一系列制度健全落实

一系列制度健全落实

制度建设是从源头上防治腐败的根本之道。邓小平同志20多年前就提出告诫:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”

一

改革开放以来，党和政府以建立健全反腐倡廉法规制度体系为目标，初步形成了反腐倡廉法规制度的基本框架:

——以《中国共产党章程》为核心、《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党党员权利保障条例》为主干，以《中国共产党巡视工作条例(试行)》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法(试行)》等法规和规范性文件为重要补充的党内法规制度体系初步形成。

——从改革开放初期颁布《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》和《关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的决定》，1993年以后颁布“五条规定”“31个不准”“四条补充规定”及企业领导干部“四条规定”等，1997年颁布《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》，到2004年颁布《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》，2007年颁布《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，初步形成了一套适应社会主义市场经济要求的党员领导干部廉洁从政行为规范。

——2003年12月颁布的《中国共产党纪律处分条例》，2007年6月1日起施行的《行政机关公务员处分条例》及一系列行政处分部门规章的颁布执行，《安全生产领域违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等先后出台，以及《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》等程序性法规的制定实施，基本形成了违纪违法行为惩戒制度体系。

——1998年11月党中央、国务院颁发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，2005年7月，中央纪委发布的《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)》以及2004年4月中央办公厅、国务院办公厅转发的《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》等规范性文件，标志着规范反腐败领导体制和工作机制的法规制度进一步健全。

二

根据中央纪委法规室、监察部法规司编写的《党风廉政和反腐败现行法规制度全书》统计，改革开放以来，从1978年12月到2005年3月，我国现行有效的反腐倡廉制度法规1146件，涉及预防和治理腐败的法规制度167件，包括监督、政务公开、村务公开、厂务公开、专项治理工作、反洗钱、拍卖和招标投标、经济责任审计、干部人事制度改革、行政制度审批、财政体制改革、投资体制改革等内容。之后，又出台了一些新的法律法规。这些法律法规和制度，说明了我国在建设法制化国家和依法办事方面有了非常大的进展，对预防腐败发挥了重要作用，并走过了从政策性措施到体制机制建设的路程。

一是政策性措施效果明显。1998年7月，党中央审时度势，果断作出军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动的重大决策。同年，党中央、国务院明确要求，从中央党政机关开始，都要与所办的经济实体和管理的直属企业在职能、财务、人员、名称四个方面实现全面脱钩。经过一年多的清理和整顿，这些工作顺利完成。

二是我国形成了特色的反腐败领导体制和工作机制。党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责，依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制，成为深入推进预防腐败工作的重要制度保障。1998年11月，中央颁布实施了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，之后，中央纪委以中纪发〔2005〕10号文件制定了《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)》，各地区、各部门也随之制定了相关规定，进一步明确了纪委组织协调的职责和任务、方式和程序、组织协调的保障等。随后，第一责任人，“一岗双责”，“双签制”等普遍推行。

三是我国建立了专业化工作机构。国家预防腐败局的成立与工作规范化的开展，是我国预防腐败科学化、专业化发展的重要标志。2007年9月13日，国家预防腐败局成立揭牌，并宣告了三项主要职责，这是党中央、国务院为深入推进预防腐败工作采取的一项重大举措。

四是我国形成了惩治和预防腐败体系建设。中央以2005年3号文件下发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这是一项预防腐败的根本举措。之后，全国各省部级单位及各市、县普遍制定了贯彻落实《实施纲要》的具体意见和办法。为了加快惩治和预防腐败体系建设，中央办公厅、国务院办公厅以厅字［2005］14号文件印发了《落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉2007年底前工作要点》。2008年4月28日，中共中央政治局审议并通过《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，并作为一项政治性、政策性和专业性很强的工作稳步推进。

三

2010年1月12日，胡锦涛总书记在十七届中央纪委五次全会上强调，“以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力、增强制度实效。”

总书记的讲话迅速引起高度关注，“提高制度执行力”，也迅速成为舆论的关注点。

近年来，我国不断加大反腐力度，反腐败工作取得了很大成绩，老百姓有目共睹。但另一方面，高级领导干部腐败比例在扩大，腐败大案要案、窝案串案频出，仅2009年就有16名省部级高官落马，腐败官员的贪腐纪录也一次次被刷新，表明反腐败形势依然严峻。究其根源，并不是缺少与反腐败相关的法规制度，而是制度执行不力。

多年来，我国在反腐倡廉制度建设方面，已经出台了一系列相关规定。据一些学者统计，我国目前仅省部级以上部门制定的与反腐败相关的制度性规范就有2000多个。但真正行之有效、真正能执行到位的却不多。

有关专家认为，目前一些重要领域和关键环节还存在制度空白，有些问题存在已久，但解决问题的制度没有及时建立;一些制度缺乏针对性和可操作性，过于原则宽泛，缺少具体实施措施;一些制度缺乏系统性和配套，不能有效发挥作用;不少制度没有得到很好执行，存在重制定、轻执行现象。

一边是制度不断出台，另一边却是腐败案件多发频发，有人民网网友指出，这种“制度下的腐败”折射出我国反腐倡廉制度体系中存在的严重缺陷。很多制度由于设计上的缺陷，最后沦为摆设。一些看似严厉的法规制度，由于其可行性、操作性不强，被腐败分子钻了空子。这就要求在制度制定上，将制度中的弹性降至最低，人为操作的空间压至最小，最大限度地堵塞漏洞。同时，还要对制度执行者制定相关的问责制，使领导干部在制度执行方面负起责任，在日常管理、监督过程中敢于“出手”。如此，制度才能成为有约束力、有执行力的刚性制度。

制度的生命在于执行，再好的制度不执行或执行不到位，也形同虚设。

在海南省纪委五次全会上，海南省委书记卫留成说，有个别领导干部，在他们眼中制度是约束别人的，他们在各种场合大讲特讲反腐败，背地里却做了许多违法乱纪的事情。他说，我们查处的每一件腐败案件的背后，都有一系列制度的落空。显然，卫留成所言“制度的落空”，既有制度的缺陷问题，更有制度的执行力问题。

反腐倡廉制度执行不力，导致制度失去应有的约束力和公信力，是一些地方和部门腐败案件多发易发的重要原因。中国共产党新闻网一位网友说，有了制度，更需要执行得“掷地有声”，如果光规定不执行，制度无异于“一纸空文”。

制度执行为什么不力?

因为潜规则大行其道。潜规则是看不见的、没有明文规定的、约定俗成的、被广泛认同的、人们又不得不遵循的规则。它没有强制性，但却在实践中起作用。如果你不按这些规则办事，就别想办成事。公权私用、公事私办、私事公办、以权谋私，这是潜规则的实质。潜规则大行其道，迫使那些本想认真执行制度的人也不得不“入乡随俗”。如此，制度执行怎会有力?

因为缺少监督。现实中，上级难以监督、同级不愿监督、下级不敢监督的现象比比皆是。是否执行了制度，制度执行得如何，这些都缺少监督，既缺少监督的机制，也缺少监督的心理习惯。而失去监督的权力，仅仅依靠权力者的自律，权力很难保证不被滥用，腐败也就很容易随之而来。

可喜的是，当前，网络已成为公众喜爱、中央认可的一个强有力的监督平台。它以其公开、透明、快捷、低成本的特性成为近年来的反腐利器，推动着传统的反腐格局变得更加民主、开放、透明，使制度执行更加有力、监督更加有效。

权力运行逐步公开透明，正成为提高制度执行力的有力推手。2012年1月20日，《四川日报》以《成都武侯区:一场县委核心权力的“自我革命”已经破题》为题，报道了成都市武侯区对权力进行“勘界”，让权力公开透明运行的做法。

作为西部唯一被中央纪委、中央组织部选为“县委权力公开透明运行”试点的成都市武侯区，已试点数月。公开的主角是县委，内容是权力运行，路径是“确权勘界”与制度创新。围绕议事决策、干部选任、信息公开和多维监督四个关键环节，武侯区为权力运行立下了诸多“规矩”。只有把这些“规矩”都摊开在桌面上，公开在公众视线中，监督才会有的放矢，潜规则才会难以奏效，而制度就会在阳光下挺拔起来，得以被敬畏、被维护、被执行。

民间有句顺口溜:“制度千万条，不如领导的批条;制度原则的话，不如领导的半句话。”

领导干部是公权力的执掌人，提高制度执行力，关键在领导干部。

可以说，一个地方、一个部门、一个单位对反腐倡廉制度开口子、坏规矩，一般都是从领导干部开始的。有的干部明明非常清楚什么是硬性规定，却为了个人或局部利益而想方设法“灵活变通”。有的领导甚至对这种能够“灵活变通”的干部持肯定态度，认为这是具有协调能力、活动能力、办事能力的表现。安徽省黄山市政协原副主席吴洪明因滥用职权被查处，受审时他曾直言不讳地说:“在具体工作中，很多事情是约定俗成的……这种现象现在到处都是。”有的领导也强调制度建设，甚至也抓贯彻落实，但只对下属或他人有用，领导自己则不在执行范围内。因大肆卖官受贿而落马的黑龙江省绥化市原市委书记马德，在职1700多天贪污1700多万元的陕西省高速集团原董事长陈双全等，在职时都曾制定了不少制度防止权力异化，有些还被上级肯定，但这些制度都是只管下不管上，使他自己站在执行的“圈子”外。

谈及制度执行力，福建省委书记孙春兰认为，要使党员干部了解制度、崇尚制度、敬畏制度、维护制度，建立重要制度执行责任制，及时排除执行中的障碍和阻力。

但必须看到，制度不是万能的，制度的执行也是千差万别的。制度定得再细，也涵盖不了社会生活的方方面面。制度执行的效果如何，关键还要看执行者内在的素质。从制度的执行，可以看出干部的理想信念如何，对党的忠诚度怎样。有一位领导干部说:“作为领导干部，我们可以理解那些请客送礼、乱找关系的人的无奈，但我们不应宽容和原谅自己有失身份、有失自尊、有失人格的随波逐流。”

50多年前，毛主席在莫斯科接见留苏学生时曾说，“世界上怕就怕‘认真’二字，共产党就最讲‘认真’。”在制度执行上，现在已到了领导干部认认真真、规规矩矩“从我做起”的时候了，这是应尽的责任，这是必需的担当。(人民日报，2010－2－9)

四

南都网曾发布过一段视频，是一名记者采访广州一所小学开学时拍下的。这个“开学”，对稚气未脱的孩子们来说，既是正规学习的开端，也是人生的新起点。小朋友依据自己的理解，这样描述“开学”:“幼儿园是玩为主，小学生是学为主。”在回答记者关于长大了想做什么的问题时，有的说画家，有的说老师，有的说消防员……而有一个6岁的小女孩却回答说想做官，记者问道:“做什么样的官?”，女孩说:“做……贪官，因为贪官有很多东西。”尽管童言无忌，但也足以令人心惊胆战。这个本该阳光灿烂的“开学”，难道真会被这位小女生当成奔向罪恶目标的起点?

我们无法改变孩子的想法，但是她的话应使我们警醒。腐败在向许多人的灵魂渗透，孩子的话显示许多普通人对权力所带来利益的迷恋，以及对腐败的漠视。用专业的话讲就是腐败落势化。如果说行为的腐败可以用惩戒手段加以控制，那么意识的腐败则必须要依靠更为有力的措施，这种措施必须像“刮骨疗毒”彻底完全。

中共中央党校政法部教授林喆解释，腐败落势化就是指腐败现象从较高的职位向下落，向基层渗透。许多腐败现象的主体可能仅仅是科级干部甚至是普通人员。这种腐败落势化现象的可怕之处在于，这是干部权力意识的腐败。具体表现为，在很多公职人员看来，只要有权就应该去“用”。

被称为“河北第一秘”的贪官李真临刑前的一番话，就揭露了一些职务较低的公职人员为何也能贪腐的“秘密”。他说，秘书的权力来自领导默许、制度赋予和自己开辟三个方面。由于秘书是领导的“活动指南”，领导出去视察，各个单位都想让领导现场“指导”，以抬高自己的身价，这样秘书就有机会得到“买路钱”;秘书还可以协调贷款、运作职位，他只要说话，下面的人弄不清到底是领导的意图还是秘书的意图，又不好意思细问，此时秘书就可以假传领导指示，以“二领导”自居。秘书为了个人利益把重要情况瞒过领导，在领导参加会议或找人谈话时吹“耳边风”，关键时刻说假话，借以达到自己的目的。由于秘书是领导身旁的人，谁都不愿意得罪秘书，担心秘书给他穿小鞋。如此，借助一般干部唯上级领导为是的心理，秘书的权力就会变得极大，甚至“可以玩转一个部门或地区”。

林喆说，官员手中的权力是公权力，公权力与公共利益联系在一起。个人因职业或职务而存在的权力并不真正属于官员个人，这一职权是国家权力的一部分，只有相对的使用权或履行权，而无占有、处置或放弃的权利。一旦他与该职位或职务分离(如退休、免职或撤职)，便不再拥有该权力。公权力本质上的非个体性决定了任何将公权力“私有化”的行为，总是对公权力所代表的集团利益或国家利益的否定。权力意识的腐化堕落，实际上是将自己当成了权力的实质主体，故而将手中的权力当做个人谋生和发展手段的私权。

29年前，中国改革开放总设计师邓小平在提及干部中的腐化弊端时就一针见血地指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……”改革开放30年来反腐实践也警示我们，一些重量级高官之所以最终“没能经受住考验”，在很大程度上与权力过度集中、权力制衡机制不健全、反腐制度缺乏创新有关。被判死刑的江西省原副省长胡长清曾大发感叹，“牛栏关猫，进出自如”。意思是制度对他这样级别的领导来说，就像是牛栏关猫，可以随意进出，畅通无阻。

近年来，中央高层一直在朝着“推进反腐制度创新”方面努力。

2004年，中共十六届四中全会首次将“惩防并举、注重预防”纳入反腐战略方针;

2007年9月，酝酿多时的中国预防腐败局挂牌成立，这既是中国签署《联合国反腐公约》后所应履行的义务，更是构建预防腐败体系作出的重大部署;

2008年6月，中纪委颁发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，明确提出“经过今后五年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架”，缜密编织一张让人不能、不敢、不想、也不必腐败的“天网”，将中国“防腐”制度建设推上了一个新高地。

在陕西，这张防腐的网也在被各级监察机构密密织就。2009年年初省纪委决定在全省开展“反腐倡廉制度建设创新年”活动，推行“五项制度”，带动各级各部门深入推进反腐倡廉制度建设。这五项制度分别是:进一步落实党风廉政建设责任制工作报告制度、党政主要领导向纪委全委会述廉制度、领导干部任前廉政法规考试制度、县乡纪检监察领导干部挂牌群众点名接访制度和村民监督委员会制度。

随着这五项制度的出台，各地制度创新工作也风起云涌。

……

所有这些“迹象”都在鲜明地指向这样的信号，中国反腐败的策略正在悄然发生转移，在多年强调“思想反腐”基础上，尽快研究建立包括不能腐败的防范机制、不敢腐败的惩治机制、不需腐败的保障机制、不愿腐败的自律机制在内的完备法律体系，已经成为新时期遏制腐败蔓延的重点。

唯有由“权力反腐”向“制度反腐”转轨，唯有通过“制度创新”，通过建立完善的监督纠错机制、广泛的社会监督机制、严厉的问责机制，把惩治和预防腐败体系这张“网”织得更密、更细，方能让中国式反腐“渐入佳境”，叫好更叫座。

许多人还清晰地记得，2007年6月28日，陕西省政协原副主席庞家钰被判处有期徒刑12年，而庞的妻儿早在他大权独揽的时候，于2002年就移民加拿大了，这一事件引发了网友对“裸体做官”的热议，不少人建议政府应深入反腐，彻查这些官员，也有人认为除此以外，更应该从根源上杜绝官员腐败。

壁虎有一个奇异的功能，就是在遇到危险时能立即截断一段尾巴而逃离现场。某些贪官早早地就将妻儿送到国外，孑然一人在国内做官。这类贪官走的是“分步出逃法”——先以种种“合理的”名目，将妻子儿女弄出境外，然后暗度陈仓，将巨额国有资产非法转移出境，以解决一家老小的后顾之忧，贪官自己则暂时留在国内以掩人耳目，一旦有风吹草动，便迅速抽身外逃，溜之大吉。这类贪官姑且称作“壁虎贪官”。

庞家钰之所以“裸体做官”，是因为想最大限度保有他贪污来的财产。可见揽权聚财是腐败的原动力，贪官拥有多处房产成为诸多腐败案的相似情节。

刚查处的浙江温州经开区管委会原主任戴国森受贿案，在他家中办案人员搜出十多本房产证。有的贪官干脆以亲属等的名义直接获取开发商股份;有的搞“期权腐败”，在退休离职之后再“上山摘桃子”;更有甚者，连经济适用房也不放过，低价买进，顺手牵羊，暗中变卖谋利。

因此一个简单的思维就是要严格监控官员财产。以官员财产申报登记为主要特征的“阳光法案”一直是近年来反腐制度创新的一大焦点话题，一些地方率先尝试这一制度，取得了阶段性的成效。

于是我们看到，党的十七届四中全会坚决反腐的话音刚落，中央纪委便紧锣密鼓地推出“把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容”的反腐新举措，为“领导干部报告个人重大事项”制度大幅扩容，无疑让人倍感欣慰——既充分体现了中央矢志反腐、“推进反腐倡廉制度创新”的坚定决心，同时事实上也是对长期以来社会舆论热切期盼呼吁的反腐制度创新，如完善和建立官员财产申报制度的一种积极回应。

有专家说，“阳光法案”不是一种形式，需要专门的制度予以规范。除了官员直接获得的财产之外，还应公布直系亲属的就业情况，重点公布其配偶与子女的就业情况，特别是公布其子女出国留学等方面的情况，公布官员及其直系亲属购买房产等不动产的情况。同时，应引入第三方审查程序，保证其申报的准确性与公信力。潘基文在其正式就任联合国秘书长的第一天即向联合国道德操守办公室递交了个人财产申报表，并与联合国其他高级官员一样接受联合国委托的专业财务机构普华永道的审查。专业财务机构普华永道就是第三方，它的公信力是依靠自身作为社会中介机构的权威性和商业信誉来保障的。

毋庸置疑，制度本身具有很多美好的品格:缜密的规范属性、可预测的稳定特色、尊崇的权威地位、刚性的约束效力、普遍的适用范围、理智的迁怒功能、深邃的人性因素。经验证明，有无制度、不同的制度会塑造不同的社会心理和行为模式。

但是毕竟制度需要人来实行，在网上我们也看到众多的疑问:

如果上下执法者扭曲了制度本意，导致制度不适用怎么办?

如果制度到地方实施时不因地制宜，导致“高射炮打蚊子”的尴尬境地怎么办?

如果纪律不到位，执政能力不到位，不能合理掌控制度，执政效果缺失怎么办?

……

网友的质疑并非无端而言，长期以来，我们在对党员干部的教育、监督、制度执行等方面，存在着严重的失之偏宽、失之偏松、失之偏软的倾向，尤其是在对“一把手”用权监督的问题上，制度更显得疲软、失灵。以下便有两例:

一例是，2009年9月25日《中国青年报》报道，9月24日上午，河北武安市教育局原局长冯云生来到中国青年报社，要求就此次“突击调令”事件向报社记者“介绍情况”。冯云生承认，尽管涉及253人的调动“应该算是一件大事”，但没有文件规定调动教师需要局务会讨论。在他担任局长的12年里，所有的人事调动都没有经过局务会的讨论。

另一例是，2009年9月25日《重庆晚报》报道，重庆市万盛区退休老人王新声为了领79.52元钱的房补每个月却要花去路费80多元，而当王新声找所长王世明“理论”时，王世明竟多次以“集体研究”为名推诿责任。在媒体的“直逼”下，“集体研究”一词迅速蹿红网络。当然，王世明也因“集体研究”漠视民意和折腾群众最后被有关部门免了职。

可见制度本身也有一个健全完善、甄别优劣的过程。而这种完善和鉴别需要广泛的监督和公开透明的信息。

显然，如果总是在贪官落马后满足于显示惩治的决心，或寄希望于通过惩治以震慑、通过典型个案的警示教育以劝谕其他人。这样的做法总有些亡羊补牢的味道。如果我们的相关机构能够及时反思一下:我们是否建立了有效的反腐机制?(陕西日报，2009－10－16)

五

从一些国家和地区的做法来看，反腐制度的建立，确实是从源头遏制腐败发生的关键一步。美国、德国、新加坡、法国、日本等国已经建立的一些反腐法规，对我们很有借鉴意义。美国:建立健全的廉政法律体系

经过不断修改和完善，建立起一套比较健全的廉政法律体系，促使国家公职人员把全部精力都放在本职工作上，不得渎职、失职和利用权力之便谋取私利，维护公职的严肃性和公职机构的工作效率。

在西方国家中，美国是制定防范和惩处公职人员犯罪法律较早的国家之一。早在1883年，美国就颁布了《文官制度法》，1978年修订为《文官制度改革法》。该法要求政府公务员奉公守法、廉洁自律、不得贪赃枉法、不得以权谋私、不得营私舞弊、不得参加政治捐款等政治性金钱收受活动。1925年，美国国会通过了《联邦贪污对策法》。这是一部预防公职人员腐败犯罪的重要法律。该法把选举中的间接贪污行为作为重点惩处的内容规定总统和国会议员得到100美元以上的捐款必须登记，参议员竞选费用的最高限额为2.5万美元。1985年推出的《政府工作人员道德准则》规定，不得以任何形式用公职作交易﹔国家公职人员不得在外兼任与其职责利益相冲突的工作或从事与其职责相冲突的事务，包括不得利用职权谋求工作﹔去职的政府官员在离职后一年内不得回原工作部门为别人从事游说活动，违反者将受到刑事处分。

美国于1970年实施《有组织的勒索、贿赂和贪污法》。这部法律的主要特点是，扩大了联邦司法机关对腐败犯罪的管辖权，提高了腐败犯罪的刑罚级别，加大了对贪污受贿官员的处罚力度。此外，赋予执法机关调查腐败犯罪的特权，即一旦经法院授权，在根据该法所规定的案件调查中可以使用联邦执法机关所使用的窃听和电子监控手段。德国:全面、具体、详细的法律条文

法律条文较为全面、具体、详细，仅有关议员的条文就有12章，对议员应该享受的物质待遇规定得非常具体、清楚，从普通议员、议长每月的收入到出差和休假允许乘坐的交通工具、平时使用的办公设备，甚至连议员每次缺席会议应该扣除的补贴都有明确的规定。德国法律惩治贪污腐败的公职人员的规定也很严格。司法机构对利用职务之便牟取私利、受贿的公职人员的惩治规定得非常细，对违法的司法人员的处罚则更加严厉，最长可达15年监禁。由于德国是一个没有死刑的国家，这样的刑罚算是非常重的了。法律约束和舆论监督对规范公职人员的行为所起的作用是十分明显的，大多数公职人员认为，自觉做到按章办事是自己应尽的义务，做到公私分明则是最基本的职业道德。新加坡:三个重要法律文件保证官员的清正廉洁

在全球廉洁国家排名中，新加坡是唯一与西方国家位列前茅的亚洲国家。为保证各级政府官员的清正廉洁和机构的高效运作，新加坡制定了《防止贪污法》《公务员法》《没收非法所得法》这三个重要法律文件。根据这三部法律，被指控者必须澄清与其收入不相称的那部分财产的来源，如果说不清楚，这部分“多余”的财产就可被当做贪污的证据而受到指控﹔一旦受贿事实成立，即构成犯罪，司法机关无需查证受贿事实和受贿人是否向行贿人提供了服务和方便﹔有犯罪意图也要受到惩罚﹔任何行贿、受贿都可判最高5年监禁或至少10万新元(约合49万元人民币)的罚款，或两罪并罚。《防止贪污法》自1960年颁布以来先后进行了7次修改。该法对贿赂的内容和范围、受贿的形式及主题，尤其是对惩治贿赂的机构及其职权和调查程序都作了明确详细的规定，把肃贪倡廉的各项活动都纳入了法律调整的范围。

新加坡还有《公务员纪律条例》，该条例对政府部门公务员从穿着、言行、奖惩、津贴、休假等诸多方面都作了详细的规定。比如:公务员购买股票必须经过所在单位批准﹔公务员不准做生意或在商业机构兼职﹔不准收受礼品﹔不得擅自接受宴请等。在举债方面，若官员借钱给别人不得收取利息，若向他人借钱不得以政府官员的名义做交易。如果一个官员的债务超过其3个月的工资总和，则被视为陷于“债务麻烦”，而将面临处分甚至被开除公职的处罚。被查出有问题的官员，不仅要受到经济惩罚，而且丢尽脸面以后将很难在社会上找到相应的工作，特别是退休公积金被没收，对一个公务员来说是得不偿失的。因为在新加坡，公务员退休后没有专门的养老金或退休工资，而是领取在职期间积存的公积金。公务员每月积存的公积金相当于工资的40%，其中，18%由个人承担，其余的22%则由单位补贴。因此，公积金制度实际上已经成为新加坡政府以严养廉的强大后盾，对贪污犯罪分子具有巨大的威慑力。法国:通过反贪法，成立跨部门的“预防贪污腐败中心”

法国政府于1993年通过了反贪法，并批准成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”。中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成，基本任务是收集国家政府管理和经济部门中有关贪污腐败的蛛丝马迹，分析腐败案件的类型，总结现有的反腐经验，研究利用新科技手段犯罪的各种可能性。中心工作人员的任期一律为四年，定期轮换。按照相关法令规定，“预防贪污腐败中心”每年要向政府总理和司法部长提交一份活动报告，内容主要包括针对报告中所阐述的涉及国家机关和企业单位的贪污腐败问题提出制裁措施和预防性建议。在预防监督的背后，法国对贪污腐败有严格的刑法和刑事诉讼法的处罚条例。法国政府执行欧盟1997年在布鲁塞尔签订的有关处罚贪污腐败公务员的公约条例，对构成贪污腐败罪的公务员判处10年徒刑和15万欧元罚款。与严厉的反贪惩治法律互为依托的，是政府的高薪养廉制度。从成为国家公务员开始，哪怕还是在校培训的学生，国家都发给明显高于一般行业平均水平的工资，随着职务的升迁，高级公务员的收入会不断增加。国家公务员凭借工资，完全可以过上中上阶层的生活，这对于防止贪污、稳定公务员队伍起到很大作用。对于国家高级公务员来说，一方面是头上高悬的斩贪污黑手的利剑，一方面是规规矩矩工作换得的高薪报酬，两头孰轻孰重自然很容易分清。应该说，在这种反贪机制健全的环境中，不容易滋生贪污腐化的土壤。此外，法国的高级公务员队伍相对整齐，有从政的热情，素质较高。他们大多来自国家行政学院、司法学院和高等商学院等名校，受过严格的教育，对国家行政管理人员应遵循的道德规范、国家法令法规及司法制度都有深入的了解，这使得他们能自觉地遵守相关的法令。日本:《行政程序法》和轮岗制度

针对频发的金权丑闻，日本制定了《行政程序法》及其相关配套条例，政府通过《国家公务员法》严格规定公职人员的行为规范，同时，还制定了《国家公务员伦理法》，对公务员的道德要求提出了更高的要求。为避免公职人员利用职务腐败，在日本实行公务员轮岗制度，轮岗范围不仅限于政府某一部门内，部门与部门之间也有相互轮岗。课(处)级两年轮岗一次，课级以下的一般是3年，公务员级别越高，轮岗越频繁。轮岗的最大好处是，如果公务员在职期间有腐败行为，下任后就会被发现，而且在任时间越短就越不容易发生腐败。

六

这个故事很老，至今流传，很有意义。

18世纪末期，英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去。

一些私人船主承包了从英国往澳洲大规模地运送犯人的工作。英国政府实行的办法是根据上船的犯人数支付船主费用。而当时那些运送犯人的船只大多是一些破旧的货船改装的，船上设备简陋，没有什么医疗药品，更没有医生。船主为了牟取暴利，尽可能地多装人，导致船上条件十分恶劣。

3年以后，英国政府发现:运往澳洲的犯人在船上的死亡率达12%。其中最严重的，一艘船上424个犯人死了158人，死亡率高达37%。英国政府花费了大笔资金，却没达到大批移民的目的。英国政府想了很多办法，每一艘船上都派一名政府官员监督，再派一名医生负责犯人的医疗卫生，同时对犯人在船上的生活标准作了硬性规定。

但是，死亡率不仅没有降下来，有些船上的监督官员和医生竟然也不明不白地死了。原来一些船主为了贪图暴利，贿赂官员，如果官员不肯同流合污就被扔到大洋里喂鱼了。

政府又采取新办法，把船主都召集起来进行教育培训，教育他们要珍惜生命，要理解去澳洲开发是为了英国的长久大计，不能把金钱看得比生命都重要。但是情况依然没有好转，死亡率一直居高不下。

一位英国议员认为那些私人船主钻了制度的空子。而制度的缺陷在于政府给船主报酬是以上船人数来计算的。他提出从改变制度开始:政府以到澳洲上岸的人数为准计算报酬，不论你在英国上船装多少人，到了澳洲上岸的时候再清点人数支付报酬。

自此以后，船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改善生活，尽可能让每一个上船的人都健康地到达澳洲，一个人意味着一份收入，死亡率降到了1%以下。有些运载几百人的船只，经过几个月的航行竟然没有一人死亡。

这就是制度的力量。靠人性的自觉、靠说服教育、靠他人的监督都解决不了的问题，靠完善的制度却完美地解决了。