切实加强对权力的规范和制约

切实加强对权力的规范和制约

在近几年查办的领导干部违法违纪案件中，县、市党政一把手出问题占有相当高的比例。如河南西平县原县委书记王廷军、湖北恩施市原市委书记吴希宁、安徽巢湖市原市委书记周光全、河南漯河市原市委书记刘炳旺等少数地方党政一把手，都因严重腐败被先后查处。有材料说，2008年全国共处分了党政机关县处级以上的一把手906人，占同期处分党政机关县处级以上干部的38.6%。为什么地方的党政一把手会经常出问题？这里有一个问题值得我们深思。近年来，地方领导班子配备作了一系列的改革，特别是党委副书记职数的减少，这对发扬民主、科学决策、提高效率，深入推进反腐倡廉建设，无疑具有十分积极的意义。但是，有的地方由于改革的配套措施和相应的制度规范没有及时跟进，结果出现了权力更加集中的不正常现象，“一把手绝对真理，二把手相对真理，三把手服从真理，其他把手没有真理”，集体领导虚有其名，重大事项由少数人说了算，多数人只能奉命行事。

少数地方出现的这种情况，不仅违背改革的初衷，而且还容易使一些大权在握的干部滥用职权、以权谋私，堕落成腐败分子。一方面，权力高度集中后，就会形成绝对权力。绝对权力是一个魔鬼，它容易使一些人的私欲和偏见高度膨胀，走上擅权专横的邪路。在实际生活中，我们不难看到，有些人大权独揽后，就凌驾于组织之上，一言九鼎，唯我独尊，有的甚至变成了不可一世的霸王，想干什么就干什么，想怎么干就怎么干。这有个人的原因，但更重要的是高度集中的权力，不仅容易使谦逊的人变得傲慢，使诚实的人变得虚伪，使民主的人变得专制，而且为一些人无法无天、为所欲为创造了条件。另一方面，权力高度集中后，民主和监督就很难落实。权力的内在取向和民主是存在矛盾的，民主要求尊重他人的意志，而权力则强制他人服从；民主要求权力共享，而掌权者一般不愿意与他人分享权力；民主要求权力加强自我约束，而掌权者更喜欢的是自由地用权。如果权力高度集中，那么民主的生存空间就会非常有限，民主的各项要求就很难实现。监督的情况也大致类似，监督要有效，监督的力量就必须大于被监督的力量。如果权力太集中，那么同级或下级监督就很难有效进行，目前对主要领导特别是“一把手”的监督之所以出现不得力、不到位、流于形式的问题，就是与此有直接的关系。一旦民主不够或监督不力，各种消极腐败现象就在所难免了。

要解决这些问题，防止地方领导班子配备改革后“一把手”的权力过分集中或膨胀，就必须以十七届四中全会为指导，大力发扬民主，深化各项改革，切实加强对权力的规范和制约，保证人民的权力只能为人民服务。就当前而言，至少有四项工作应该重点探索和努力：

一是要落实常委会和常委的权力，科学合理分解权力。合理地分解权力，是防止权力滥用或腐败的内在要求。事实反复证明，对权力进行科学合理的分解，能够把权力内含的专制倾向降到最低限度，能够加强权力之间的制约，从而为民主提供生存和发展的空间，最大可能地防止权力滥用和腐败行为的发生。因此，要按照有关规定，真正落实常委会在重大决策中的主体地位，重要干部任免、重大项目建设、重大资金使用等重大事项，必须坚持民主集中制原则，集体讨论，集体决定，防止个人或少数人说了算；要真正落实每个常委的权力，保证常委、副书记、书记在常委会中的平等地位。当然，对权力的分解必须做到科学合理，如要有利于团结合作。常委会各成员的权力是密不可分的，是一个有机的整体，地区或部门的改革、发展、稳定，需要各领导成员充分的协作和配合。因此，分解权力绝不是分家分立，否则，大家只顾自己不顾他人，只顾局部不顾全局，各行其是，那就会出现一盘散沙的无政府状态，这对党和人民的利益是极为不利的。又如要有利于提高效率和增强活力。权力分解要按权责相当的原则进行，工作和责任有多少，权力就应该有多少。只有这样，才能充分发挥相应人员的积极性，才能对复杂的实际生活作出灵敏的反应，也惟有如此，工作才会有效率，事业才会充满生机和活力。再如要有利于加强对权力的监督和制约。在权力的分解中，不仅每个领导成员的权力都必须是有限的，而且各个成员的权力之间必须建立相互制约的关系。总之，要通过科学合理的分解，形成一个权责一致、分工合理、执行流畅、监督有力的权力结构。

二是要健全权力运行的制度网络，着力规范“一把手”的权力。权力腐败，要害是滥用职权，它最终必然会反映在权力行使过程中。这样，我们要防止权力腐败，就必须用改革创新的精神，健全规范权力运行的制度体系，按十七届四中全会的要求：“坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”应该指出，在当前的政治、经济和社会生活中，领导干部特别是主要领导干部的权力行使随意性很大，可以这么办，也可以那么办，权力行为缺少章法规矩的严格制约，许多消极腐败现象就是在这种情况下发生的。因此，当前反腐倡廉建设的一个重要任务，就是要对领导干部特别是“一把手”的权力行为制定严格的制度规范，按民主集中制的原则，对职权范围、权力行使标准、权力运作程序等作出具体明确的规定，可以怎么样，不能怎么样，清清楚楚，明明白白，用法制规章这个“紧箍咒”来引导、规范、约束他们的权力行为。对“一把手”权力行为的制度规范，要求要明确，哪些事项必须经过集体讨论、集体决定，必须经过什么样的程序等，都要作出具体的规定；操作性要强，制度规章不能太原则，要便于操作，增强有效性和可操作性；要有前瞻性，制度要立足于当前，增强针对性和实效性，又要立足于长远，增强预见性和主动性；只有这样，才能真正发挥制度规范的作用，真正使领导干部特别是“一把手”自觉地把手中的权力管住用好。

三是要强化对领导干部的监督，严格制约“一把手”的权力。不受监督的权力必然腐败，这是千古不变的定律。在当前的环境里，领导干部特别是主要领导干部如果没有受到有效监督，那就很容易出问题，一方面主要领导干部手中掌握着重要的权力，而权力本身是有腐蚀作用的，另一方面主要领导干部是不法分子重点拉拢的对象，而且拉拢的手段越来越高明、防不胜防。因此，要防止权力滥用，防止腐败和官僚主义现象的发生，必须加强对主要领导干部特别是“一把手”的监督和制约，实现自律和他律的高度统一。第一，要建立相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，用权力制约权力。第二，要推进权力运行程序化和公开透明。程序和公开，是最好的消毒剂和防腐剂，要确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。第三，要加强党内监督和专门机关监督，把权力严格置于组织的监控之下，这是当前对领导干部最重要最有权威的监督。第四，要充分发挥舆论监督的作用，舆论有公开性、广泛性等特点，它能够在短时间内把民意集聚在一起，在社会上具有号召力、影响力和整合力，由此产生的力量在权力监督中拥有无可比拟的威力，是任何组织和个人都不得不高度重视的。第五，要以群众民主监督为基础，整合监督资源，形成监督合力。群众民主监督在权力监督中的作用，是其他力量都无法替代的，它是如来佛的照妖镜，一切滥用权力的行为都逃不过人民的法眼；它是包拯的铡刀，任何腐败分子都无法逃脱应有的惩罚。因此，必须在群众民主监督的基础上，把党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督和社会监督、舆论监督有机结合起来，形成一个纵横交叉、优势互补、疏而不漏的监督网络，让一切权力都受到严密的监督。

四是要加大责任追究力度，促使“一把手”谨慎用权。领导干部特别是“一把手”在行使权力的同时，必须承担起相应的责任，如果只作决定不负责任，只有权力没有义务，那么滥用权力或其他消极腐败现象就会大量的发生。因此，必须严格按照中央颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对有决策严重失误、失职渎职、监管不力、滥用职权、用人失察失误等情形造成恶劣影响或重大损失的领导干部，要根据责任大小、损失多少等具体情况，依纪依法追究其相应的责任。只有这样，才能把领导干部的利益与权力是否正当行使紧密结合在一起，从而促使领导干部特别是“一把手”以谨慎之心对待权力，认真学习，深入调研，谨慎用权，按法规制度兢兢业业地为党和人民工作。

（此文刊发在新华社《瞭望周刊》2010年第2期）