制定若干反腐败单行法律与地方法规

第五节　制定若干反腐败单行法律与地方法规

我国目前有关反腐败的规定主要散见于《刑法》、《公务员法》、《招标投标法》、《政府采购法》等法律之中，但诸如“公职人员财产申报法”、“政务公开法”等与反腐败密切相关的专门单行性法律付之阙如，不利于法制反腐局面的形成和反腐斗争的深入开展。按照十八大报告健全反腐败法律制度的要求，应该重点制定出台如下若干关键性反腐败单行法规与配套法规，并进一步完善反腐败法律中的罪名体系。

一、“监督法”

现行《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国行政监察法》等法律，仅限于由各级人大常委会、行政监察部门进行的监督，而上级行政机关、司法机关、新闻媒体、社会团体、人民群众监督没有被纳入到这两部法律之中，从而使得我国目前监督制度的发展还很不平衡，各类机关的监督程序及立法也不相同。为使各种行政执法监督确实有效，就必须有相应的法律、法规确立和规范各种监督机构及其人员的监督职权范围、对象，对不同层次和不同级别的行政机关进行执法监督检查的内容、程序和工作方式予以规范，对被查处的违纪违法案件处理的程序也必须进行规定，并确立人民群众和新闻舆论监督的法律地位。制定该法不仅能使监督者依法对行政执法部门公正执法实行有效监督，而且能对许多腐败行为起到遏制作用。为了加强舆论监督，还有必要制定新闻媒体监督方面的单行法。由于我国目前的监督体系未能形成整体合力，各种监督主体往往缺乏协调配合和沟通联系，也可以考虑在《各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律的基础上，制定囊括各类监督主体的、监督范围更广的监督法，由此构建较为统一和完整的反腐败监督体系。^[1]

二、“公职人员财产申报法”

从我国反腐实际情况出发，该法立法可分两步走，先可由国务院制定“公务员财产公开条例”，对官员财产公示的范围、形式、程序和法律责任等做出规定。同时中央中纪委应配合全国人大有关部门，抓紧总结国内部分地方实行申报的经验做法；收集了国（境）内外关于申报制度的材料，对相关制度设计进行分析论证，结合我国实际，及早将公职人员财产申报法列入全国人大立法规划，加快立法进程。

三、“政务公开法”

党的十七大报告提出了“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”，2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》，对推动政府信息公开产生了重要作用。根据《政府信息公开条例》实施四年多的经验和暴露出的问题，应该抓紧制定“政务公开法”，提升政务公开的立法层级，实现公权力行使全过程的公开。同时，为了回应社会各界关于建立财产申报制度的呼声，可以在现有的主动公开事项基础上，增加公务人员财产收入公开的规定，利用公开制度预防腐败，监督公权力机关，建设廉洁政府和清明政治。^[2]

四、“重大决策程序条例”

所有腐败案件都与官员个人权力不受制约有关。党的十八大报告提出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序”，“建立健全决策问责和纠错制度”。为此，应当尽快制定“重大决策程序条例”，科学合理界定各级政府和党委的决策权，健全完善决策机制，推进决策的科学化、民主化、规范化，提高科学决策、民主决策、依法决策水平。条例应该把调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，推行和完善党委决策的票决制。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征求意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。健全完善各级政府重大行政决策的事项范围和具体操作规则，并向社会公布。完善重大决策听证制度、专家咨询论证、风险评估机制、决策合法性审查制度和集体讨论决定制度。特别是要将决策与责任挂钩，实行严厉的问责纠错制度，防治决策中的腐败行为。^[3]

五、“行政组织法”

党的十七大报告提出要重点推进行政管理体制改革，实现行政组织的法制化、规范化和制度化。党的十八大报告提出要深化行政体制改革，继续简政放权，推动政府职能转变，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系等。从立法的角度看，制定行政组织编制法是当务之急。目前，我国的组织编制法并不健全，在中央层面只有《国务院组织法》与《国务院行政机构设置和编制管理条例》，地方政府则缺少组织法，而且组织体制和职责权限经常变动，缺乏稳定性。因此，有必要用法律法规规定行政组织和编制。同时，为了实现用制度管权管事管人，保证权力的正确运行，必须通过组织法和编制法约束行政权力，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，构建起全面依法行政的制度基础，早日实现建成法治政府的目标。^[4]

六、“举报人保护法”

目前在我们国家，一方面制度并没有对保护实名举报人给予特别规范；另一方面，个别打击报复实名举报人的案件，对公众整体的实名举报意愿与积极性也是一个很大的打击。必须从制度和实践层面保护实名举报人。必须从现在起，在制度和实践层面保护实名举报人。目前规定一来太笼统，缺少可操作性；二来又散布在各种各样的规定中，不够系统化。亟待建立专门的举报人保护制度，比如举报人信息的保密制度、举报人面临人身威胁与财产损失时的救济制度、用于补助与鼓励举报人的基金制度等。^[5]

七、“反浪费法”

贪污和浪费是极大的犯罪时社会共识，贪污早已成为犯罪罪名，而浪费不仅没有列入犯罪之列，有的甚至还得到了放纵和鼓励。因此应加快出台“反浪费法”及相关的配套措施，用法律来规范政府的消费行为，让“浪费有罪”深入人心，让惩治浪费有法可依。通过法律手段遏止公车私用、公款吃喝、公款出国旅游等政府浪费行为。要把行政费用作为控制性指标列入政府的工作计划，强化对政府浪费的责任机制。要引入企业成本核算机制，健全行政绩效考核体系。要加快透明政府的建设，让每个官员和公务员接受公众的监督。要让公众参与事关官员利益的行政事务改革，形成政府与公众讨价还价的博弈机制。要增强财政预算的刚性约束，将预算外资金和制度外资金统一到财政控制之内，形成真正统一的公共财政制度。

八、“防止利益冲突法”

公职人员同时作为公共权力和个体权利的行使者，必然面临着不同利益混淆和冲突的可能，防止利益冲突就是要防止利用公权谋取私利。随着《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》及实施办法的贯彻执行，2011年4月至12月，中央纪委组织中央和国家机关各单位开展了以完善防止利益冲突制度为重点的法规清理专项工作，共清理相关法规或规范性文件1 668件，废止104件，修订整合102件，新起草70件，初步形成以《廉政准则》为基础，以专门的防止利益冲突制度为支撑，以相关法规文件为补充的防止利益冲突制度规范。加强制度廉洁性评估，着力铲除利益冲突的制度土壤，是目前反腐制度建设中的一大亮点。^[6]

九、“国家公职人员行为道德典”与“国家公职人员腐败犯罪惩治条例”

多年来，很少有贪官是通过《党政领导干部收入申报规定》和《党政领导干部考核暂行规定》被发现出来的。因此，在落实相关条例规定时，要增加审核、公示、考核、惩治等环节。“国家公职人员行为道德典”应以近年来出台的一批党规为制定根据，提升至道德层面约束官员。“国家公职人员腐败犯罪惩治条例”则应该以近年来“两院”出台的司法解释为基础制定。^[7]

十、“反腐败法律立改废检查制度”

近年来各种反腐制度委实出台不少，但是反腐效果式微，这与制度本身存在“空洞”有关。如《廉政准则》规定，党员领导干部不得“个人或者借他人名义经商、办企业”，但我们却没有约束官员“对外经济活动”的专门立法。有些制度表面光鲜好看，内在“空洞”比比皆是。因此应建立“反腐败法律立改废检查制度”，将那些藏着掖着的“条条款款”、不合法、不廉洁、不规范的条文及时剔除、压缩制度腐败存在的空间和发生的几率。及时修补剔除空洞滞后的反腐败法律法规，无疑具有亡羊补牢的积极效用。^[8]

【注释】

[1]参见郭金超、余湛奕：《中国拟修改完善反腐败单行法律》，中新社，2012年12月28日。

[2]马怀德：《源头反腐尚需制定三部法律》，《中国社会科学报》2012年12月12日。

[3]马怀德：《源头反腐尚需制定三部法律》，《中国社会科学报》2012年12月12日。

[4]马怀德：《源头反腐尚需制定三部法律》，《中国社会科学报》2012年12月12日。

[5]《近八成受访者亟盼国家建立举报人保护制度》，《中国青年报》2013年2月19日。

[6]《2012反腐倡廉蓝皮书集中梳理依法反腐亮点》，法制网，2012年12月21日。

[7]杜晓：《权威专家详解反腐败立法蓝图——十八大之后反腐新动向解读之四》，中国普法网，2013年1月9日。

[8]完颜平：《修补：反腐倡廉的制度“空洞”》，《光明日报》2013年4月9日。