权限作了明确规定。今年5月新颁布的两部“党内立法法规”——《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，则分别对党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估；以及对党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查、通报等提出了具体要求。党内立法必须恪守党内立法权的调整范围和行使权限，尊重和维护国家立法权，党内立法不应涉及或代替必须由国家立法确立的制度。必须严格维护全国人大及其常委会的专属立法权，党内立法不涉及党员人身权利和财产权利、国家机关职责和权限，不涉及经济、民事和诉讼等基本制度，防止以党内立法限制或者剥夺党员作为公民依法享有的基本权利和自由，避免以党内法规调整国家机构的运转和国家权力的行使，切实维护国家立法权的独立与完整。

五、构建党内立法与国家立法的衔接机制

党内立法机关要加强与人大法规部门、政府法制部门的联系，要通过建立互相之间定期交流、沟通、协调的工作机制，共同开展对党内法规和国家法律交叉的重大问题的立法调研和论证，保证党内法规制定工作与国家立法工作之间的衔接与照应，有效发挥党内法规和国家法律各自在推进党的建设和依法治国中的作用和优势。

六、适时把成熟的党内法规上升为国家法律

由于党内法规不具备国家法律的权威性、普遍适用性和国家强制力，导致有些重要党内法规在实践中功能发挥有限。因此要认真分析党的政策和措施，研究哪些可以继续由党内法规来规定，哪些可以转化为国家法律，并适时地将那些经过实践检验的、比较成熟的、可以转化为国家法律的党内法规，通过法定程序向人大或政府提出立法建议，及时上升为国家法律，提高反腐倡廉的制度化、法制化水平。

七、加强党内执法和国家执法过程中的联系与沟通

由于党员领导干部兼具党员和公民的双重身份，使得党内法规和国家法律在反腐方面必然要涉及同一对象。因而要正确处理好党内执法与国家执法之间的关系，加强两者之间的联系和沟通，如改革和完善纪检机关和国家司法机关执法联席会议制度，纪检监察机关在办案时，要慎用“双规”措施，最终应将其纳入法制轨道。

八、建立党内违章审查制度

在党内违章审查制度设计中，可用党内法规形式明确规定提起审查的主体、受理审查的主体以及纠错程序，对出台的每一项党内法规的合宪性、合法性和规范性进行严格审查和把关，以有效解决党内法规与国家法律、党内下位法规与上位法规、同一层级间的法规冲突，确保党内法规与国家法律相辅相成，相协调，维护法制统一。此外，必须在完善党内法规备案审查制度的基础上，进一步加大对现有法规的清理修订工作力度，健全相关具体制度，明确不按照规定程序和时限对法规进行清理修订的纪律责任，增强法规清理工作的刚性约束，切实维护党内法规体系的完整、协调和统一。^[1]

【注释】

[1]参见操申斌：《党内法规与国家法律协调路径探讨》，《探索》2010年第2期。